系統(tǒng)觀念視角下的三江源國家公園建設(shè)探賾

戴美玲 石 浩

(1.青海師范大學(xué)，青海 西寧 810000；2.青海大學(xué)，青海 西寧 810000)

2021年7月，習(xí)近平總書記在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議〉的說明》中指出，系統(tǒng)觀念是“具有基礎(chǔ)性的思想和工作方法”“必須從系統(tǒng)觀念出發(fā)加以謀劃和解決，全面協(xié)調(diào)推動各領(lǐng)域工作和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)”[1]。2022年5月，習(xí)近平總書記在《努力建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化》一文中強(qiáng)調(diào)：“要堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，從生態(tài)系統(tǒng)整體性出發(fā)，推進(jìn)山水林田湖草沙冰一體化保護(hù)和修復(fù)，更加注重綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理。”[2]三江源國家公園，包括長江源、黃河源、瀾滄江源3個園區(qū)，涉及治多、曲麻萊、瑪多、雜多四縣和可可西里自然保護(hù)區(qū)管轄區(qū)域。因此，基于系統(tǒng)觀念來探究分析三江源國家公園建設(shè)，既具有理論上的合理性，也具有實(shí)踐上的必然性。而作為基礎(chǔ)性的思想和工作方法，系統(tǒng)觀念尤其注重系統(tǒng)的整體性、結(jié)構(gòu)性、開放性與目的性。

一、系統(tǒng)整體性視角下的三江源國家公園建設(shè)

辯證唯物主義認(rèn)為，物質(zhì)世界是由無數(shù)相互聯(lián)系、相互依賴、相互制約、相互作用的事物和過程所形成的統(tǒng)一整體。辯證唯物主義體現(xiàn)的物質(zhì)世界普遍聯(lián)系及其整體性的思想，也就是系統(tǒng)思想。而源于古希臘語的“系統(tǒng)”一詞，本就有部分構(gòu)成整體之意，因而整體性思維是系統(tǒng)觀念的核心命題。[3]也如錢學(xué)森先生在其《系統(tǒng)思想與系統(tǒng)工程》中所認(rèn)為的：系統(tǒng)就是由許多部分所組成的整體，所以系統(tǒng)的概念就是要強(qiáng)調(diào)整體，強(qiáng)調(diào)整體是由相互關(guān)聯(lián)、相互制約的各個部分所組成的具有特定功能的有機(jī)整體，而且這個“系統(tǒng)”本身又是它所從屬的一個更大系統(tǒng)的組成部分。[4]在三江源國家公園建設(shè)中應(yīng)堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，從整體性視角認(rèn)識和解決問題。

(一)在整體中理解三江源國家公園建設(shè)的特殊重大意義

首先，三江源國家公園建設(shè)在全國生態(tài)文明建設(shè)中具有特殊重要地位。三江源地處地球“第三極”青藏高原腹地，作為長江、黃河、瀾滄江三大江河的發(fā)源地，是中國和亞洲的重要淡水供給地，是“高寒生物種質(zhì)資源庫”，也是全球氣候變化反應(yīng)最敏感的區(qū)域之一。其生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能、自然景觀、生物多樣性對中國、亞洲乃至全球都意義重大，具有不可估量的生態(tài)與人文價值。三江源國家公園建設(shè)在全國生態(tài)文明建設(shè)中具有特殊重要地位，關(guān)系到全國的生態(tài)安全和中華民族的長遠(yuǎn)發(fā)展，是加快推進(jìn)我國生態(tài)文明建設(shè)的一次重大創(chuàng)新，承擔(dān)著重要的示范引領(lǐng)作用。而作為習(xí)近平總書記高度重視、親自部署、親自推動的三江源國家公園建設(shè)，正是黨和國家持續(xù)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的一個縮影，是黨的十八大以來以習(xí)近平同志為核心的黨中央把生態(tài)文明建設(shè)作為統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局重要內(nèi)容的生動彰顯，是習(xí)近平生態(tài)文明思想的重大創(chuàng)新舉措。特別是瀾滄江作為重要的國際河流，一江通六國，是國家和民族友誼的紐帶。瀾滄江生態(tài)環(huán)境的改善，不僅造福瀾滄江兩岸的居民，也讓下游的湄公河流域各國受益。建好三江源國家公園，既能夠展現(xiàn)中方與湄公河流域各國攜手應(yīng)對氣候挑戰(zhàn)的善意和誠意，也有利于建設(shè)“國際陸海貿(mào)易新通道”，與瀾湄流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶協(xié)調(diào)對接，打造“瀾湄國家命運(yùn)共同體”，具有重大國際意義。

其次，三江源國家公園建設(shè)在青海經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中具有特殊重要意義。從全國不同區(qū)域的功能定位來看，青海是典型的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，“青海最大的價值在生態(tài)、最大的責(zé)任在生態(tài)、最大的潛力也在生態(tài)”，保護(hù)好生態(tài)環(huán)境是青海的“國之大者”，而保護(hù)好三江源是青海生態(tài)文明建設(shè)的重中之重。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，青?！耙愫弥袊磭夜珗@體制試點(diǎn)”“在建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系上走在前頭”“必須承擔(dān)好維護(hù)生態(tài)安全、保護(hù)三江源、保護(hù)‘中華水塔’的重大使命，對國家、對民族、對子孫后代負(fù)責(zé)?！盵5]三江源國家公園建設(shè)，是習(xí)近平生態(tài)文明思想在青海的偉大實(shí)踐，是時代賦予青海的神圣使命，也是黨中央交給青海的重要政治任務(wù)，更是大美青海走向世界的亮麗名片。從青海打造“國家公園示范省”、構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系來看，三江源國家公園是青海省第一個國家公園，是青海自然保護(hù)地體系架構(gòu)中的主體和核心，承擔(dān)著出思路、出舉措、出方案、出對策，先行先試、積累經(jīng)驗(yàn)的重任，也決定著自然保護(hù)地體系建設(shè)的實(shí)際成效。同時，作為不具有大規(guī)模發(fā)展現(xiàn)代工業(yè)優(yōu)勢的青海，建設(shè)好三江源國家公園，并以此形成以生態(tài)經(jīng)濟(jì)等“四種經(jīng)濟(jì)形態(tài)”為引領(lǐng)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展新格局，加快打造國際生態(tài)旅游目的地、綠色有機(jī)農(nóng)畜產(chǎn)品輸出地等“四地”建設(shè)，是在保護(hù)的基礎(chǔ)上充分開發(fā)利用其生態(tài)資源最為理性的選擇，是“一優(yōu)兩高”戰(zhàn)略的具體體現(xiàn)，也是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、建設(shè)“六個現(xiàn)代化新青?！钡膭?chuàng)新實(shí)踐。

