基于權力、資本和權利三維視角的舊城更新運行機制研究

陳毅　衷培圓

摘要：為了減少歷史文化名城在舊城更新中來自政府權力任性、市場資本傲慢和社會權利虛弱帶來的負面影響，尋求從物的城市化走向人的城市化，城市空間從非正義走向正義，探尋多元城市更新主體相互作用機制如何運作及其如何優(yōu)化?；趯μK州舊城更新的調研，重點比較了古城1號保護型城市更新、蘇綸廠發(fā)展型城市更新和桃花塢協(xié)同型城市更新三種類型機制運作機理，圍繞政府權力、市場資本和社會權利如何更好地協(xié)同，實現(xiàn)舊城更新機制的優(yōu)化，滿足人們對城市美好生活的向往，從而處理好城市發(fā)展與城市保護二者之間的良性關系。

關鍵詞：舊城更新;城市化;保護型城市機制;發(fā)展型城市機制;協(xié)同型城市機制

中圖分類號：D035-3? ? 文獻標志碼：A? ? 文章編號：1001-862X（2022）01-0140-009

一、問題聚焦：基于城市空間正義的舊城更新研究

在全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的戰(zhàn)略布局下，加快城市化進程是必然趨勢。然而，不能盲目追求城市化率而忽視了城市內涵式高質量發(fā)展。尤其在商業(yè)化浪潮和野蠻城市化進程的裹挾下，受巨大地租收益驅使，地產經濟擴張性和歷史人文延續(xù)性之間的矛盾使得舊城歷史文化街區(qū)高度商業(yè)同質化，城市空間正義變了味。生活在舊街區(qū)的居民處在邊緣化的尷尬境地，其原本的生活空間被一點點壓縮，生活場景也難以維持，取而代之是帶著資本傲慢的利益空間。地方政府也受土地財政影響，容易形成經濟增長的利益聯(lián)盟。舊城更新不是簡單運用“推倒-重建”的資本邏輯和權力邏輯就能解決好的，其涉及文化傳承和遺產保護，權力主體有義務把正走向隱退的人文景觀和歷史氣息找回來。城市不僅僅表征著權力空間、資本空間，更應該彰顯其權利空間。城市不是建設“物的現(xiàn)代化”，而是“人的現(xiàn)代化”，真正體現(xiàn)人民城市為人民的思想。城市空間正義性的標尺是人民的滿意度、獲得感和幸福感。建設有溫度有風度的城市，才是城市建設最大的正義現(xiàn)實。如何把城市空間中多元主體的積極性調動起來，有效協(xié)調好各方利益，實現(xiàn)公共利益最大化，是新時代舊城更新必須面對的新問題。

二、基于權力、資本和權利的分析框架

政府所代表的權力邏輯、市場所代表的資本邏輯和社會所代表的權利邏輯存在顯著差異，使得政府、市場、社會三大主體在博弈過程中呈現(xiàn)出以政府主導的保護型城市更新、市場主導的發(fā)展型城市更新和以社會實驗為先導的協(xié)同型城市更新三種不同的類型。每種類型既有其時代必然性，也暴露出不足，引發(fā)了很多城市空間非正義問題（如圖1所示），亟待探尋權力、資本和社會三維力量達成合作協(xié)同機制，推動城市從空間非正義走向空間正義。在多元主體協(xié)同共治的平臺建構下，如何保有合理的博弈機制、穩(wěn)定的交互機制、長足發(fā)展的協(xié)同機制，是必須正面解決的重要難題，以確保政府權力正當行使、市場資本有節(jié)制和社會權利有保障，以人本理念與綜合性協(xié)調發(fā)展作為城市更新的基本推進路徑。[1]

本研究選擇蘇州舊城更新作為典型案例，展示城市發(fā)展和古城保護這對張力在各種城市更新類型中的體現(xiàn)。蘇州有兩千多年的建城史，經濟發(fā)達、企業(yè)眾多，使得政府不像其他地方高度依賴地產經濟，愛惜歷史街區(qū)這種珍貴文化資源，也對自下而上保護城市的社會實驗從默許走向護持，居民的幸福感、認同感和滿意度較高，古城歷史風貌的保持也相對完整。即便如此，我們的調研也發(fā)現(xiàn)政府在舊城更新中受行政邏輯影響出現(xiàn)短視問題，也出現(xiàn)商業(yè)化過熱對蘇式宅院建筑和里弄格局所形成的文化價值侵蝕等問題。蘇州舊城更新歷程非常完整地展現(xiàn)了政府、開發(fā)商及公眾三大主體之間所生成的三種城市更新機制，通過比較不同機制的優(yōu)劣，能夠論證如何達成三大主體間的穩(wěn)定結構，來優(yōu)化協(xié)同型城市機制，更加注重歷史文化美學價值，筑牢城市文化之魂，從而為我國的城市更新找尋理想路徑。

