論鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅的連續(xù)性與差異性

王曉莉

（中共中央黨校［國家行政學(xué)院］社會和生態(tài)文明教研部，北京 海淀 1000193）

習(xí)近平同志一直強調(diào)，“沒有農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，就沒有整個國家現(xiàn)代化。在現(xiàn)代化進程中，如何處理好工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系，在一定程度上決定著現(xiàn)代化的成敗”［1］。當前，我國正處于正確處理工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系的歷史關(guān)口。黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，就是為了從全局和戰(zhàn)略高度來把握和處理工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系。打贏脫貧攻堅戰(zhàn)為全面推進鄉(xiāng)村振興、朝著第二個百年奮斗目標進軍奠定了堅實基礎(chǔ)。當前理論和政策探討層面，學(xué)界對于鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅的關(guān)系及銜接路徑的探討大致分為三類：一類是強調(diào)“過渡性”，側(cè)重將脫貧攻堅理解為鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容，兩者是包含與被包含的關(guān)系，脫貧攻堅戰(zhàn)早期的解讀往往是這個思路；第二類是強調(diào)“互斥性”，從戰(zhàn)略目標、側(cè)重點等方面對比兩者的差異；第三類是強調(diào)“互涵性”，提出了內(nèi)容共融性、作用互構(gòu)性、主體一致性等要素。

各類探討之間鮮有對話，各自選取不同標準，比如內(nèi)容、作用、主體［2］，又如任務(wù)、范疇、時間［3］，再如政策共性、政策差異［4］?？v然第三類解讀思路擺脫了“非此即彼”的二元對立，但其就“主體一致性”的論斷存在前后矛盾之處，例如，有的文章前部分指出“黨和政府是鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅相關(guān)制度和政策的供給方和實施主體”，而后部分在涉及有限銜接面臨的實際障礙時又提出“農(nóng)民是鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅的主體”［2］。這說明，一味從理論、政策層面探討，容易陷入從理念到理念、從概念到概念的泥淖。關(guān)于有機銜接的重點，有的研究聚焦五大振興的具體內(nèi)容［5］，有的研究則涵蓋目標導(dǎo)向、重點領(lǐng)域和任務(wù)舉措［6］，總體上缺少現(xiàn)代化視域下的歷史縱深感。為此，本研究將結(jié)合基于全國的農(nóng)戶調(diào)查問卷和縣鄉(xiāng)村三級書記訪談進行定性與定量相結(jié)合的分析，將兩者關(guān)系的探討從應(yīng)然的層面帶入應(yīng)然與實然相結(jié)合的層面。研究從現(xiàn)代化的視角，結(jié)合兩者在實踐中的先后時序，探討其連續(xù)性、差異性，并著重分析脫貧攻堅的“后續(xù)問題”，進而提出關(guān)于系統(tǒng)推進和妥善解決好“后續(xù)問題”的對策建議。

2021年中央黨校（國家行政學(xué)院）“全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略研究”課題組（簡稱“課題組”）在全國11 個省、自治區(qū)、直轄市農(nóng)村進行了農(nóng)戶問卷調(diào)查，每個省市區(qū)按計劃分別抽取了約200份問卷，通過完整性檢查后共獲得有效問卷2190份；同時，對30 個省、自治區(qū)、直轄市（包括兵團）的縣鄉(xiāng)村三級書記進行了訪談，形成576份訪談記錄。農(nóng)戶調(diào)查問卷分為“個人家庭情況”“鄉(xiāng)村振興相關(guān)情況”“鄉(xiāng)村生活情況”三部分，重點了解農(nóng)民對于鄉(xiāng)村振興的主觀認知和客觀實踐情況?？h鄉(xiāng)村三級書記訪談提綱主要圍繞“鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟”“鄉(xiāng)村建設(shè)”“鄉(xiāng)村治理”“保障機制”四部分展開。研究發(fā)現(xiàn)，如何解決好脫貧攻堅“后續(xù)問題”、做好鄉(xiāng)村振興頂層設(shè)計，仍面臨一些迫切需要解決的重大理論問題和現(xiàn)實問題。

一、鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅的連續(xù)性與差異性

（一）鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅的連續(xù)性

1.目標具有內(nèi)在的一致性

打贏脫貧攻堅戰(zhàn)解決了困擾中華民族幾千年的絕對貧困問題，標志著全面建成小康社會取得偉大歷史成果，標志著第一個百年奮斗目標的實現(xiàn)。脫貧攻堅是對標對表黨的十六大所提出的現(xiàn)代化“三步走”戰(zhàn)略的第二步目標的升級版，“在本世紀頭二十年，集中力量，全面建設(shè)惠及十幾億人口的更高水平的小康社會”。脫貧攻堅的如期完成在我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進程中具有里程碑意義，為我國進入新發(fā)展階段、朝著第二個百年奮斗目標進軍奠定了堅實基礎(chǔ)。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略則著眼于第二個百年奮斗目標，即新中國成立100周年時把我國建設(shè)成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國。并且對標對表黨的十九大正式提出的現(xiàn)代化“三步走”戰(zhàn)略的第三步目標的分節(jié)版，“［力爭①］到2035年，鄉(xiāng)村全面振興取得決定性進展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實現(xiàn)。到2050 年，鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實現(xiàn)?！币虼?，從國家現(xiàn)代化的整體視角來看，脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興在目標之間相互聯(lián)系、相互銜接，體現(xiàn)了階段性和連續(xù)性的統(tǒng)一。

