從《橫琴方案》看規(guī)則銜接

長江

2021年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》（簡稱《橫琴方案》）。新形勢下做好橫琴粵澳深度合作區(qū)（簡稱“橫琴合作區(qū)”）開發(fā)開放，是深入實施《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》的重點舉措，是豐富“一國兩制”實踐的重大部署，是為澳門長遠發(fā)展注入的重要動力，有利於推動澳門長期繁榮穩(wěn)定和融入國家發(fā)展大局。橫琴合作區(qū)以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，緊緊圍繞促進澳門經(jīng)濟適度多元發(fā)展，堅持“一國兩制”、依法辦事，堅持解放思想、改革創(chuàng)新，堅持互利合作、開放包容，創(chuàng)新完善政策舉措，豐富拓展合作內(nèi)涵，以更加有力的開放舉措統(tǒng)籌推進粵澳深度合作，大力發(fā)展促進澳門經(jīng)濟適度多元的新產(chǎn)業(yè)，加快建設(shè)便利澳門居民生活就業(yè)的新家園，著力構(gòu)建與澳門一體化高水準開放的新體系，不斷健全粵澳共商共建共管共享的新體制，支持澳門更好融入國家發(fā)展大局，為澳門“一國兩制”實踐行穩(wěn)致遠注入新動能。

擇優(yōu)選擇規(guī)則銜接

《橫琴方案》具有重要法律意義：在遵循憲法和澳門特別行政區(qū)基本法前提下，不斷健全粵澳共商共建共管共用的新機制，堅守“一國”之本，善用“兩制”之利，立足合作區(qū)分線管理的特殊監(jiān)管體制和發(fā)展基礎(chǔ)，共同推進規(guī)則銜接、機制對接，從立法、執(zhí)法、司法、法律服務(wù)等多方面為橫琴合作區(qū)建設(shè)提供有力的法治保障。

《橫琴方案》中涉及規(guī)則銜接的重大法律舉措至少包含以下兩方面：一是健全粵澳共商共建共管共享的新體制。建立合作區(qū)開發(fā)管理機構(gòu)。在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)下，粵澳雙方聯(lián)合組建合作區(qū)管理委員會，在職權(quán)範圍內(nèi)統(tǒng)籌決定合作區(qū)的重大規(guī)劃、重大政策、重大專案和重要人事任免。合作區(qū)管理委員會實行雙主任制，由廣東省省長和澳門特別行政區(qū)行政長官共同擔任，澳門特別行政區(qū)委派一名常務(wù)副主任，粵澳雙方協(xié)商確定其他副主任。成員單位包括廣東省和澳門特別行政區(qū)有關(guān)部門、珠海市政府等。組建合作區(qū)開發(fā)執(zhí)行機構(gòu)。合作區(qū)管理委員會下設(shè)執(zhí)行委員會，履行合作區(qū)的國際推介、招商引資、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、土地開發(fā)、專案建設(shè)、民生管理等職能。執(zhí)行委員會主要負責人由澳門特別行政區(qū)政府委派，廣東省和珠海市派人參加，協(xié)助做好涉及廣東省事務(wù)的協(xié)調(diào)工作。粵澳雙方根據(jù)需要組建開發(fā)投資公司，配合執(zhí)行委員會做好合作區(qū)開發(fā)建設(shè)有關(guān)工作。做好合作區(qū)屬地管理工作。合作區(qū)上升為廣東省管理。成立廣東省委和省政府派出機構(gòu)，集中精力抓好黨的建設(shè)、國家安全、刑事司法、社會治安等工作，履行好屬地管理職能，積極主動配合合作區(qū)管理和執(zhí)行機構(gòu)推進合作區(qū)開發(fā)建設(shè)。建立合作區(qū)收益共用機制。支持粵澳雙方探索建立合作區(qū)收益共用機制，2024年前投資收益全部留給合作區(qū)管理委員會支配，用於合作區(qū)開發(fā)建設(shè)。中央財政對合作區(qū)給予補助，補助與合作區(qū)吸引澳門企業(yè)入駐和擴大就業(yè)、增加實體經(jīng)濟產(chǎn)值、支持本方案確定的重點產(chǎn)業(yè)等掛鉤，補助數(shù)額不超過中央財政在合作區(qū)的分享稅收。