三、案例深描：蘇州舊城更新的類型學研究

我們團隊于2019年7月至 2019年12月在蘇州市進行了為期半年的駐場調研，通過與蘇州城市更新中不同主體進行交流及其對更新效果的評估，總結出三種類型舊城更新機制，2021年3月以來又進行了后期回訪和持續(xù)跟進，彌補和更新資料，相互佐證。

（一）保護型城市更新：蘇州古城1號街坊更新敘事

古城1號街坊因為自身獨特的位置、特殊的文化價值等，成為古城改造的典型案例。市政府早在1986年就正式頒發(fā)了整體城市更新規(guī)劃策略，明確指出應堅持古城保護、留住文脈。盡管在當時也積極爭取居民、專家學者參與，但他們的力量較為薄弱。諸如市政府也通過設置專項工作推進小組，牽頭募集各方意見，并聯(lián)系城市規(guī)劃學家鄭光中制作了《蘇州古城1號街坊保護與改建規(guī)劃研究》，其核心內容為：1.遵循水系規(guī)律，為具備價值的文化建筑和民居提供相關保護措施;2.明確更新開發(fā)原則和方式，對于殘破性比較高的區(qū)塊，若歷史存留價值不高則予以拆除，若通過系統(tǒng)修復可達到較好維護效果則予以修繕，對基礎設施進行優(yōu)化，推進空間資源優(yōu)化重組;3.恢復1號街坊當?shù)氐纳虡I(yè)體系。但基于當時有限的技術條件和短缺的城市更新經驗，也為了避免過熱的大規(guī)模拆遷和商業(yè)資本過多的介入，政府最終采用擱置開發(fā)策略。

然而，市場主體也一直試圖突破規(guī)劃層面的限制，使得1991年蘇州政府首次嘗試對1號街坊更新，審核通過了由城建公司承擔該部分的投資。但因為這一規(guī)劃未能讓城建公司實現(xiàn)收支均衡又遭遇擱置。到1996年蘇州在規(guī)劃中將文廟以及周邊的商業(yè)區(qū)視為改造中心，再度開啟該地區(qū)的更新項目，積極探尋與城建公司合作，但就拆遷提出的補償配套方案與其無法達成一致，又導致更新擱置。自2001年以來，隨著房地產行業(yè)迅速發(fā)展，政府再次組織更新項目，此次更新的責任主體仍為市政府，為吸引民間資本，以房地產項目委托給城建公司，此次合作獲得實質進展，市場主體很快也以增長聯(lián)盟方式裹挾政府，使政府淡化了保護歷史文化的重要性，未針對舊建筑開展科學的分類與維護，導致不少古建筑慘遭拆除的悲慘命運，而新建筑僅有簡易的符號模仿，成為徒有其表的假古董。

可見，盡管自20世紀80年代以來，歷史文化街區(qū)保護的口號是很新穎的概念，政府也有一腔熱情來推進相關工作，但因為經驗不足，造成各方主體對該主張依舊停留在應然狀態(tài)，政府作為該過程中的主導力量，對相關保護及更新工作的認知有待完善。其作為公共利益的代表，理應對城市保護有明確且堅定的判斷立場，但實踐中卻可能難以抵制來自資本力量的裹挾，也可能在政府權力行駛過程中受行政慣性的影響，使決策陷入片面化。社會力量方面也存在認知局限，諸如從專家視角看，為了迎合當時大拆大建的時代之需，在贊同拆除和提出恢復其商業(yè)系統(tǒng)的建議時，未能考慮街區(qū)綜合環(huán)境、空間格局的協(xié)調問題，以及沒有很好地考慮啟動條件。從居民視角看，受利益驅使放大了狹隘私人利益，很難從大局和長遠考慮街區(qū)文化保護。正是由于各方力量對舊城保護的認知短板，造成古城1號街坊改造運行不佳。

（二）發(fā)展型城市更新：蘇綸廠的前世今生

為了打造蘇州東園西區(qū)、古城居中、一體兩翼格局，從20世紀90年代開始，在蘇州市政府政策的積極引導下，工業(yè)逐漸離開老城區(qū)，依據性質與規(guī)模，使發(fā)展匹配程度更加優(yōu)化、區(qū)位重選更加合理和地理環(huán)境更加美化。[2]在該政策的影響下，位于滄浪區(qū)的蘇綸廠遭到遺棄。建于1895年的蘇綸廠是蘇州歷史最為悠久的機器紡織廠，在當年建成后有極其鮮明的政治地位，也是近代民族工業(yè)的起點。然而，其舊有的生產方式和老化的工廠設備置導致2004年進入關停狀態(tài)，2005年遭遇破產，隨之演變?yōu)橛绊懯腥菔忻惨约疤K州再發(fā)展的一大硬骨頭。蘇州人對于該廠的了解如同虎丘及北寺塔一般，它與當?shù)厝嗣竦纳钕⑾⑾嚓P，建筑面積為40萬平方米，位于城市中軸的地帶，與地鐵四號線也有接駁，如何把優(yōu)越的空間區(qū)位優(yōu)勢和光輝的近代紡織工業(yè)演進史結合起來，要求依靠科學的改造方案來保留原本痕跡。這就不僅要考慮再開發(fā)的相關問題，還要有針對性地對多種區(qū)域設計拆遷改建方案，特別是針對工業(yè)遺產采取配套開發(fā)措施，借助歷史文化老街的地理優(yōu)勢和文化基因提高更新檔次。