(二)以整體性推進(jìn)三江源國家公園建設(shè)

首先，整體強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)。視三江源國家公園為一個獨(dú)立系統(tǒng)，首先就是要視三江源國家所含區(qū)域?yàn)橐粋€整體。在《三江源國家公園總體規(guī)劃》中，三江源國家公園體制試點(diǎn)區(qū)域總面積12.31萬平方公里，涉及治多、曲麻萊、瑪多、雜多四縣和可可西里自然保護(hù)區(qū)管轄區(qū)域，共12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、53個行政村。[6]2021年10月21日，三江源國家公園管理局在國新辦新聞發(fā)布會上回答記者提問時表示，三江源國家公園在體制試點(diǎn)基礎(chǔ)上，優(yōu)化調(diào)整功能分區(qū)和范圍，將長江的正源格拉丹東、長江的南源當(dāng)曲、黃河源頭的約古宗列等區(qū)域納入正式設(shè)立的國家公園范圍，面積擴(kuò)展至19.07萬平方公里。[7]這也是《青海省國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中的明確要求。以此而論，三江源國家公園是中國面積最大的國家公園，差不多相當(dāng)于美國54個國家公園的面積總和，也是世界海拔最高的國家公園。面積大加上海拔高，就意味著保護(hù)和修復(fù)難度的倍增。因此，要根據(jù)擴(kuò)展后的區(qū)域，進(jìn)一步對國家公園內(nèi)自然資源、人文資源和經(jīng)濟(jì)社會狀況等開展調(diào)查監(jiān)測和統(tǒng)計(jì)分析，形成詳盡的本底資源數(shù)據(jù)庫；要在“一園三區(qū)”的總體格局下，對三江源國家公園范圍內(nèi)的自然保護(hù)區(qū)、國際和國家重要濕地、重要飲用水源地保護(hù)區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然遺產(chǎn)地等各類保護(hù)地進(jìn)行功能重組、優(yōu)化組合，實(shí)行集中統(tǒng)一管理。在此基礎(chǔ)上，還要與其后制定的《“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》《青海省國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》《關(guān)于加快把青藏高原打造成為全國乃至國際生態(tài)文明高地的行動方案》等相結(jié)合，做好《三江源國家公園總體規(guī)劃》及其分規(guī)劃的修訂完善工作，統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，增強(qiáng)園區(qū)及各功能分區(qū)之間的整體性、聯(lián)通性、協(xié)調(diào)性，以整體性謀劃推進(jìn)保護(hù)和修復(fù)工作。

其次，整體理順管理體制機(jī)制。建設(shè)國家公園，其基礎(chǔ)和重點(diǎn)在體制。習(xí)近平總書記在參加十二屆全國人大四次會議青海代表團(tuán)審議時曾明確指出：“在超過12萬平方公里的三江源地區(qū)開展全新體制的國家公園試點(diǎn)，努力為改變‘九龍治水’、實(shí)現(xiàn)‘兩個統(tǒng)一行使’闖出一條路子，體現(xiàn)了改革和擔(dān)當(dāng)精神。要把這個試點(diǎn)啟動好、實(shí)施好”。試點(diǎn)啟動以來，青海成立省委書記、省長任“雙組長”的領(lǐng)導(dǎo)小組，在玉樹州、果洛州分別成立三江源國家公園體制試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組，組建了三江源國家公園管理局，設(shè)立長江源(青海可可西里世界自然遺產(chǎn)地管理局)、黃河源、瀾滄江源三個園區(qū)管委會，派出治多、曲麻萊、可可西里3個正縣級干部，并對所涉四縣進(jìn)行大部門制改革，整合林業(yè)、國土、環(huán)保、水利、農(nóng)牧等部門的生態(tài)保護(hù)管理職責(zé)，設(shè)立生態(tài)環(huán)境和自然資源管理局、資源環(huán)境執(zhí)法局。同時，整合林業(yè)站、草原工作站、水土保持站、濕地保護(hù)站等，設(shè)立生態(tài)保護(hù)站，在所涉的12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加掛保護(hù)管理站牌子，增加國家公園相關(guān)管理職責(zé)。在此基礎(chǔ)上，還根據(jù)《三江源國家公園健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制試點(diǎn)實(shí)施方案》，組建成立了三江源國有自然資源資產(chǎn)管理局和管理分局，積極探索實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)集中統(tǒng)一管理的有效途徑。但從整體性視角來看，《三江源國家公園總體規(guī)劃》中指出的“生態(tài)保護(hù)多頭管理、政出多門的問題”“現(xiàn)行管理體制不順、權(quán)責(zé)不清等突出問題”“現(xiàn)行法律法規(guī)在一定程度上不適應(yīng)國家公園建設(shè)與管理的需要”等情況依然存在。下級機(jī)構(gòu)組建、機(jī)制建設(shè)稍顯滯后，以及基層管理較弱等現(xiàn)象依然存在，從“行政管理”轉(zhuǎn)變到“多元共治”并形成“共建、共享、共贏”新格局尚未完全實(shí)現(xiàn)，公眾參與及監(jiān)管機(jī)制尚不夠健全，尚未建立成熟規(guī)范的特許經(jīng)營和協(xié)議保護(hù)制度。