筆者認為，如何進行規(guī)則銜接，應(yīng)放在共商共建共管共享的新體制下理解。相比而言，共商共建共管共享的新體制能夠充分發(fā)揮粵澳雙方的優(yōu)勢。從過去來看，粵澳雙方發(fā)展道路存在較大差異，粵方注重政府主導(dǎo)、投資驅(qū)動，取得了矚目的成就。澳門則發(fā)展博彩業(yè)，業(yè)已成為世界第一大賭城。為促進澳門產(chǎn)業(yè)多元發(fā)展，比如發(fā)展中醫(yī)藥、高科技、金融等產(chǎn)業(yè)，應(yīng)充分發(fā)揮粵澳雙方的優(yōu)勢。就規(guī)則銜接而言，誰的規(guī)則更有利於產(chǎn)業(yè)發(fā)展，就應(yīng)考慮適用誰的規(guī)則。當然，也可兼采雙方的規(guī)則，或國際上有更好的規(guī)則，也可考慮適用。

二是強化法治保障。充分發(fā)揮“一國兩制”制度優(yōu)勢，在遵循《憲法》和《澳門特別行政區(qū)基本法》前提下，逐步構(gòu)建民商事規(guī)則銜接澳門、接軌國際的制度體系。研究制定合作區(qū)條例，為合作區(qū)長遠發(fā)展提供制度保障。用足用好珠海經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)，允許珠海立足合作區(qū)改革創(chuàng)新實踐需要，根據(jù)授權(quán)對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定。加強粵澳司法交流協(xié)作，建立完善國際商事審判、仲裁、調(diào)解等多元化商事糾紛解決機制。研究強化拓展橫琴新區(qū)法院職能和作用，為合作區(qū)建設(shè)提供高效便捷的司法服務(wù)和保障。

為什麼要構(gòu)建民商事規(guī)則銜接澳門、接軌國際的制度體系？根據(jù)橫琴粵澳深度合作區(qū)的官網(wǎng)，橫琴粵澳深度合作區(qū)的絕大部分區(qū)域受內(nèi)地法律管轄，與澳門及國際法律制度在不少方面存在差異。因此，為吸引更多澳門居民和國際高端人才到合作區(qū)生活、工作，《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》創(chuàng)造性地提出，合作區(qū)的民商事規(guī)則要銜接澳門、接軌國際，旨在營造趨同澳門及國際的宜居宜業(yè)法律制度環(huán)境。當然，上述銜接和接軌的工作不是盲目和機械的，會檢視具體的民商事規(guī)則，以及是否有利於提升合作區(qū)對澳門居民和國際高端人才的吸引力而確定。

筆者認為，為吸引更多澳門居民和國際高端人才到合作區(qū)生活、工作，《橫琴方案》提出民商事規(guī)則要銜接澳門、接軌國際，旨在營造趨同澳門及國際的宜居宜業(yè)法律制度環(huán)境，這本身並無問題，出發(fā)點也是好的。但正如前面所說，如何進行規(guī)則銜接，應(yīng)放在共商共建共管共用的新體制下理解。民商事規(guī)則涉及範圍較廣，既有民事規(guī)則，也有商事規(guī)則，既有涉及人身的，也有涉及財產(chǎn)的，如果只是單純涉及澳門居民的生活、工作事宜，銜接澳門並無問題，但若涉及產(chǎn)業(yè)發(fā)展，特別是澳門較弱（或根本沒有）的產(chǎn)業(yè)，銜接澳門似乎並不可取。這種情況下，可以考慮適用內(nèi)地或國際上更優(yōu)的規(guī)則。

規(guī)則銜接特區(qū)立法權(quán)變通必不可少

所謂“充分利用珠海經(jīng)濟特區(qū)的立法權(quán)”具體是指什麼？根據(jù)橫琴粵澳深度合作區(qū)的官網(wǎng)，珠海作為我國最早設(shè)立的經(jīng)濟特區(qū)之一，享有由全國人民代表大會授予的、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)的制定權(quán)。根據(jù)經(jīng)濟特區(qū)的具體情況和實際需要，在遵循《憲法》的規(guī)定、法律和行政法規(guī)的基本原則的前提下，珠海市人民代表大會及其常務(wù)委員會可制定法規(guī)，在珠海經(jīng)濟特區(qū)內(nèi)實施，並報全國人民代表大會常務(wù)委員會、國務(wù)院和廣東省人民代表大會常務(wù)委員會備案。經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)可以對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的相關(guān)規(guī)定作出變通性的規(guī)定，在備案的時候，應(yīng)當說明對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作出變通的情況。

筆者認為，對於規(guī)則銜接，充分利用珠海經(jīng)濟特區(qū)的立法權(quán)，非常重要，也是必不可少。經(jīng)濟特區(qū)的立法權(quán)，有別於普通的設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)，可以對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的相關(guān)規(guī)定作出變通性的規(guī)定。既然合作區(qū)採用共商共建共管共用的機制，就一定要共同協(xié)商如何進行規(guī)則銜接，不僅可能制定新的規(guī)則，也可能適用澳門的規(guī)則，這種情況下，如果不能對現(xiàn)有的規(guī)定進行變通，則無法進行規(guī)則銜接。