結合相關規(guī)劃資料，該區(qū)域改造重點為：其一，高標準、高站位，旗幟鮮明地開發(fā)地方特有的文化資源、延續(xù)歷史和人文情懷，在區(qū)位優(yōu)勢和人文環(huán)境互補優(yōu)勢下，彰顯古城新貌。其二，增強區(qū)域商圈的整體競爭力，以江南文化和時尚國際來整體開發(fā)濱水生態(tài)，努力實現(xiàn)古城中心商業(yè)街的金街效應，挖掘新的經濟增長潛力。其三，吸取西方城市更新的廠房經濟模式，依靠對工業(yè)遺產的深度開發(fā)，驅動地塊的物質空間轉型和發(fā)展業(yè)態(tài)的優(yōu)化升級。蘇綸廠的投資商為浙江國際嘉業(yè)房產公司，具備豐富的開發(fā)經驗，在2007年該企業(yè)耗資16.1億元購入該區(qū)域土地使用權，將其建設為古城區(qū)具備門戶效應的重大商貿區(qū)域，并將此作為蘇州古城區(qū)核心地區(qū)二次發(fā)展的重要引擎。但實際上，業(yè)態(tài)類型還是比較雷同，幾乎都是餐飲業(yè)，其他業(yè)態(tài)難以搞活。同時呈現(xiàn)出冒進特點：一是在實體層面，由于更新是通過拆倒重建方式推進的，很多老街巷和古建筑完全消失，歷史文化古街的感覺已完全不復存在。二是社會關系層面，住宅區(qū)被商業(yè)區(qū)取代，此前在這里居住的公眾都被迫離開，其鄰里社會關系遭到了摧毀。

（三）協(xié)同型城市更新：桃花塢片區(qū)的空間敘事

桃花塢舊城更新始于文化企業(yè)和藝術家對西街文化區(qū)工程和唐寅故居文化區(qū)11號樓改造，作為閶門街區(qū)核心構成之一，有11處市級文保單位的重要保護建筑。其位置在蘇州古城的西北區(qū)域，整體用地規(guī)模為1.39平方公里，街坊包括大量水網之間的蘇式建筑，這些建筑形式和當?shù)厥忻竦恼鎸嵣蠲芮新?lián)系。1998年姑蘇區(qū)嘗試針對閑置作坊開展相關改造活動，進行道路修繕，被譽為桃花塢改造之父的老X曾經旅居美國，非常賞識歐美國家極具特色地將傳統(tǒng)廠房改造為藝術工作場景的方法，返回蘇州后依托自身的人脈將陶吧發(fā)展成當?shù)厮囆g交往的重要場所，與唐寅故居文化區(qū)11號樓之間訂立長期租賃協(xié)議，支持藝術家入駐。1998年底順和昌文創(chuàng)正式入駐桃花塢，在后續(xù)發(fā)展過程中，又有諸多木版年畫、評彈等進入該區(qū)域，具備世界主義思想和紐約SOHO理念的藝術創(chuàng)作者們，將之前的破舊街區(qū)租賃下來建設成具有歷史文化及藝術韻味的工作室，將原本廢棄的作坊變?yōu)楫嬍壹皶刃滤囆g形態(tài)，這些構成文藝創(chuàng)作的核心力量。2009年桃花塢超過2萬平方米的面積都得到改造，其中有藝術工作室、畫廊、評彈社，也有設計咨詢公司，很多街區(qū)出現(xiàn)了特色餐廳、酒吧及精品店，中外游人都非常喜歡到這里游玩。老X與數(shù)位在租賃活動中獲得豐厚經濟收益的街坊，共同建立了桃花塢業(yè)主管理委員會，通過該機構來協(xié)調本地房源和相關商家的房屋租賃需求，以及居民和租賃者的沖突。舊有的住宅區(qū)、傳統(tǒng)的文化區(qū)、商業(yè)氣息濃郁的創(chuàng)意區(qū)，在桃花塢匯成別具一格的亮麗風景。但在早期，桃花塢也僅是沒有授權認可的自發(fā)實驗區(qū)，也有廢除派認為桃花塢這一區(qū)域原本僅是普通的二級舊區(qū)，除去一些知名的歷史人文故居和在地文化的特色工藝作坊外，大片面積并非為可獲得嚴格保護的歷史街區(qū)。該區(qū)域曾在2005年被嘉道地產通過招拍掛形式得到政府授予的地產開發(fā)權，對外張貼拆遷公告，引發(fā)了巨大輿情，眾多學者通過《人民日報》等多種媒體贊揚桃花塢在文化遺產保護、文創(chuàng)發(fā)展等領域的巨大價值。在多方力量共同參與、密切合作以及大量輿論的共同關注下，姑蘇區(qū)調整之前的發(fā)展規(guī)劃，使房地產開發(fā)被擱置。在2007年姑蘇區(qū)正式確立在桃花塢的相關試點，安排當?shù)匕l(fā)改委、經委等多個機構一起協(xié)同研究相關改造規(guī)劃。在2008年政府作為非常重要的權威力量頒行了相關調控方案，在2009年7月區(qū)政府正式組建桃花塢管委會，代表該街區(qū)正式被政府所管理，打破了政府和地產商之間的聯(lián)盟模式。