2.內(nèi)容具有一定的交叉性

黨的十八屆五中全會提出“實施脫貧攻堅工程”，黨的十九大提出“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，盡管提出的時間有先有后，但從內(nèi)容和任務(wù)階段來看，兩者之間具有一定的交叉性。根據(jù)2018 年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，脫貧攻堅是鄉(xiāng)村振興的前提和重要組成部分。脫貧攻堅主要圍繞“十三五規(guī)劃”提出的“五個一批”來開展工作，即發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態(tài)補償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會保障兜底一批。中央和地方各級黨委、政府圍繞“五個一批”明確了相應(yīng)的政策舉措，為鄉(xiāng)村振興的五大任務(wù)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”奠定了基礎(chǔ)。

課題組調(diào)查分析發(fā)現(xiàn)，脫貧攻堅中約七成的扶貧資金用于產(chǎn)業(yè)幫扶，通過發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，使貧困戶獲得了產(chǎn)業(yè)鏈延長后的增值收益；設(shè)立生態(tài)保護公益類崗位，吸納貧困人口參與風(fēng)沙治理、天然林保護、退耕還林還草等生態(tài)工程建設(shè)或管護，以工代賑使貧困人口獲得了工資性收入和健康福利；交通、水利、電網(wǎng)、通信、教育、醫(yī)療、住房及最低生活保障等民生工程，為貧困地區(qū)發(fā)展提供了基本的民生保障，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的重要指標。全面脫貧后，原中央財政專項扶貧資金更名為中央財政銜接推進鄉(xiāng)村振興補助資金（簡稱“銜接資金”），用于支持鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接工作，各地實踐中，中央和省財政配套銜接資金的55%以上用于支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，重點幫扶縣不低于60%，并將銜接資金穩(wěn)定增長列為鞏固成果的重點工作任務(wù)之一。此外，重點支持補齊村基礎(chǔ)設(shè)施和鄉(xiāng)村建設(shè)的短板等方面。

3.機制具有部分的延續(xù)性

推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要借鑒并充分利用脫貧攻堅中形成的關(guān)鍵機制和重要經(jīng)驗，主要包括以下領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與農(nóng)村的聯(lián)結(jié)機制和人才隊伍輸送機制等三個方面。

首先是層層傳導(dǎo)壓力的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。作為一項重大的政治任務(wù)，脫貧攻堅建立起中央統(tǒng)籌、省負總責(zé)、市縣鄉(xiāng)抓落實的“五級書記一起抓”“一把手負責(zé)制”，并寫入了2020 年6 月公布的《鄉(xiāng)村振興促進法（草案）》第9 條。中央要求地方層層簽訂脫貧攻堅責(zé)任書，每年向中央作進展情況的報告。此外，還配合改進縣級干部選拔任用機制，選好配強主要領(lǐng)導(dǎo)，將脫貧攻堅工作實績作為選拔干部的重要依據(jù)。課題組受訪的縣鄉(xiāng)村三級書記對此頗有共識，認為這一機制有效扭轉(zhuǎn)了過去各級“一把手”對農(nóng)業(yè)農(nóng)村不夠重視的問題。鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接階段，延續(xù)并強化了領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，各級黨委和政府主體責(zé)任落實，農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭抓總、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)責(zé)任落實，鄉(xiāng)村振興部門和相關(guān)行業(yè)部門責(zé)任落實，駐村干部責(zé)任落實，這四項被納入國家后評估四方面20項指標的重點。

其次是重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)與農(nóng)村的聯(lián)結(jié)機制。農(nóng)村稅費改革后，基層治理形態(tài)發(fā)生了深刻變化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收入從依靠地方稅收、各種攤派和收費走向“空殼化”，越來越依靠上級政府尤其是中央政府的轉(zhuǎn)移支付。工作重心不再是向下“收糧派款、刮宮引產(chǎn)”，而是轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋蛏弦X、對外招商”，與鄉(xiāng)村的日常性互動大大減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)從“汲取”走向“懸浮”［7］。課題組調(diào)查發(fā)現(xiàn)，脫貧攻堅期間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府尤其是貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)增加，與農(nóng)村的日常性互動得以恢復(fù)，工作重心由“向上、對外”轉(zhuǎn)回“向下、對內(nèi)”，從“汲取”轉(zhuǎn)向“輸送”，重建并提升了與農(nóng)村的聯(lián)結(jié)。鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接階段，延續(xù)并強化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)與農(nóng)村的聯(lián)結(jié)機制，國家考核評估工作始終緊盯政策落實和工作落實，尤其是國家鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣傾斜支持政策、防止返貧動態(tài)監(jiān)測和幫扶、財政銜接推進鄉(xiāng)村振興補助資金績效和扶貧項目資產(chǎn)后續(xù)管理等工作落實，將有助于進一步強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府與農(nóng)村的聯(lián)結(jié)。