為此，要在梳理前期體制機(jī)制創(chuàng)新工作基礎(chǔ)上，結(jié)合國家公園建設(shè)目標(biāo)，一方面，呼吁國家完善配套政策，盡快出臺以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系相應(yīng)的法律法規(guī)，完善國家公園相關(guān)技術(shù)指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)體系及實(shí)施規(guī)范，合理劃分中央和地方在國家公園管理上的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，理順相關(guān)部門之間人權(quán)、事權(quán)和執(zhí)法權(quán)，盡快制定自上而下的國家公園管理機(jī)構(gòu)設(shè)置三定方案[8]，在分級行使所有權(quán)的同時構(gòu)建良好的協(xié)同管理機(jī)制。另一方面，要充分考慮三江源特殊的區(qū)位、環(huán)境等因素，進(jìn)一步整合、理順現(xiàn)有各部門間的工作職責(zé)和權(quán)限，真正實(shí)現(xiàn)“一件事由一個部門來管”，確保國家公園整體利益不被地方利益、部門利益左右；要在認(rèn)真貫徹落實(shí)總體規(guī)劃、5個專項(xiàng)規(guī)劃以及配套出臺的14個管理辦法和《三江源國家公園條例(試行)》的基礎(chǔ)上，健全三江源國家公園地方性法規(guī)制度和標(biāo)準(zhǔn)體系，建立健全科教宣傳、公眾參與、監(jiān)管監(jiān)督等運(yùn)行機(jī)制，制定特許經(jīng)營和協(xié)議保護(hù)制度等，為三江源國家公園自然資源資產(chǎn)國家所有、全民共享、世代傳承奠定堅(jiān)實(shí)的體制機(jī)制基礎(chǔ)。

二、系統(tǒng)結(jié)構(gòu)性視角下的三江源國家公園建設(shè)

馬克思和恩格斯認(rèn)為，任何事物都是由不同的組成部分、不同的環(huán)節(jié)或因素構(gòu)成的。對于系統(tǒng)來說，結(jié)構(gòu)就是構(gòu)成整體的諸部分、諸環(huán)節(jié)、諸因素間相互聯(lián)系、相互作用的方式，包括要素之間一定的比例、一定的排列組合秩序、一定的結(jié)合方式等。系統(tǒng)結(jié)構(gòu)是與系統(tǒng)功能緊密相連的，結(jié)構(gòu)是系統(tǒng)功能的內(nèi)部表征，功能是系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的外部表現(xiàn)。[9]堅(jiān)持系統(tǒng)觀念的結(jié)構(gòu)性視角，就是要在具體實(shí)踐活動中，緊緊抓住系統(tǒng)結(jié)構(gòu)這一中間環(huán)節(jié)，認(rèn)識和把握具體實(shí)踐活動中各種系統(tǒng)的要素和功能的關(guān)系，并在動態(tài)調(diào)整中尋找系統(tǒng)最優(yōu)結(jié)構(gòu)，進(jìn)而不斷獲得最佳系統(tǒng)功能。在《建立國家公園體制總體方案》中明確指出，國家公園的首要功能是注重自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性保護(hù)，同時兼具科研、教育、游憩等綜合功能。[10]而要確保這些功能的實(shí)現(xiàn)，就要把握好主體目標(biāo)與多功能目標(biāo)的關(guān)系，堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、協(xié)調(diào)發(fā)展。

(一)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先

首先，樹立正確的國家公園理念。從概念來說，國家公園是指由國家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理，邊界清晰，以保護(hù)具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實(shí)現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域。從定位來說，國家公園是我國自然保護(hù)地最重要類型之一，屬于全國主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域，納入全國生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域管控范圍，實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)。因此，建設(shè)三江源國家公園，從其概念和定位出發(fā)，必須樹立正確國家公園理念，即堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一，樹立其在國家公園系統(tǒng)中的壓倒性主體地位，當(dāng)其他功能的發(fā)揮影響到保護(hù)功能的實(shí)現(xiàn)時，必須要服從、服務(wù)于保護(hù)這個根本目標(biāo)。要嚴(yán)格貫徹落實(shí)《國家公園管理暫行辦法》以及《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見》，生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)，自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)原則上禁止人為活動，其他區(qū)域嚴(yán)格禁止開發(fā)性、生產(chǎn)性建設(shè)活動，在符合現(xiàn)行法律法規(guī)前提下，除國家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目外，僅允許對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動。