四、政府、市場和社會三大主體在舊城更新中的行為選擇

在三種類型的舊城更新過程中，通過對政府、市場和社會三大主體的行為偏好的探究，以便更好貫徹三大更新機制何以生成，又該如何對其行為進行糾偏。

（一）舊城更新中政府主體的行為選擇：主導、輔助默許和協(xié)調維護

1.政府主導舊城更新的必要性及其異化

古城1號街坊之所有能保存下來，政府主導和保護是其重要原因。因為舊城更新工程涉及的利益主體復雜、更新所需資源龐大、規(guī)劃和設計工作巨量、更新收益不高等問題，使得主導責任自然而然落到政府肩上。市區(qū)兩級政府以獨立管理部門的方式來推動舊城更新，從機構設置、工作流程、規(guī)劃管理等多方面參與舊城更新全過程，以直接制定、委托指定等方式扮演了領導角色，在具體的項目推進中，也是政府主導來界定地塊功能、掌握規(guī)劃地塊使用中的控制權。

當然，政府主導的古城1號街坊更新受當時認知水平局限，往往是規(guī)劃局行政領導所確認的相關規(guī)劃，并不一定是科學的規(guī)劃。欠缺對多元主體的協(xié)調溝通，欠缺可靠的分工與制約系統(tǒng)，造成相關規(guī)劃工作長期存在著編制、決策以及管理等方面一言堂的問題，最終規(guī)劃的公平性和科學性明顯不足，諸如一些城市道路無法滿足需求，就通過拆除古跡建筑的方式來單純應對目前的道路需求，無視古建筑保護，也難以應對所存在的各類潛在問題。自上而下的行政管理有著反饋及調控不足的問題，政府的特殊性讓管理者有較大權力，這也造成管理效率較低、權力尋租等問題。[3]行政領導希望通過城市高效更新來賦能自身工作績效的理念極大影響城市本身的建設和可持續(xù)發(fā)展。進入21世紀以來，地方政府也受到地產經濟驅動，政府角色不僅是掌舵人，也是劃槳人，角色交疊容易暴露出政府在行政邏輯層面的短視。一方面容易被市場主體的資本邏輯所綁架，受市場沖擊的舊城更新存在顯著短板，歷史文化遺產不但未能實現(xiàn)理想的保護效果，反過來遭遇顯著破壞[4];另一方面對居民權益保護關注不夠，因為隨著地價大幅增加，很多居民已不能返回原住處，被迫離開使自身權益遭到損失。這些引發(fā)我們對古城1號舊城更新反思：不僅政府自身不能忽視公共利益的維護，避免權力異化，提升科學規(guī)劃水平，也要調動市場主體和社會主體擔負起對公共利益的責任，構建多層級多主體的公共利益協(xié)調系統(tǒng)，共同關注文化。

2.政府在舊城更新中的輔助、默許行為

在蘇綸廠更新中有鮮明的扶持和組織協(xié)同幫扶的政策導向，開發(fā)商的主導性尤為突出。從經濟效益出發(fā)貫徹“行政-資本”互動協(xié)同邏輯，地方政府為實現(xiàn)經濟增長和后續(xù)資源的有效供給，對開發(fā)商進行較大程度配合，在項目全過程做了很多溝通工作，例如項目在規(guī)劃和運作環(huán)節(jié)，政府將所有工作委托給嘉業(yè)房產公司，給予其很大空間自主和政策變通權利，大量自由裁量權下放，更新過程中的諸多環(huán)節(jié)都深深銘刻著地產開發(fā)痕跡。政府在更新項目中的作用更多表現(xiàn)在房屋拆遷、居民安置及項目協(xié)調等層面，政府主要任務為配合開發(fā)商從規(guī)劃到招商經營各環(huán)節(jié)。