再次是干部駐村的人才隊伍輸送機制。自2015 年在全國范圍實施第一書記政策以來，全國累計選派51.8 萬名駐村第一書記，連同駐村干部累計300多萬名。面向12.8萬個貧困村，平均每年選派10 多萬駐村第一書記、90 多萬駐村干部。課題組調(diào)查發(fā)現(xiàn)，第一書記、駐村干部在對外爭取資源、對內(nèi)具體落實的過程中，與干部百姓建立了深厚情誼。駐村結(jié)束后，絕大多數(shù)都跟所駐村莊保持聯(lián)系，提供相關(guān)信息和幫扶資源，對培養(yǎng)“懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民”的三農(nóng)干部成效顯著。鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接階段，延續(xù)并強化了人才隊伍輸送機制，對駐村幫扶的派駐要求、派駐標準、工作要求有增無減。要求駐村工作隊員不得選派臨聘人員、機關(guān)事業(yè)單位工勤人員，要求入戶遍訪全覆蓋，落實全脫產(chǎn)、“五天四夜”駐點要求，并開展星級化評定和積分制考核。全面推進鄉(xiāng)村振興階段，應(yīng)進一步優(yōu)化并發(fā)揮好人才隊伍輸送機制的作用。

（二）鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅的差異性

1.戰(zhàn)略重點的差異性

脫貧攻堅重在精準，鄉(xiāng)村振興重在全面，要堅持“以人為本”。脫貧攻堅是全面建成小康社會、實現(xiàn)第一個百年奮斗目標的底線任務(wù)和標志性指標。以習(xí)近平同志為核心的黨中央向全國人民鄭重承諾，“全面小康路上一個也不能少”。中央出臺了一系列兜底性、精準扶貧政策，貧困人口的生活水平顯著提升。2020 年，貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入的實際增速比全國農(nóng)村居民收入的實際增速（7.0%）高2.2 個百分點。課題組調(diào)查發(fā)現(xiàn)，貧困村的村均投入約2400萬元，其中，基礎(chǔ)設(shè)施類投入占40%，民生保障類投入占29%，生產(chǎn)增收類及其他投入占31%。在基礎(chǔ)設(shè)施類投入中，通村道路的投入占58%，村均約550 余萬元，是占比最大的投入。這充分體現(xiàn)了脫貧攻堅對于“一個也不能少”的戰(zhàn)略重點的承諾決心、投入力度和政策成效。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略則是將建成農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化作為重點任務(wù)和標志性指標。鄉(xiāng)村振興必須尊重現(xiàn)代化的規(guī)律，考慮到農(nóng)民外流、農(nóng)村數(shù)量減少等現(xiàn)狀和趨勢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市縣的數(shù)量也相應(yīng)地處于動態(tài)調(diào)整中。因此，不能提“一個也不能少”的原則，更不能“攤大餅”式地搞鄉(xiāng)村建設(shè)。否則，一旦采取兜底性政策，不加區(qū)分盲目建設(shè)，就有可能演變成不計成本、不惜代價的資源浪費。從發(fā)達國家的實踐來看，美國采取了鄉(xiāng)村一體化發(fā)展策略，歐盟開展了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和收入制補貼、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資、環(huán)境補償?shù)纫幌盗懈哳~投資，法國高度重視鄉(xiāng)村環(huán)境優(yōu)化，日、韓大力發(fā)展農(nóng)民合作社、農(nóng)民協(xié)會，但這些努力并沒有逆轉(zhuǎn)農(nóng)村空心化、農(nóng)業(yè)人口銳減的趨勢。

同時要注意的是，中國作為人少地多、農(nóng)業(yè)人口占比重的“第四種國家”②，即便城鎮(zhèn)化率達到70%，農(nóng)村仍將有4億多人口。而且受城鄉(xiāng)二元的戶籍、土地制度等因素影響，我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城鎮(zhèn)化進程遠比人們想象的要復(fù)雜。農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)應(yīng)當堅持“以人為本”，鄉(xiāng)村振興應(yīng)當堅持“為農(nóng)民而興”。絕不是要把農(nóng)民都留在或引回農(nóng)村，減緩城鎮(zhèn)化進程中的人口外流，也不是要把所有鄉(xiāng)村都建設(shè)得比城市更加宜居、美麗，而是要著眼于在國家現(xiàn)代化建設(shè)中推動實現(xiàn)農(nóng)民共同富裕、城鄉(xiāng)融合發(fā)展。因此，鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略重點，一方面在于改革妨礙農(nóng)民工市民化的城鄉(xiāng)二元體制，改變不利于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的工業(yè)和城市偏向公共政策，積極推動農(nóng)民的權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平，聚焦城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化進行投入和建設(shè)。另一方面，在于統(tǒng)籌鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)布局，分類分區(qū)推進宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設(shè)。