其次，統(tǒng)籌山水林田湖草沙冰一體化保護(hù)和修復(fù)。三江源地區(qū)有草地、林地、濕地、荒漠、冰川、雪山、凍土、湖泊、河流等多種自然形態(tài)，是一個長期形成的綜合性生態(tài)系統(tǒng)。如果從保護(hù)的要素來看，三江源地區(qū)首先最重要的保護(hù)“中華水塔”、涵養(yǎng)水源，以水生態(tài)安全為核心。但山水林田湖草沙冰等生態(tài)系統(tǒng)各要素，既有各自內(nèi)在的結(jié)構(gòu)、功能和變化規(guī)律，又與其他要素相互耦合、相互影響，共同形成相互依存、緊密聯(lián)系的生命共同體，牽一發(fā)而動全身。特別是，我們以往的保護(hù)和治理中，對“沙”的關(guān)注度不夠，而三江源區(qū)內(nèi)高灘地、階地和丘陵上廣泛分布著易蝕泥沙物質(zhì)，在日照、風(fēng)力等作用下，很容易造成易蝕顆粒的廣泛運(yùn)動，加劇沙漠化，進(jìn)而改變河流的徑流量、輸沙量，直接影響河流生態(tài)系統(tǒng)的物理、化學(xué)和生物過程。如研究發(fā)現(xiàn)，黃河源和長江源就廣泛分布現(xiàn)代活動沙丘，而三江源區(qū)近數(shù)十年河流輸沙、水沙關(guān)系及風(fēng)動沙含量均有不同變化。因此，要遵循生態(tài)規(guī)律，從生態(tài)系統(tǒng)整體性出發(fā)，大力推進(jìn)生態(tài)空間數(shù)字化管控，利用5G、大數(shù)據(jù)、人工智能、衛(wèi)星遙感等技術(shù)手段，盡快建成以生態(tài)監(jiān)測體系、生態(tài)管護(hù)體系、保護(hù)修復(fù)工程為主體的山水林田湖草沙冰保護(hù)新體系，一體強(qiáng)化天然林草恢復(fù)、退化草原治理、鼠蟲害防治、濕地保護(hù)修復(fù)、水土保持和沙化土地封禁保護(hù)，推行草原、森林、河流、湖泊休養(yǎng)生息，實(shí)施生物多樣性保護(hù)重大工程，加大對原生地帶性植被和特有珍稀物種保護(hù)，使區(qū)域內(nèi)冰川雪山、江源河流、湖沼濕地、荒漠戈壁、草原草甸和森林灌叢的原真性得到保護(hù)，促進(jìn)三江源地區(qū)整體生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)。

(二)堅(jiān)持協(xié)調(diào)發(fā)展

首先，處理好國家公園內(nèi)嚴(yán)格保護(hù)與公益性作用發(fā)揮的關(guān)系。在《建立國家公園體制總體方案》中，強(qiáng)調(diào)國家公園要實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)之外，也明確指出國家公園要“堅(jiān)持全民公益性。國家公園堅(jiān)持全民共享，著眼于提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，開展自然環(huán)境教育，為公眾提供親近自然、體驗(yàn)自然、了解自然以及作為國民福利的游憩機(jī)會。鼓勵公眾參與，調(diào)動全民積極性，激發(fā)自然保護(hù)意識，增強(qiáng)民族自豪感?！倍叭窆蚕?，世代傳承”也是三江源國家公園建設(shè)和發(fā)展的重要任務(wù)之一，這也是確保國家公園兼具的科研、教育、游憩等綜合功能得以實(shí)現(xiàn)的前提。因此，不能把三江源國家公園完全封閉起來，在確保核心區(qū)和生態(tài)保育區(qū)嚴(yán)格禁止人為活動的基礎(chǔ)上，在不影響保護(hù)的前提下，可以考慮在可接受的范圍內(nèi)拿出極小比例的面積作為游憩展示區(qū)，以適當(dāng)?shù)姆绞皆试S在園區(qū)內(nèi)開展多樣科研活動，開展最低限度的必要設(shè)施建設(shè)，并通過規(guī)范的管理引導(dǎo)民眾進(jìn)入，使民眾能夠感受自然之美，接受生態(tài)教育，培養(yǎng)愛國情懷，促進(jìn)社區(qū)發(fā)展。[11]

其次，協(xié)調(diào)推進(jìn)三園區(qū)協(xié)同保護(hù)和治理。從現(xiàn)有功能區(qū)劃分來看，三江源公園分為核心區(qū)4.17萬平方公里，緩沖區(qū)4.53萬平方公里，實(shí)驗(yàn)區(qū)2.96萬平方公里，以及為增強(qiáng)聯(lián)通性和完整性而一并納入的0.66萬平方公里。從園區(qū)劃分來看，三江源國家公園包含長江源園區(qū)、黃河源園區(qū)、瀾滄江源園區(qū)，而各園區(qū)又被劃分為核心保育區(qū)、生態(tài)保育修復(fù)區(qū)、傳統(tǒng)利用區(qū)。這就是三江源國家公園內(nèi)的層級構(gòu)成。系統(tǒng)總是一個可變結(jié)構(gòu)，隨著外部環(huán)境或內(nèi)部發(fā)展態(tài)勢的改變，結(jié)構(gòu)總要相對應(yīng)進(jìn)行調(diào)整，各層級發(fā)展的各個方面并不可能天然均衡推進(jìn)。功能區(qū)劃分意味著不同的區(qū)域承擔(dān)著不同的功能，也必然要實(shí)施相應(yīng)的不同管控措施。園區(qū)劃分主要依據(jù)不同河流及流域不同的生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)，其目的是在三江源這個大系統(tǒng)內(nèi)保持長江、黃河、瀾滄江源頭保護(hù)的相對獨(dú)立完整性。而從歷史來看，三江源頭生態(tài)環(huán)境惡化的進(jìn)度不同，面臨的生態(tài)困境也不盡相同，再結(jié)合植被、地理地貌的不同，也具有相對不同的保護(hù)和發(fā)展要求。這一點(diǎn)，在《三江源國家公園總體規(guī)劃》中也有具體體現(xiàn)。但是不可否認(rèn)，特殊性之上依然具有共性，三江源國家公園各項(xiàng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，必須要依托三區(qū)及三區(qū)內(nèi)各層級的協(xié)同推動，不能厚此薄彼，也不能顧此失彼。因此，堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)優(yōu)先，要充分考慮三園區(qū)之間以及各園區(qū)內(nèi)部的協(xié)同，遵循生態(tài)系統(tǒng)整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)理念，統(tǒng)籌系統(tǒng)各層級的協(xié)同保護(hù)和治理，在各園區(qū)統(tǒng)一用途管制、統(tǒng)一規(guī)范管理的同時，對各園區(qū)內(nèi)的功能分區(qū)實(shí)行差別化管控策略，在項(xiàng)目實(shí)施過程中有針對性地均衡發(fā)力，系統(tǒng)保護(hù)整個三江源地區(qū)自然生態(tài)系統(tǒng)和自然文化遺產(chǎn)的完整性。

三、系統(tǒng)開放性視角下的三江源國家公園建設(shè)