政府對于桃花塢所進行的違規(guī)居改非（居住房屋改變?yōu)榉蔷幼∈褂茫?，自發(fā)探索扮演著極為關鍵的默許角色，在2004年初原本在街區(qū)西邊的居民也自發(fā)加入此次試驗活動中，居民在并未獲得政府認可的情況下將自身所擁有的房屋作為商業(yè)用途出租，也積極推進后續(xù)相關的自發(fā)活動，對相關區(qū)域的更新探索有極大促進效應，產生了多種元素集聚和不同業(yè)態(tài)疊加的群聚效應，這依賴基層政府對此提供的多種庇護，而且在確認相關租戶過程中，接受政府所確認的準入標準，這一發(fā)展模式有助于保障桃花塢未來的健康成長，也極其鮮明地涵育著無數(shù)基層政府人員的情懷及記載著他們大量的艱苦付出。到后來消防、水電等各政府部門都積極參與到更新活動中，這讓桃花塢的更新得到更大空間，乃至桃花塢文化街區(qū)逐漸發(fā)展成為政府主導下的保護更新項目。

3.作為利益關系協(xié)調者和權益保障維護者的政府

登哈特對政府角色有過經典闡述：“在一個公民積極參與的社會環(huán)境中，官員會發(fā)揮更為重大作用。其身份并非簡單地服務提供者，而需扮演調停者和中間人角色。此類新角色并非僅進行管理控制等活動，而是需要協(xié)調、化解沖突”。[5]諸如為更高效地處理蘇綸廠更新中的拆遷及協(xié)調等工作，滄浪區(qū)政府建立專業(yè)拆遷中心及配套指揮部。如2005年7月到2006年1月確認具體拆遷范圍，凍結時間到2006年1月11日止，該過程中政府積極開展工作，將大量居民遷移出廠區(qū)。為更好發(fā)揮政策引導和利益協(xié)調保障機制，合理發(fā)揮多元主體間有效溝通和平衡，行政部門必須全過程參與舊城更新，尤其對于居民利益給予更多保護。[6]對于一些需安置居民，通過設定合理拆遷補償與安置政策有效緩解居民因自身利益受損帶來的不滿情緒，充分展現(xiàn)政府關懷和長遠規(guī)劃，集民心、匯民意，讓居民享受更多普惠，從物的城市化走向人的城市化。

（二）舊城更新中市場主體的行為選擇：主導、聯(lián)盟與極化

1.在舊城更新作為主導者的市場主體

在蘇綸廠舊城更新中受市場邏輯支配的發(fā)展型城市機制影響，此次項目整體的規(guī)劃、確權、招商、運營等多領域中，通過民間資本來負責項目定位和業(yè)態(tài)等問題。對于規(guī)劃，該項目兼有商貿、酒店、餐飲等多元需求，通過該方式來實現(xiàn)商業(yè)和傳統(tǒng)建筑的融合，在發(fā)展風格上力圖塑造蘇州新天地。關于產權，在拆遷后拋去回遷單位安置所產生的微小影響，其他產權均歸嘉業(yè)房產，所有相關手續(xù)均記其名下。招商以及綜合運營等領域，也被開發(fā)商控制，在城市更新前的蘇綸廠是姑蘇的記憶符號，作為承載近代民族工商業(yè)發(fā)展百年印記的非常重要記憶空間，開發(fā)商精準利用這一特點，圍繞記憶、美食、社交、潮玩四大方向，從民國風到古城繁華，精心打造出姑蘇南大門精品項目。

2.聯(lián)盟：市場主體以資本的力量綁架政府

在古城1號街坊更新后期，也出現(xiàn)城建投資公司與政府形成增長聯(lián)盟，盡管很多古街坊得以留存，但很多珍貴古樸的建筑因拆遷而消失，另一些新出現(xiàn)的仿制品雖外形相似，但原有建筑韻味完全消失，老城文化底蘊蕩然無存。很多居民被迫離開自己此前生活很久的地方，即使想遷回原住址，也因為房價增長過快而無力回遷。蘇綸廠項目定位和業(yè)態(tài)等方面的調整在市場邏輯強大俘獲能力下形成政商發(fā)展聯(lián)盟，既是蘇綸廠快速更新的動因，但也為后續(xù)問題埋下導火索。諸如從政府視角看，在古城重要銜接區(qū)域進行商業(yè)開發(fā)后，有助于大幅提升城市形象，而且從住宅轉為高端商圈，可創(chuàng)造更大增長規(guī)模，但該區(qū)域后續(xù)商業(yè)運作不理想，稅收及發(fā)展未能實現(xiàn)預期，相對較小的人氣與顯著的區(qū)位優(yōu)勢存在沖突。從開發(fā)商視角看，該項目完成后店鋪閑置比例非常高，實際入住率小于30%，需大量補償費及違約金，這對開發(fā)商帶來很大損失;當然，基于該區(qū)域非常優(yōu)越的地理優(yōu)勢和巨大增值潛力，開發(fā)商獲得土地利潤的激勵還是很強的。