2.推進策略的差異性

脫貧攻堅具有突擊性、緊迫性，鄉(xiāng)村振興具有漸進性、持久性。扶貧最后階段的難度之大、時間之緊迫不亞于一場戰(zhàn)役?！按蜈A脫貧攻堅戰(zhàn)”必須采取“非常規(guī)”的思路和辦法來保證按期完成任務(wù)，其動員程度之高、覆蓋層面之廣、政策力度之大都是前所罕見的，又恰逢國內(nèi)經(jīng)濟形勢進入“新常態(tài)”和跨越“中等收入陷阱”的關(guān)鍵時期，顯然是無法依靠投入產(chǎn)出比的經(jīng)濟學(xué)視角去理解的。它采取了最嚴格的考核督查問責(zé)制，年度逐級督查，選擇重點部門、重點地區(qū)進行聯(lián)合督查，對未完成年度減貧任務(wù)的省份，約談黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部。因此，脫貧攻堅具有突擊性、緊迫性的特點，成效空前，但也留有一定的“遺留問題”。

相比之下，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一項需要長期堅持的歷史任務(wù)，具有漸進性、持久性的特點，更加強調(diào)戰(zhàn)略指引和科學(xué)規(guī)劃。當前一個突出矛盾是農(nóng)民在流出地能“安居”但無法“樂業(yè)”，在流入地能“樂業(yè)”卻無法“安居”。課題組研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村人口流入地與流出地之間的建設(shè)用地指標出現(xiàn)了嚴重的“空間錯配”現(xiàn)象。在人口流出地，受“土地財政”“短期政績沖動”“地方本位主義”等的影響，地方政府多采取“增量式”規(guī)劃的做法，助推了自分稅制改革尤其是加入世界貿(mào)易組織以來快速的土地城鎮(zhèn)化③。而在人口流入的以超大城市為中心的都市圈，建設(shè)用地指標卻受到了嚴格的控制，導(dǎo)致人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化。糾正“空間錯配”問題需要克服城市規(guī)劃的修改、土地用途的變更、建設(shè)用地指標的跨城市跨省份轉(zhuǎn)讓等重重制度障礙。

以農(nóng)村宅基地制度改革為例。正式制度僅允許宅基地使用權(quán)在同村村民之間進行轉(zhuǎn)讓交易，在人口流出地就出現(xiàn)了“有轉(zhuǎn)出供給”卻“無轉(zhuǎn)入需求”的局面。受訪的縣鄉(xiāng)村三級書記普遍反映，宅基地閑置浪費制約了村莊發(fā)展，“確實用地是個難題，現(xiàn)在辦個小企業(yè)，都找不著地方了。但有些宅基地就這樣散著，也用不上?！?000—2020 年，全國農(nóng)村常住人口由8.02 億人縮減至5.10 億人④，村落數(shù)量也從353.7 萬個減至236.3 萬個。然而，2020 年末農(nóng)村實有住宅建筑面積卻從195.2 億平方米增加至266.5 億平方米。這一數(shù)據(jù)對比揭示了“空間錯配”問題的嚴峻性。目前全國15 個宅基地制度改革試點縣已探索出一系列具有代表性、可操作性的改革路徑，亟待完善推廣。

3.落實主體的差異性

脫貧攻堅有為政府的作用最大，鄉(xiāng)村振興要大力發(fā)揮有效市場和有機社會的作用。脫貧攻堅階段的貧困縣、貧困人口往往位于重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)、限制開發(fā)或資源匱乏區(qū)，只能依賴政府主導(dǎo)、財政投入。2013—2021 年，中央、省、市縣財政專項扶貧資金累計投入近1.6萬億元［8］。課題組調(diào)查發(fā)現(xiàn)，脫貧攻堅階段，“產(chǎn)業(yè)振興靠政府”基本上成為受訪的縣鄉(xiāng)村三級書記的共識。但由于客觀上缺乏區(qū)位優(yōu)勢和足夠有特色的資源，幫扶產(chǎn)業(yè)一般都是專項的、單一產(chǎn)業(yè)，同質(zhì)化、低端化傾向較為嚴重。例如，有的幫扶車間全靠第一書記、駐村干部的“關(guān)系訂單”，處在間歇性開工的狀態(tài)，留下了產(chǎn)業(yè)幫扶的“爛尾樓”。受訪村中的個別全國文明村，政府打造投入了幾千萬，但村集體經(jīng)濟收入只有十幾萬。

作為鄉(xiāng)村振興的一大中心工作，產(chǎn)業(yè)振興必須要發(fā)揮有效市場的作用。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)主要是以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、旅游和自然資源相關(guān)的產(chǎn)業(yè)為支柱。實踐中，我們探索出了“以服務(wù)規(guī)模化彌補土地細碎化”的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)之路。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2021 年底統(tǒng)計，2020 年，全國農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)營業(yè)收入超過1600億元，服務(wù)面積達16.7億畝次，充分發(fā)揮了有效市場的作用⑤。相比之下，有效市場在旅游產(chǎn)業(yè)中的作用發(fā)揮尚不充分。課題組調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不少地方在“短期政績沖動”之下實施了旅游振興計劃，“鄉(xiāng)愁記憶館”“特色農(nóng)產(chǎn)品/民俗博物館”等遍地開花，加之新冠肺炎疫情對接觸性產(chǎn)業(yè)的巨大沖擊，帶來投資回報低、地方政府負債率高的后果。未來應(yīng)充分考慮區(qū)域內(nèi)旅游相關(guān)產(chǎn)品的需求與其供給能力之間的均衡，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)優(yōu)勢，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，提高區(qū)域整體的經(jīng)濟效益。