唯物辯證法認(rèn)為，任何事物的產(chǎn)生、發(fā)展和滅亡，總是內(nèi)因和外因共同作用的結(jié)果。其中，外因是變化的條件，內(nèi)因是變化的根據(jù)，外因通過內(nèi)因而起作用。而對于一個系統(tǒng)來說，只有系統(tǒng)向環(huán)境開放，才能使得內(nèi)因和外因聯(lián)系起來，也才有了內(nèi)因和外因之間的辯證關(guān)系。否則，內(nèi)因就只能滯留于內(nèi)因之中，而外因則總是處于內(nèi)因之外，而內(nèi)因?qū)τ谕庖騺碚f，只是潛在的可能性；同樣地，外因?qū)τ趦?nèi)因來說，也只是潛在的可能性。[12]正如錢學(xué)森先生指出，從熱力學(xué)的角度來看，系統(tǒng)必須是開放的。系統(tǒng)本身盡管在產(chǎn)生熵，但系統(tǒng)又同時向環(huán)境輸出熵，輸出大于生產(chǎn)，系統(tǒng)保留的熵在減少，所以走向有序。開放不只是一種狀態(tài)、一種形式，而是系統(tǒng)為獲得自身發(fā)展的必要條件，開放的目的是為了使系統(tǒng)獲得自身發(fā)展的物質(zhì)、信息、能量，是為了系統(tǒng)的有序演化。在三江源國家公園建設(shè)中堅(jiān)持開放性視角，即要注重系統(tǒng)有機(jī)體與外部環(huán)境的相互形塑，是“發(fā)展”對系統(tǒng)外部邊界的要求，不僅意味著空間維度上的開放，也意味著時間維度上的開放。

(一)注重空間維度上的開放

首先，在省域空間內(nèi)，協(xié)同建設(shè)以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系示范省，推進(jìn)“五位一體”的總體布局。三江源國家公園以外區(qū)域的生態(tài)保護(hù)狀況總是和園區(qū)內(nèi)的息息相關(guān)，人為劃定的界限并不是要徹底割裂自然環(huán)境之間的互相影響，三江源國家公園建設(shè)主要作為生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)容，其本身也從屬于“五位一體”的總體布局中。2019年，青海省委十三屆五次全會突出強(qiáng)調(diào)青海以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系示范省建設(shè)；2021年，在《青海省國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中明確提出“打造國家公園典范”“構(gòu)建特色鮮明的自然保護(hù)地體系”“共建青藏高原國家公園群”[13]；2022年，在青海省第十四次黨代會上，再次強(qiáng)調(diào)“要在以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)上走在前列。高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)三江源、祁連山國家公園，高標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)建青海湖國家公園，加強(qiáng)可可西里世界遺產(chǎn)地保護(hù)，做好昆侖山國家公園創(chuàng)建前期工作，構(gòu)建青藏高原國家公園群，聚力打造具有高原特色和國家代表性的自然保護(hù)地典范?！盵14]因此，要結(jié)合目前三江源國家公園建設(shè)，推進(jìn)祁連山國家公園體制試點(diǎn)工作，完善優(yōu)化青海湖國家公園創(chuàng)建實(shí)施方案，盡快出臺示范省建設(shè)總體規(guī)劃，建立青藏高原國家公園群工作機(jī)制，研究評估國家公園群自然資源和人文遺產(chǎn)價值，探索編制公園群建設(shè)規(guī)劃方案、基礎(chǔ)規(guī)程和監(jiān)測評估規(guī)范，最終形成以國家公園規(guī)劃為主導(dǎo)的區(qū)域綜合規(guī)劃，完善以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系。要在“一優(yōu)兩高”的框架下，把以國家公園建設(shè)為重點(diǎn)的生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全過程，協(xié)調(diào)推進(jìn)省域整體環(huán)境保護(hù)和治理，完善省域“兩核一軸一高地”總體布局，統(tǒng)籌打造“四地”和“四種經(jīng)濟(jì)形態(tài)”，建立健全統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制，創(chuàng)新以國家公園建設(shè)為引領(lǐng)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新模式。

其次，在流域空間內(nèi)，建立三江流域省份協(xié)同共建共享機(jī)制。保護(hù)好三江源，保護(hù)好“中華水塔”，確保一江清水向東流，首先是青海義不容辭又來不得半點(diǎn)閃失的重大責(zé)任，但同時也事關(guān)流域整體的建設(shè)發(fā)展，需要國家的支持及三江源流域省份的鼎力配合和協(xié)同共建共享。要努力將三江流域協(xié)同保護(hù)和共建共享機(jī)制作為加快生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)文明制度改革的重要內(nèi)容，納入國家戰(zhàn)略加以推進(jìn)，將三江源國家公園體制試點(diǎn)融入“一帶一路”建設(shè)、長江經(jīng)濟(jì)帶規(guī)劃之中，實(shí)現(xiàn)源頭主動、流域聯(lián)動，在生態(tài)環(huán)境共治中協(xié)同發(fā)展[15]；要以生態(tài)建設(shè)、生態(tài)保護(hù)和綠色發(fā)展為核心，從設(shè)立流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)機(jī)構(gòu)、搭建流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管一體化平臺、健全流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)等方面入手，建立流域聯(lián)防共治機(jī)制，構(gòu)建起橫向科技交流、人才交流、文化教育協(xié)作、旅游商貿(mào)、市場補(bǔ)給、協(xié)同治理投入等長效運(yùn)行機(jī)制，完善對口支援機(jī)制，協(xié)調(diào)好生態(tài)保護(hù)和建設(shè)中的矛盾與問題，培育綠色發(fā)展新動能[16]；要以中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》的出臺為契機(jī)，真正打通綠水青山向金山銀山轉(zhuǎn)換的通道和機(jī)制，形成有效市場和有為政府更好結(jié)合、分類補(bǔ)償與綜合補(bǔ)償統(tǒng)籌兼顧、縱向補(bǔ)償與橫向補(bǔ)償協(xié)調(diào)推進(jìn)、強(qiáng)化激勵與硬化約束協(xié)同發(fā)力的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，協(xié)同加強(qiáng)三江源生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理。