3.極化：商業(yè)氣氛過度化導致居民隱性抵抗

曾經古城所建設的商業(yè)設施重點位于城區(qū)1—2條核心道路，規(guī)模設施相對較小，但卻塑造了較為寧靜與安詳?shù)墓懦琼嵨?。[7]蘇綸廠更新建設將原本溫馨祥和的居民大院拆除，原本寧靜的城市環(huán)境不復存在，于是原住民們開始隱形抵抗，即使距離再近也不去蘇綸廠綜合商業(yè)體，用腳投票，為他們消逝的溫馨共有空間和原本的城市記憶而不滿。[8]商業(yè)從最初少數(shù)街道發(fā)展到整個街區(qū)，形成綜合性城市商業(yè)體，濃厚的商業(yè)氛圍、巨大的人流量、多種商業(yè)業(yè)態(tài)的同步進入、強烈的聲光電渲染……對臨近水網水質產生不可逆的影響，還有很多河道遭遇填埋，對當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成極大沖擊，使居民產生認同危機，因為水作為該城市靈魂所在，悠悠水韻、江南水鄉(xiāng)是蘇州鮮明的城市名片。另外，蘇綸廠城市綜合體的建立，也大大加劇了蘇綸廠地區(qū)的交通擁堵，蘇州市政府為解決該地區(qū)交通難題，陸續(xù)投入432億元在蘇綸廠周邊及古城核心區(qū)推進上百條道路改造工作，截至2019年底已初步完成市區(qū)三縱四橫四段改造規(guī)劃，并與多條高速公路打通，已完成規(guī)模就有298公里，還有大量新道路在建，但核心問題是原本江南古韻的水鄉(xiāng)美景，硬生加入諸多橫亙視野的高橋，對城市的形態(tài)美觀有很大影響。[9]也有部分地面道路擴展性不足，部分路段利用率不理想，對交通體系產生一定程度負面影響。

盡管桃花塢更新項目總體還算比較成功，但也受過度商業(yè)化侵蝕，與初衷漸行漸遠，產生一些令人深思的問題。其原本是基于蘇式宅院及弄堂生活，這也是最吸引人的地方，但如今大量街坊以及蘇式建筑逐漸不復存在。街區(qū)自身的里弄文化和歷史傳統(tǒng)韻味顯得難以為繼，原居民要么轉型，要么搬家，桃花塢開始演變?yōu)橄M與旅游的天地，生態(tài)問題被人們忽略，變得不太適合居住。同時，也越來越呈現(xiàn)出商業(yè)同質化現(xiàn)象，同質店鋪鱗次櫛比，在游客人聲鼎沸之下，看似帶來熱鬧和效益，卻帶走那份文藝氣息及巷堂里弄情懷。在藝術家看來，桃花塢應始終保持蘇州的“蘇荷”面貌，不過在居改非浪潮下更多公眾開始成為出租創(chuàng)收的一員，在逐利心理作用下，出租市場租金一路攀升，一些具有夢想和才華的貧窮藝術家，難以在這里生根發(fā)芽[10]，最初的藝術創(chuàng)作夢想和傳統(tǒng)技藝傳承的初衷被壓榨，桃花塢所具有的社會氣息和文藝氣息一點點遠離。

（三）社會主體在舊城更新中的作用：退縮、參與與監(jiān)督

1.社會主體在舊城更新中要么退縮要么參與渠道不暢

古城1號街坊改造主要靠政府主導，居民參與退縮到無足輕重的地位。蘇綸廠項目實施主體是嘉業(yè)房產，政府核心作用是對更新工作進行配合，對某些偏離活動進行修正，此時公眾對城市更新的參與也很微少。即使有一些參與，民間力量的參與主動性較差，參與渠道也不足，只能被動接受和間接了解城市更新項目，并不能顯著地影響城市更新，最終的參與效果自然不理想?？v然通過報紙等渠道發(fā)聲，但相關聲音的核心多是被邊緣化的懷舊主題，最終所產生的影響力顯著較差，而且關于權利等訴求顯著偏少，最終造成其意見很難被政府采納，也影響不了最終決策，原本建筑以及社會關系被破壞，社會組織的聲音未能獲得充分關注，影響力極小。