鄉(xiāng)村振興更要大力發(fā)揮有機社會的作用。作為當前鄉(xiāng)村振興的另一大中心工作，在農(nóng)村人居環(huán)境治理中有機社會的作用非常有限。脫貧攻堅階段取得的重要階段性成效離不開國家的大力投入，“干部干、農(nóng)民看”的情況較為普遍。據(jù)課題組調(diào)查，受訪農(nóng)民近三年來實際參與過村莊環(huán)境治理的僅占50.7%。有鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記反映，“現(xiàn)在這個現(xiàn)象非常嚴重，鎮(zhèn)里做得熱火朝天，可是農(nóng)民卻不為所動。”垃圾、污水和改廁“三大工程”在建設(shè)過程中，政府“大包大攬”“形式主義”等現(xiàn)象突出。未來應(yīng)重視以文化振興為抓手，培育鄉(xiāng)村社會資本，強化農(nóng)民的價值信念，激發(fā)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生動力。實踐中，已涌現(xiàn)出不少有效的做法。

二、高度重視脫貧攻堅遺留的“后續(xù)問題”

從鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接來看，當前正面臨以下五大“后續(xù)問題”：幫扶產(chǎn)業(yè)難擔“振興”大任、邊緣貧困與脫貧群體的“兩大失衡”問題突出、上千萬搬遷群眾的生存發(fā)展與社會融入形勢嚴峻、農(nóng)村人居環(huán)境整治的“最后一公里”短板不容小覷、三百多萬第一書記和駐村干部的卸任待遇尚留空白。

（一）幫扶產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化、低端化，難擔“振興”大任

產(chǎn)業(yè)和就業(yè)是農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民致富的根本出路。58.6%的受訪農(nóng)戶認為“發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，壯大集體經(jīng)濟”“增加農(nóng)民收入”是鄉(xiāng)村振興的重點內(nèi)容。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，作為一種建立在產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)上的扶貧開發(fā)政策，扶貧產(chǎn)業(yè)項目過度依賴政府干預(yù)和政策扶持的做法，一定程度上抑制了貧困群眾的內(nèi)生動力和自我發(fā)展能力。訪談發(fā)現(xiàn)，有的扶貧車間全靠第一書記、駐村干部的“關(guān)系訂單”，不少產(chǎn)業(yè)項目在第一書記、駐村干部撤離后就隨之中斷。產(chǎn)業(yè)扶貧重“項目”輕“效率”、重“政策”輕“市場”。脫貧攻堅階段，產(chǎn)業(yè)項目多采取“一村一品”“一鎮(zhèn)一品”的做法，由于缺乏足夠有特色的資源和區(qū)位優(yōu)勢，幫扶產(chǎn)業(yè)一般都是專項的、單一產(chǎn)業(yè)，同質(zhì)化、低端化傾向較為嚴重，缺乏市場競爭力。有的貧困縣，農(nóng)民專業(yè)合作社虧損占比90%以上。有的鄉(xiāng)村企業(yè)甚至淪為流轉(zhuǎn)土地的“二道販子”，套取國家的流轉(zhuǎn)補助，引發(fā)群眾上訪。

（二）邊緣貧困群體與脫貧群體的“兩大失衡”問題突出

一是邊緣貧困群體與脫貧群體之間存在“點面失衡”的問題。脫貧攻堅期間，貧困戶、村、縣受到的關(guān)注、支持和優(yōu)惠政策，較之原來條件相近的邊緣貧困群體或地區(qū)反差過大，一定程度上造成兩者之間發(fā)展的不平衡，尤其是民族地區(qū)，容易引發(fā)干群沖突。例如，脫貧攻堅期，一個人口規(guī)模僅2 萬人的貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以有高達50 億元的轉(zhuǎn)移資金。又如，在易地扶貧搬遷中，與貧困戶相比，有的地區(qū)“同步搬遷戶”還需自己支付購置宅基地、房屋或自建房屋的費用。將邊緣貧困人口納入政策支持體系的探索范圍小、期限短，效果仍十分有限。