(二)注重時間維度上的開放

首先，立足當(dāng)下，充分汲取以往三江源保護(hù)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。從三江源國家公園的歷史進(jìn)程來看，2000年三江源自然保護(hù)區(qū)正式成立，2002年國務(wù)院正式批準(zhǔn)三江源地區(qū)為國家級自然保護(hù)區(qū)，2005年國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施《青海三江源自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)總體規(guī)劃》，2014年國家發(fā)展改革委下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)青海三江源生態(tài)保護(hù)和建設(shè)二期工程規(guī)劃的通知》，2015年中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十九次會議審議通過《中國三江源國家公園體制試點(diǎn)方案》，2018年,國家發(fā)展和改革委員會正式印發(fā)《三江源國家公園總體規(guī)劃》,2019年，習(xí)近平總書記致第一屆國家公園論壇的賀信中指出：“三江源國家公園就是中國第一個國家公園體制試點(diǎn)”，2021年，習(xí)近平總書記在全球《生物多樣性公約》第十五次締約方大會領(lǐng)導(dǎo)人峰會主旨發(fā)言中宣布，中國正式設(shè)立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等第一批國家公園。[17]從自然保護(hù)區(qū)、到國家級自然保護(hù)區(qū)，從一期工程、到二期工程再到中國第一個國家公園體制試點(diǎn),20余年的建設(shè)、保護(hù)、修復(fù)，才有了今日的三江源國家公園。不可忽視的是，在此之前和在此過程中，在千百年來的歷史發(fā)展中，三江源公家公園內(nèi)以藏族為主體的原住民一直生于斯長于斯，從遠(yuǎn)古時期的萬物有靈到苯波教的三元一體，從藏傳佛教的生態(tài)觀念到歷代部落的習(xí)慣法規(guī)，藏族先民一直追求人與自然和諧統(tǒng)一[18]，一直在以自己的方式保護(hù)著三江源。因此，要系統(tǒng)梳理以往開展的工作，充分汲取歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，著力解決三江源區(qū)建設(shè)中仍然存在的如物質(zhì)、文化與精神建設(shè)不均衡、產(chǎn)業(yè)布局單一、配套設(shè)施滯后、社區(qū)共建關(guān)注不夠等問題，注重繼續(xù)實(shí)施的項(xiàng)目與已開展的項(xiàng)目之間的銜接，并做好查漏補(bǔ)缺，不斷鞏固深化拓展既有保護(hù)成果；要充分尊重地域民族歷史文化，將挖掘、傳承、發(fā)揚(yáng)本土文化的生態(tài)保護(hù)基因及符合社會主義核心價值觀的優(yōu)秀文化作為傳承發(fā)揚(yáng)的重要內(nèi)容，堅(jiān)持現(xiàn)代化與民族特色相結(jié)合，使優(yōu)秀文化世代傳承，并提煉其中的優(yōu)秀精髓，與時代結(jié)合發(fā)展與時俱進(jìn)的生態(tài)價值觀，借此推動園區(qū)原住民的內(nèi)生意愿和動力去進(jìn)行主動保護(hù)，并進(jìn)而共創(chuàng)文化精神家園。

其次，著眼未來，充分借鑒國內(nèi)外國家公園建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)成果。從國家公園的世界歷程來看，1832年，“國家公園”作為概念被美國藝術(shù)家卡特林提出。1872年，黃石公園建立，成為世界上第一個真正意義上的國家公園。其后，國家公園運(yùn)動從美國一個國家發(fā)展到世界上200余個國家和地區(qū)，已建立近10000個國家公園，從單一的國家公園概念中也衍生出 “國家公園和保護(hù)區(qū)體系”“世界遺產(chǎn)”“生物圈保護(hù)區(qū)” 等相關(guān)概念。[19]尤其是以美國國家公園建設(shè)為例，在過去190余年中，其建構(gòu)的“總統(tǒng)—內(nèi)政部—國家公園管理局—協(xié)理局長、地區(qū)局長、理事會—基層部門”為主線的垂直型管理體系，從“一園”到“國家公園體系”的系統(tǒng)管理構(gòu)建，從《國家公園管理局組織法》及其他各類資源的聯(lián)邦法到各國家公園授權(quán)法、單行法和部門規(guī)章的多層級、縱橫交織的立法體系，以及基于LAC理論、ROS技術(shù)、VEEP方法等構(gòu)建的較為科學(xué)完善的環(huán)境容量評估、科教宣傳和公眾參與機(jī)制等，可以為未來三江源國家公園建設(shè)提供經(jīng)驗(yàn)。同時，在并列的時間軸上，和三江源國家公園一同正式設(shè)立的其他4個國家公園，也在持續(xù)推進(jìn)中，雖特色、具體發(fā)展目標(biāo)和戰(zhàn)略定位也各有不同，但在機(jī)制建立、體系構(gòu)建、發(fā)展思路、管理方式等方面可以交流互鑒?；诖耍塾趪鴥?nèi)外，進(jìn)一步優(yōu)化“青海生態(tài)之窗”功能和定位，宣傳推介好三江源國家公園建設(shè)成效，建立國家公園間的交流合作機(jī)制，持續(xù)組織好國家公園論壇及國際性質(zhì)的三江源國家公園建設(shè)論壇，吸納國內(nèi)外專業(yè)研究學(xué)者建立咨詢專家組，高站位、高標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)公園建設(shè)。

四、系統(tǒng)目的性視角下的三江源國家公園建設(shè)