2.社會主體越來越受到重視并成為舊城更新的積極參與者和監(jiān)督者

伴隨人們生活水平不斷提升，居民權益意識與能力不斷增強，對歷史街區(qū)的文化價值也有更深入關注，非常鮮明地將其看作是應當捍衛(wèi)的重要權益。市政府也越來越重視公眾參與的作用，充分發(fā)揮數(shù)字政府優(yōu)勢，建設蘇州“陽光便民12345”網站，相關職能部門定時對居民意見進行匯總，然后進行說明和答復。對舊城拆遷也持有越來越審慎的態(tài)度，采取試點先行、全面推廣辦法，極大提高了公眾的參與熱情，最大限度地還原、保留城市記憶。[11]為增進居民的參與效果，蘇州積極組織傳統(tǒng)文化宣講與歷史街區(qū)保護志愿者隊伍，2013年，古城1號街坊所在街道辦率先推出“平江in巷”歷史文化宣講志愿服務隊，在濱水歷史文化商業(yè)街宣講傳統(tǒng)的"姑蘇味道"。2017年成立"先鋒山塘"志愿服務隊、山塘歷史遺產保護志愿服務隊，加強對轄區(qū)內的山塘街文化氛圍宣傳與歷史街區(qū)保護。蘇州規(guī)劃局也通過網絡平臺強調基于政府主導、居民參與、實體運作、漸進改善的思維來推進相關保護任務。2015年7月，《蘇州古城1號街坊歷史文化街區(qū)保護規(guī)劃》正式對外公開，越來越重視居民、專家等意見，2016年11月蘇州規(guī)劃局安排專家前往調研，持續(xù)增加公眾參與力度，帶動街坊保護不斷優(yōu)化，鞏固城市文化之魂，使古城重新煥發(fā)光彩。

在桃花塢更新項目中以實驗的形式由社會公眾先行發(fā)起，多元主體協(xié)同參與了項目的規(guī)劃和實施，基于合理博弈、有序互動原則，為各主體帶來更好、更持久、更高效的合作平臺，以便更好維護公共利益。政府對公眾和社會組織的意愿進行收集和分析，對社會輿情也高度關注，通過專家學者的論證來找尋科學合理方案。在城市更新具體工作中，非政府組織可發(fā)揮自身獨立性、非營利性優(yōu)勢，借助更接地氣、更有親和力的方式和非正式渠道，有條理、有層次、廣覆蓋地對公眾進行宣傳教育，提升城市更新概念在公眾中的認可度，對城市更新相關要求和具體做法廣而告之，在化解張力過程中更加集民心匯民智，喚起公眾的參與和責任意識。作為社會輿情重要端口的媒體在保障正確輿論導向和有效傳播渠道的條件下，勠力配合多元主體協(xié)同共進，促成城市更新有效進行?？傮w來說，有溫度有風度的城市更新不是哪個主體一言堂，必須充分調動多元主體協(xié)同參與積極性，從長遠角度來看是達到預期成果的關鍵所在，更是決定了城市更新是否贏得認可的重要一步。[12]

五、三種運行機制的適用優(yōu)化

基于上文的案例深描和行為探究，提煉和比較表1所示的三種舊城更新機制，不同機制背后所暗含的要素不同，治理績效以及對舊城更新模式形塑也不同，探尋政府、開發(fā)商和社會主體角色互補、優(yōu)勢聚合、利益共進的協(xié)同型城市更新機制何以可能。

（一）保護型城市機制的優(yōu)化

改革開放初期，舊城更新幾乎由政府全面負責，從規(guī)劃到實施甚至評價都由政府主導，多采用大規(guī)模拆除重建的開發(fā)模式。[13]呂曉蓓提出，政府在城市更新中承擔著啟動作用，政府基于公權力，可以以一倍的資源撬動市場十倍的資源投入到城市更新中，但政府“如果以壟斷方式來推進城市更新活動，那么城市的空間資源就可能出現(xiàn)浪費和不可逆的情況”。[14]舊城更新是否可以達到較好效果，與決策者整體素養(yǎng)是密不可分的，代表著公共利益的地方政府在管理中應從利益格局的博弈者轉為各方利益的協(xié)調者、權威裁決者和公共服務供給者，這要求政府必須保證行為公正性，接受社會對政府權力的監(jiān)督。舊城大多擁有深厚的歷史底蘊和難以割舍的人文情懷，非常多的文化遺產需保護，要對各種力量進行動員，將其納入舊城更新中，基于公眾利益設計合理的協(xié)同目標，并基于多元主體的滿意度來優(yōu)化目標，完整地賡續(xù)城市文脈，確保舊城更新規(guī)劃科學有深度、落實到位有溫度、文化傳承有保障。