二是脫貧群體在脫貧摘帽后存在“前后失衡”的問題。脫貧攻堅時期，低保標準往往被教育、住建、醫(yī)保等多家部門用作各自救助的認定標準，低保政策與其他相關(guān)社會救助政策捆綁式執(zhí)行，形成“福利疊加”現(xiàn)象。一旦不符合低保標準，其他各類救助也一并被取消。受訪者表示，某市各類救助政策捆綁后可給一戶家庭帶來八九千元的轉(zhuǎn)移性收入。此外，盡管中央強調(diào)過渡期嚴格落實“四個不摘”，但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，脫貧群體的醫(yī)保供需矛盾比較大。受訪農(nóng)戶近年醫(yī)療費用支出的平均數(shù)為2.1 萬元，醫(yī)保報銷的平均數(shù)為1.1 萬元，自付比例高于50%（去除5%的極端值）?！案黜棛z查過多、醫(yī)療費用高、報銷比例低”，對于村中需要迫切解決的社會問題，受訪農(nóng)戶選擇最多的是醫(yī)療，占比23.1%。需高度重視的是，受醫(yī)保虧空的影響，國家醫(yī)保局等七家單位出臺的醫(yī)療保障政策導(dǎo)向是脫貧人口逐步退出，這將極有可能加大脫貧戶“因病返貧”的風(fēng)險。

（三）上千萬搬遷群眾的生存發(fā)展與社會融入形勢嚴峻

作為一項改善生計與保護生態(tài)并舉的綜合扶貧措施，自20 世紀80 年代開始探索至今，國家累計搬遷安置人口規(guī)模超過2000 萬人，僅脫貧攻堅期就涉及約960 萬人，其中500 多萬人在城鎮(zhèn)安置。易地扶貧搬遷是一項系統(tǒng)工程，不僅是居住空間、生計模式的轉(zhuǎn)換，也涉及社區(qū)文化的重構(gòu)。全國最大的安置區(qū)移民人口高達4萬人左右，相當于一個小縣城的人口規(guī)模。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些地方尚未解決好搬遷移民的生活、生計問題，更不用說融入問題，甚至引發(fā)了干群沖突、群體性事件。

安置區(qū)生活方式的城鎮(zhèn)化帶來了生活成本的貨幣化，食材、水電暖、物管、垃圾清運等費用增加了貧困戶的日常支出壓力。有受訪的搬出村的村支書表示，“每年為群眾補貼取暖費、水電費就在10萬元以上，村集體入不敷出”。安置房還涉及到二代、三代移民婚后分家安居等問題。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，搬遷移民所面臨的突出困難主要與生計模式轉(zhuǎn)換相關(guān)。搬遷對象往往學(xué)歷低，缺乏技能基礎(chǔ)和打工經(jīng)驗，面臨勞動力技能與市場需求相脫節(jié)的難題。此外，搬遷群眾失去了對故土的歸屬感，尤其是民族地區(qū)群眾和年紀大的群眾更加難以融入。

（四）農(nóng)村人居環(huán)境整治的“最后一公里”短板不容小覷

脫貧攻堅期間，農(nóng)村人居環(huán)境整治取得了重要階段性成效，但無論是“硬件”還是“軟件”方面，“最后一公里”短板仍然突出?！坝布狈矫妫叱赊r(nóng)戶的生活污水未得到處理，生活污水直接排入河流或滲入土壤；超半數(shù)的村莊未采取垃圾分類，焚燒發(fā)電項目深受地方政府歡迎，重“集中”、輕“分類”現(xiàn)象普遍。此外，生活垃圾處理的地區(qū)差異大，有受訪的西部地區(qū)縣委書記表示，每半年或一年集中填埋一次，且出現(xiàn)了因填埋場選址引致的鄰避事件；近三分之一的受訪者表示改廁后運行不暢，“改廁率”成為地方一項考核指標，“一刀切”式的推進較普遍。

“軟件”方面，目前農(nóng)村人居環(huán)境垃圾、污水、廁所“三大革命”呈現(xiàn)出“重建設(shè)輕管護”的特點。前期建設(shè)以政府投入為主，后期運維則由村集體和群眾共擔。運維支出有垃圾轉(zhuǎn)運體系維護費、保潔員工資、污水處理站運行維護費用、廁具、抽糞車運行費等。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，運行管護費用已成為村務(wù)支出的重頭，甚至出現(xiàn)了諸如拖欠保潔員工資、村集體因此欠債等情況。即便是在村集體經(jīng)濟有一定實力的村莊，環(huán)境整治費用的壓力仍然突出，如個別受訪村，集體年均收入137萬元，僅醫(yī)保和環(huán)境整治支出就達50 萬元左右。另有受訪村的村支書坦言，“后期維護資金它是在逐年增加的，村里的經(jīng)濟壓力還是比較大的”。

（五）三百多萬第一書記和駐村干部的卸任待遇尚留空白

自2015年在全國范圍實施第一書記政策以來，全國累計選派51.8萬名駐村第一書記，連同駐村干部累計300多萬名。面向12.8萬個貧困村，平均每年選派10 多萬駐村第一書記、90 多萬駐村干部。課題組調(diào)查發(fā)現(xiàn)，駐村干部卸任后的待遇問題亟待關(guān)注。清華大學(xué)一項全國性調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有高達62.76%的駐村干部是跨縣或跨省市工作，63.5%的干部表示駐村期間身體健康水平下降，28.2%的表示心理狀態(tài)變差。63.45%的第一書記卸任后行政級別或職稱沒有任何變化，有一些因扶貧考核問責(zé)反而被降級。在縣一級選派工作中，干部積極性非常低，地方國企選派更是面臨無人愿派的困難。