世界上一切事物和現(xiàn)象無不處在一定的因果聯(lián)系之中。相較于自然界“自組織”系統(tǒng)，經(jīng)濟(jì)社會由于涉及人的實(shí)踐活動、價值立場而更加復(fù)雜?！皠游锊荒馨淹惖牟煌匦詤R集起來；它們不能為同類的共同利益和方便做出任何貢獻(xiàn)。人則不同，各種各樣的才能和活動方式可以相互利用，因?yàn)槿四軌虬迅鞣N不同的產(chǎn)品匯集成一個共同的資源……”。[20]這也恰如恩格斯所指出的那樣：“在社會歷史領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行活動的，是具有意識的、經(jīng)過思慮或憑激情行動的、追求某種目的的人；任何事情的發(fā)生都不是沒有自覺的意圖，沒有預(yù)期的目的的，”[21]三江源國家公園的建設(shè)目的在《三江源國家公園總體規(guī)劃》中已明確，而從系統(tǒng)的目的性視角來看，要確保目標(biāo)達(dá)成，就要始終堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持以人民中心的價值追求。

(一)堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)

首先，深刻理解黨的領(lǐng)導(dǎo)在推進(jìn)國家公園建設(shè)中的重大意義。黨的正確和堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)是我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)不斷向縱深發(fā)展的根本保證。從提出“對自然不能只講索取不講投入、只講利用不講建設(shè)”到認(rèn)識到“人與自然和諧相處”，從“協(xié)調(diào)發(fā)展”到“可持續(xù)發(fā)展”，從“科學(xué)發(fā)展觀”到“新發(fā)展理念”和堅(jiān)持“綠色發(fā)展”[22]，都表明建設(shè)生態(tài)文明，其領(lǐng)導(dǎo)核心在于中國共產(chǎn)黨，中國共產(chǎn)黨始終是環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)力量。關(guān)于國家公園建設(shè)，中共中央、國務(wù)院先后出臺《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》等重要文件，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳先后印發(fā)《建立國家公園體制總體方案》《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》等制度文件以及《國家公園體制試點(diǎn)方案》等，構(gòu)建了國家公園制度體系的“四梁八柱”。特別是習(xí)近平總書記作出的一系列關(guān)于國家公園建設(shè)的重要指示，為國家公園體制試點(diǎn)把脈問診、掌舵定向，推動國家公園體制試點(diǎn)穩(wěn)步前行。

國家公園的“國家代表性”不僅體現(xiàn)在硬性的生態(tài)系統(tǒng)代表性、生物物種代表性、自然景觀獨(dú)特性上，也體現(xiàn)在黨的領(lǐng)導(dǎo)上。因此，要堅(jiān)定擁護(hù)“兩個確立”，堅(jiān)決做到“兩個維護(hù)”，堅(jiān)持不懈加強(qiáng)黨的建設(shè)，堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央各項(xiàng)決策部署，充分發(fā)揮社會主義制度優(yōu)越性，集中優(yōu)勢資源和力量推進(jìn)建設(shè)。要深刻理解和把握習(xí)近平生態(tài)文明思想的“十個堅(jiān)持”基本內(nèi)容，堅(jiān)定不移用習(xí)近平生態(tài)文明思想武裝頭腦、指導(dǎo)實(shí)踐、推動工作，特別是要在準(zhǔn)確把握習(xí)近平總書記指出的青海“三個最大”省情定位和在全國大局中“三個更加重要”戰(zhàn)略地位的基礎(chǔ)上，把習(xí)近平總書記2016年、2021年兩次親臨青海視察、兩次參加全國人大青海代表團(tuán)審議時發(fā)表的重要講話精神和作出的一系列重要指示批示和習(xí)近平總書記關(guān)于國家公園建設(shè)的系列重要論述及重大指示要求，有機(jī)融入三江源國家公園建設(shè)的方方方面，為中國現(xiàn)代國家公園建設(shè)不斷灌注創(chuàng)新活力。

其次，以黨建引領(lǐng)提升三江源國家公園治理效能。對于三江源國家公園來說，理順體制機(jī)制是基礎(chǔ)，提升治理效能是關(guān)鍵，而治理的落腳點(diǎn)在基層，重點(diǎn)在于以黨建引領(lǐng)，并嚴(yán)守政治紀(jì)律和政治規(guī)矩。要嚴(yán)格落實(shí)“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”，做到重要工作親自部署、重大問題親自過問、重要環(huán)節(jié)親自協(xié)調(diào)、重要案件親自督辦。要持續(xù)推行“生態(tài)管護(hù)+基層黨建+精準(zhǔn)脫貧+維護(hù)穩(wěn)定+民族團(tuán)結(jié)+精神文明”六位一體的生態(tài)管護(hù)模式，效仿祁連山國家公園體制試點(diǎn)青海片區(qū)的“村兩委+”試點(diǎn)村建設(shè)，探索拓展推行“村兩委+黨建”“村兩委+宣傳”“村兩委+教育”“村兩委+保護(hù)”和“村兩委+發(fā)展”等模式，搭建起行業(yè)部門、基層組織與農(nóng)牧民參與生態(tài)保護(hù)、生態(tài)治理的新平臺。要持續(xù)完善考核監(jiān)督體系，在已取消果洛、玉樹自治州GDP考核的基礎(chǔ)上，細(xì)化生態(tài)保護(hù)、固定資產(chǎn)投資、教育文化衛(wèi)生、民生指標(biāo)、維護(hù)社會穩(wěn)定和國家安全等具體指標(biāo)體系，在確保生態(tài)保護(hù)權(quán)重最高的同時，讓考核更科學(xué)、更有效。要堅(jiān)持黨管人才原則，制定自然保護(hù)地機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)配置、人員編制管理辦法，適當(dāng)放寬專業(yè)技術(shù)職務(wù)評聘條件，建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化隊(duì)伍和科技人才團(tuán)隊(duì)，引進(jìn)建設(shè)和發(fā)展急需的管理和技術(shù)人才，強(qiáng)化管理機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)。