（二）發(fā)展型城市機制的優(yōu)化

由于政府存在資金及操作經驗的局限，此時也需借助開發(fā)商的力量，當開發(fā)商力量還比較小時，形成政府主導、開發(fā)商配合的公私合作模式。隨著開發(fā)商博弈能力增強，其憑借自身的資金和技術優(yōu)勢參與舊城更新，也隨著其影響不斷增強，形成開發(fā)商主導、政府配合的發(fā)展型城市機制，基于“資本-權力”的協(xié)同邏輯，政府主要在規(guī)劃和政策角度對其提供支持，給其充分自主，并根據補償性政策對項目財務進行修正。開發(fā)商往往在城市更新中更側重商業(yè)目標，最大化追逐利潤，對公眾利益往往不夠關注，使得公眾對城市更新的影響很有限，引發(fā)公眾認同危機和矛盾沖突。當然，開發(fā)商在舊城更新中也有助于城市實現(xiàn)基礎設施更新和更多就業(yè)機會，保證城市更新有持久動力。因此，應在滿足他們合理利潤追求基礎上，通過合理政策引導，使其不再囿于經濟利益的短視，提升格局，主動承擔相應社會責任，在服務社會的過程中獲取更多消費者和潛在客戶，更加長遠地構建開發(fā)商自身形象。也必須將其行動限定在國家法律和現(xiàn)行政策的框架內，配合有效外部監(jiān)督，謀取正當利益，不能將利益攫取置于環(huán)境破壞的代價上，更不能以居民利益損害為開發(fā)商經濟價值的成倍增長買單。[15]城市經濟體在發(fā)展相關產業(yè)時需要考慮城市資源稟賦。[16]政府應通過有效制度設計來規(guī)約市場主體過度逐利行為，避免出現(xiàn)前期協(xié)同合作、后期過分攫利的弊病，從而創(chuàng)造更大化綜合效益，既對企業(yè)自身賦能激勵其長足發(fā)展，也能對城市可持續(xù)發(fā)展產生積極影響。

（三）協(xié)同型城市機制的優(yōu)化

當市場環(huán)境發(fā)展相對完善后，城市更新主體的選擇更大，更新的互動關系會根據項目價值來決定。當更新項目本身的政治價值處于最高狀態(tài)時，政府通常會發(fā)揮核心作用，主導推進改造活動，同時為此支付所需的各種成本。[17]當更新項目的經濟價值處于最高狀態(tài)時，項目組織的發(fā)起者和資金募集者通常為市場主體。如果更新項目的社會價值處于最高狀態(tài)時，社會主體就會自發(fā)成為項目的促進者，并力爭為自身空間的價值進行長期博弈。[18]城市社會系統(tǒng)是由個體、家庭、社區(qū)、企業(yè)等多個主體共同構成的耦合系統(tǒng)。[19]隨著政府、市場和社會三大主體各自優(yōu)劣的顯現(xiàn)，基于合作的協(xié)同型城市機制代表未來的發(fā)展方向，多元主體協(xié)同參與攜手共進而不是表面參與，促進博弈平臺公正，更好發(fā)揮各自主體的自主性。隨著廣泛參與、人民至上等理念越來越得到踐行，公眾參與將成為我國城市規(guī)劃非常重要環(huán)節(jié)，允許公眾全過程參與是保障公眾知情權、決策權的有效方式，從中也能更好地體現(xiàn)規(guī)劃編制的合理性和有效性。[20]也有學者認為，構建中介組織表達機制是非常必要的，可以以公眾設計委員會的方式來提高公眾參與性。[21]在協(xié)同型城市機制中，對市場的角色糾正和調控應通過制度性的建構來解決，使其更好地參與到城市更新中來。

結 語

回到蘇州舊城更新中總結三種城市更新機制的優(yōu)劣：保護型城市機制在城市更新啟動階段表現(xiàn)突出，發(fā)展型城市機制在快速城市化過程中起助力作用，協(xié)同型城市機制是在社會發(fā)育健全后作用更為顯著。桃花塢更新項目之所以比較成功，這是與權力和資本控制下的拆建模式完全不同的一種城市更新模式，是“一場融合了居民、社會和經濟利益的包容性舊區(qū)改造實驗，體現(xiàn)了社會公正與城市文脈的包容性”[22]，反映的是居民怎樣在政府默許及文藝精英推動下，積極投身舊城更新，盡可能保障自身權益，強調公正以及創(chuàng)新，力圖獲取城市權利的積極探索過程。當然，為了避免桃花塢更新后續(xù)出現(xiàn)的過度商業(yè)化問題，也需規(guī)范開發(fā)商行為，發(fā)揮出多元協(xié)同參與城市更新的優(yōu)勢。諸如需要更新的推動者，作為城市更新科學規(guī)劃者的城市政府應注意規(guī)避博弈主體的驅利屬性，隨著公共財政體制建立，地方政府應從依賴土地財政走向依靠中央財政轉移支付的項目經費，諸如上海等地很多舊城更新項目全由政府買單，這有助于從全局通盤考慮、做科學的改造規(guī)劃。當然，無論是從改造資金的充沛程度，還是從政府城市規(guī)劃的理性程度而言，為了避免“干部干、群眾看”現(xiàn)象，有必要吸納各方面資源，為社會主體參與城市建設提供良好社會環(huán)境和權益保障，對市場主體的不當行為進行規(guī)約并培育有責任的開發(fā)商，從而有效引導多元主體合理博弈和協(xié)同參與，促使城市向更合理、合規(guī)、合情方向發(fā)展，真正踐行城市讓生活更美好的愿景。

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（責任編輯 吳 楠）