三、妥善解決“后續(xù)問題”分類推進鄉(xiāng)村振興

作為一項國家戰(zhàn)略的“鄉(xiāng)村振興”，需要跳出“就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村”“就鄉(xiāng)村振興鄉(xiāng)村”的窠臼，對標對表全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的第二個百年奮斗目標，對我國現(xiàn)代化進程中的農(nóng)業(yè)人口減少、農(nóng)村空心化趨勢保持清醒、客觀和正確的認識，既要妥善解決好脫貧攻堅遺留的“后續(xù)問題”，又要站在現(xiàn)代化的高度，把握好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民現(xiàn)代化的不同定位，分類分區(qū)分功能推進鄉(xiāng)村全面振興。

（一）妥善解決脫貧攻堅“后續(xù)問題”

首先，繼續(xù)用好脫貧攻堅期間的有效機制，特別是層層傳導(dǎo)壓力的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和干部駐村的人才隊伍輸送機制。課題組受訪的縣鄉(xiāng)村三級書記一致認為，“五級書記一起抓”“一把手負責(zé)制”有效扭轉(zhuǎn)了過去各級“一把手”對農(nóng)業(yè)農(nóng)村不夠重視的問題，應(yīng)繼續(xù)用好這一機制。此外，鄉(xiāng)村全面振興階段，不像脫貧攻堅階段的任務(wù)那么繁重，建議在縣鄉(xiāng)層面，改“駐村”制為“包扶”制，主要解決村莊與外部的信息和資源對接等問題，不需要派干部一直駐村。這一階段的關(guān)鍵是提升貧困群眾的內(nèi)生動力。此外，建議解決好卸任駐村干部的待遇問題，對第一書記和駐村干部建檔立卡，作為鄉(xiāng)村振興人才庫的重要分支去跟蹤關(guān)注和發(fā)展培養(yǎng)。

其次，建立防止規(guī)模性返貧的動態(tài)監(jiān)測和幫扶機制。受訪的縣鄉(xiāng)村三級書記普遍認為，脫貧地區(qū)防止返貧任務(wù)很重。建議對低收入人口進行分類管理，進一步健全低保資格認定體系，科學(xué)認定農(nóng)村低保對象，針對需要低保救助的群體要完善緩?fù)藵u退機制。針對需要教育扶貧、健康扶貧的要提供分階段、分對象、分類別精準幫扶，既要避免政策“泛福利化”，更要防范貧困人口“因病返貧”。建議高度關(guān)注搬遷群眾的后續(xù)發(fā)展問題，尤其是民族地區(qū)搬遷安置點的穩(wěn)定和發(fā)展，進一步完善安置區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，不斷夯實產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，創(chuàng)造穩(wěn)定的就業(yè)崗位。要做好初中畢業(yè)生群體繼續(xù)接受高中教育或職業(yè)技術(shù)教育的工作，引導(dǎo)50 歲以上仍有勞動能力和就業(yè)意愿的群體參與社區(qū)維護治安和公益事業(yè)。

再次，發(fā)揮好有效市場在產(chǎn)業(yè)振興中的作用。建議發(fā)揮企業(yè)等社會實體作用，堅持市場導(dǎo)向，立足縣域，著力打造能左右一個產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈鏈主。集中力量并利用好“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，扶持特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，避免低水平重復(fù)投資。建議正視土地利用功能的復(fù)合性，制定差別化的供地政策，拓展產(chǎn)業(yè)用地供給渠道。增強財政與金融聯(lián)動機制，設(shè)立鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級專項資金、實行長期政策性貸款政策，設(shè)立風(fēng)險補償金等，探索“保險+期貨”等模式創(chuàng)新加大政策性農(nóng)業(yè)保險支持力度。建議注重激發(fā)脫貧人口創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，喚醒農(nóng)民對其主體地位的意識，進一步調(diào)動以黨支部、村集體經(jīng)濟組織為代表的農(nóng)村組織能力。

最后，發(fā)揮好農(nóng)民在鄉(xiāng)村建設(shè)中的主體作用。要充分動員農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設(shè)，尤其是農(nóng)村人居環(huán)境治理。硬件上，補齊農(nóng)村干凈整潔“最后一公里”的短板，尤其是生活污水處置、有害垃圾的無害化處置。理念上，走出“就垃圾治理垃圾”的思維，探索化整為零、微循環(huán)再造的分布式、在地化、資源化垃圾治理新模式［9］。制度上，將群眾對基層干部在鄉(xiāng)村建設(shè)中的表現(xiàn)滿意度納入考核，比如將改廁的運行使用效果和群眾滿意度納入驗收指標。社區(qū)和個體層面，重視以文化振興為抓手，培育鄉(xiāng)村社會資本，強化農(nóng)民的價值信念，并為農(nóng)民參與提供必要的本土技術(shù)支撐，如環(huán)保酵素在生活垃圾分類中的作用，真正激發(fā)起農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設(shè)的內(nèi)生動力。