(二)堅(jiān)持以人民為中心的價值追求

首先，在探索多渠道、多元化的投融資模式的同時規(guī)范和引導(dǎo)資本健康發(fā)展。所有的目的都是遵循一定的價值追求而建構(gòu)的，唯有價值追求恒定，才能確保目的的主線不變、方向不偏。國家公園是人民的公園，基本目的是滿足人民群眾對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要，能夠可持續(xù)享受到我們國家最美最優(yōu)質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品。在《建立國家公園體制總體方案》中也明確指出，要“在確保國家公園生態(tài)保護(hù)和公益屬性的前提下，探索多渠道多元化的投融資模式?！_保國家公園各類資金使用公開透明。”[23]因此，在推進(jìn)三江源國家公園建設(shè)中，既要充分發(fā)揮資本作為重要生產(chǎn)要素的積極作用，注重激發(fā)包括非公有資本在內(nèi)的各類資本活力，鼓勵引導(dǎo)金融資本、社會資本和公益組織參與國家公園建設(shè)，以PPP等方式參與融資，與非營利組織建立伙伴關(guān)系。同時，也要正確處理資本和利益分配問題，嚴(yán)格執(zhí)行《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《管理法》《境外非政府組織在中國境內(nèi)活動領(lǐng)域和項(xiàng)目目錄、業(yè)務(wù)主管單位名錄(2017)》和《三江源國家公園條例(試行)》《境外非政府組織在三江源國家公園開展相關(guān)活動的管理規(guī)范》等法律法規(guī)，為資本設(shè)置“紅綠燈”，對開展的項(xiàng)目實(shí)行全過程、全鏈條的審核監(jiān)管和綜合評估，確保符合三江源國家公園總體規(guī)劃要求，使資本始終服從和服務(wù)于人民和國家利益。同時，要嚴(yán)格實(shí)行收支兩條線管理，各項(xiàng)收入上繳財(cái)政，各項(xiàng)支出由財(cái)政統(tǒng)籌安排，并專設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)一接受企業(yè)、非政府組織、個人等社會捐贈資金，建立財(cái)務(wù)公開制度，切實(shí)確保資金的使用效益。

其次，探索生態(tài)保護(hù)與民生改善協(xié)調(diào)發(fā)展新模式。全球范圍內(nèi)的國家公園建設(shè)實(shí)踐已經(jīng)證明，只考慮單方面的保護(hù)，不考慮原住居民生計(jì)，不僅可能使大量具有極高保護(hù)價值的區(qū)域得不到有效保護(hù)，往往也會催生原住居民破壞生態(tài)行為的產(chǎn)生，更不會達(dá)到國家公園的管理目標(biāo)。[24]從現(xiàn)實(shí)來看，三江源國家公園涉及12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，53個村，17211戶牧民、72074人口，草地畜牧業(yè)是牧民賴以生存的傳統(tǒng)生計(jì)產(chǎn)業(yè)，治多縣、曲麻萊縣、瑪多縣、雜多縣均以畜牧業(yè)為基礎(chǔ)和支柱產(chǎn)業(yè)。從2021年收入情況來看，四縣的城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)村居民人均可支配收入不僅均低于全國平均數(shù)，也低于青海省平均數(shù)，特別是農(nóng)村居民人均可支配收入最低的僅占全國平均值的51%、青海省平均值的72%，充分說明了三江源國家公園地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會欠發(fā)達(dá)的現(xiàn)狀。

當(dāng)然，隨著生態(tài)管護(hù)崗位“一戶一崗”制度的推行，每一戶都設(shè)置了一名生態(tài)管護(hù)員，17211名生態(tài)管護(hù)員每年有21,600元的固定收入，但不可否認(rèn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民依然面臨轉(zhuǎn)型難的困境，缺乏后續(xù)性、自主性發(fā)展安排。因此，要持續(xù)爭取國家層面在生態(tài)補(bǔ)償、草原保護(hù)、教育、就業(yè)、社會保障等方面的政策性支持，使牧民有均等化獲得必要資產(chǎn)、公共服務(wù)等方面的機(jī)會，健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度；要探索建立與國家公園建設(shè)相適應(yīng)的畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式，在嚴(yán)格執(zhí)行禁牧封育、落實(shí)最嚴(yán)格的草畜平衡制度的前提下，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)輪牧、精準(zhǔn)休牧，積極組建因地制宜的農(nóng)牧業(yè)專業(yè)合作組織，探索“草地畜牧業(yè)+”，打造休閑農(nóng)牧業(yè)、觀光農(nóng)牧業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)牧業(yè)等草地生態(tài)畜牧業(yè)新興業(yè)態(tài)，拓展生態(tài)友好型產(chǎn)業(yè)；要構(gòu)建社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展制度，完善國家公園內(nèi)及周邊社區(qū)發(fā)展指南，分類給予專項(xiàng)資金支持，提供有針對性的培訓(xùn)，在國家公園的規(guī)劃、決策和項(xiàng)目實(shí)施中，尊重地方知識，吸納社區(qū)的意見，提升社區(qū)的參與感、認(rèn)同感；要在建立全民參與機(jī)制的基礎(chǔ)上，持續(xù)轉(zhuǎn)變原住民思想觀念，鼓勵當(dāng)?shù)鼐用窕蚱渑e辦的企業(yè)參與國家公園內(nèi)特許經(jīng)營項(xiàng)目，引導(dǎo)當(dāng)?shù)卣趪夜珗@周邊合理規(guī)劃建設(shè)入口社區(qū)和特色小鎮(zhèn)，扶持富余勞動力積極從事公園生態(tài)保護(hù)勞務(wù)、生態(tài)監(jiān)測等工作，并持續(xù)整合民族文化資源、助推文旅融合發(fā)展，讓原住居民從國家公園建設(shè)中不斷增強(qiáng)獲得感、幸福感、安全感。