（二）分區(qū)分類分功能推進鄉(xiāng)村振興

首先，把握好農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的定位，做好農(nóng)業(yè)分功能推進。我國農(nóng)業(yè)增加值占GDP 比重已經(jīng)降到8%以下，發(fā)達國家約在2%—3%左右。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)鍵是要扛起糧食安全“國之大者”的責(zé)任，在此基礎(chǔ)上，盡可能延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈帶動農(nóng)民增收。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈價值創(chuàng)造是農(nóng)產(chǎn)品原料價值的5—10 倍。課題組調(diào)查發(fā)現(xiàn)，必要的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈下沉到縣鄉(xiāng)兩級，加上其他關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，能夠支撐一個縣或鄉(xiāng)的繁榮，使農(nóng)民的季節(jié)性兼業(yè)需求得到滿足。

其次，把握好農(nóng)村現(xiàn)代化的定位，做好農(nóng)村分區(qū)推進。農(nóng)村聚落形態(tài)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型主要受政府公共服務(wù)的供給效率、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)模、土地發(fā)包主體的層面（鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村、村民小組）等因素影響。按照國際經(jīng)驗，2萬人以上的市鎮(zhèn)建成區(qū)人口規(guī)模是公共服務(wù)設(shè)施有效運轉(zhuǎn)的必要條件，有可能成為為農(nóng)業(yè)農(nóng)民服務(wù)的區(qū)域中心。并且不管是西歐還是東亞的發(fā)達國家，村落作為農(nóng)民生產(chǎn)生活共同體的聚落形態(tài)都沒有消亡［10］。未來要在鄉(xiāng)村，特別是廣袤的以農(nóng)為主的縣市，可以打造以服務(wù)“三農(nóng)”的中心城鎮(zhèn)為核心、以“現(xiàn)代化村落”為節(jié)點的現(xiàn)代鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會網(wǎng)絡(luò)。

再次，把握好農(nóng)民現(xiàn)代化的定位，做好農(nóng)民分類推進。農(nóng)民現(xiàn)代化的關(guān)鍵是收入結(jié)構(gòu)非農(nóng)化、身份職業(yè)化、待遇市民化。農(nóng)民的工資性收入占比趨于增加，根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，由2012 年的3246元增加到2021年的6860元，增速8.7%。轉(zhuǎn)移凈收入由2012 年的1412 元增加到2021 年的4274元，增速13.1%。根據(jù)《2021年農(nóng)民工調(diào)查監(jiān)測報告》，40 歲及以下農(nóng)民工所占比重為48.2%，初中及以上文化程度者占85.6%，初步實現(xiàn)了職業(yè)化。當前的突出問題是待遇市民化滯后，與城市居民收入差距過大，農(nóng)民工抵御風(fēng)險能力較弱，長期處于城鄉(xiāng)“兩棲”狀態(tài)［11］。未來應(yīng)針對“三個一億人”分類推進，以戶籍制度改革、基本公共服務(wù)均等化、產(chǎn)業(yè)集聚提升等為抓手，推進在外農(nóng)民工、在鄉(xiāng)農(nóng)民和農(nóng)民工待遇的市民化。

注釋：

①2018年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中沒有“力爭”二字，2021年12月國務(wù)院印發(fā)的《“十四五”推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃》中增加“力爭”二字。

②吳景超在1937年出版的《第四種國家的出路》一書中就分析到這個問題。他把世界各國分為四大類，一是人多地少，農(nóng)業(yè)人口比重低，如西歐國家；二是人少地多，農(nóng)業(yè)人口比重低，如美國、加拿大、澳大利亞等；三是人少地多，農(nóng)業(yè)人口比重較高，如蘇聯(lián)；四是人多地少，但農(nóng)業(yè)人口比重很高，如中國、印度及大多數(shù)亞洲國家。他認為，第四類國家要實行現(xiàn)代化，難度更大，非走自己獨特的道路不可。

③1994 年分稅制改革后，深刻改變了中央和地方的關(guān)系。地方政府在收入減少而支出依然沉重、“財權(quán)層層上收、事權(quán)層層下移”的情況下，開始尋找新的、可以自主支配的財政收入，對土地的經(jīng)營就成為地方政府“以利生利”的生財之道。起到推波助瀾作用的還有國家土地政策的調(diào)整，1992 年，國家對集體建設(shè)用地的政策發(fā)生轉(zhuǎn)變，集體土地必須先征為國有出讓才能作為建設(shè)用地，并且在1998年《土地管理法》修訂中得以固定下來。

④數(shù)據(jù)來自《2020年中國城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計年鑒》，2020年末農(nóng)村常住人口數(shù)據(jù)不再做統(tǒng)計，采用第七次全國人口普查數(shù)據(jù)。

⑤引自2021 年12 月21 日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部副部長鄧小剛在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十二次會議上的報告，《國務(wù)院關(guān)于加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系推動小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接情況的報告》。