RCEP外資準(zhǔn)入規(guī)則：機(jī)遇與挑戰(zhàn)

章超琳

摘 要：RCEP外資準(zhǔn)入條款的規(guī)范設(shè)定，既具備現(xiàn)代性、全面性特征，亦反映出務(wù)實(shí)性、審慎性特質(zhì);既符合國(guó)際投資法的發(fā)展趨勢(shì)，又具有明顯的亞洲特色。在條約生效有待實(shí)施的背景下，國(guó)際法層面的前瞻性應(yīng)對(duì)研究尚需補(bǔ)足。一方面，RCEP帶來的重要機(jī)遇有待把握：條約締結(jié)實(shí)踐為我國(guó)廣泛參與國(guó)際投資協(xié)定提供了經(jīng)驗(yàn)儲(chǔ)備，條約提供的統(tǒng)一、透明的規(guī)則體系為區(qū)域深度一體化提供了重要的戰(zhàn)略支撐，其規(guī)范建構(gòu)亦為國(guó)際經(jīng)貿(mào)法律發(fā)展提供了亞洲范式。另一方面，RCEP帶來的關(guān)鍵挑戰(zhàn)不容忽視：國(guó)際投資條約的功能轉(zhuǎn)向有待適應(yīng)，負(fù)面清單嗣后修訂的解釋方法也有待明確。

關(guān)鍵詞：RCEP;外資準(zhǔn)入;負(fù)面清單;區(qū)域深度一體化;新區(qū)域經(jīng)濟(jì)秩序;焦點(diǎn)協(xié)調(diào);條約嗣后修訂

2022年1月1日，RCEP（《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》）正式生效。該協(xié)定由中國(guó)、日本、韓國(guó)、澳大利亞、新西蘭和東盟十國(guó)共15方成員共同制定，設(shè)立了投資專章（第十章），涵蓋了投資保護(hù)、自由化、促進(jìn)和便利化四個(gè)方面。其中，市場(chǎng)準(zhǔn)入是東道國(guó)管理外資參與本國(guó)投資經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的首要環(huán)節(jié)，因而有必要深入研究RCEP的外資準(zhǔn)入規(guī)則。從實(shí)踐層面來看，RCEP涵蓋了全球經(jīng)貿(mào)規(guī)模最大的自由貿(mào)易區(qū)，參與主體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平多元，區(qū)域內(nèi)國(guó)際投資實(shí)踐的推動(dòng)和發(fā)展需要正確解釋和適用相關(guān)規(guī)則。從理論層面來看，分析RCEP外資準(zhǔn)入規(guī)則在國(guó)際法層面帶來的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，提前做好應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備，將有力促進(jìn)規(guī)則的有效實(shí)施，并推動(dòng)條約機(jī)制的可持續(xù)發(fā)展。

一、RCEP外資準(zhǔn)入條款的規(guī)范設(shè)定及其特點(diǎn)

RCEP投資章節(jié)采用了“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單”模式作為各締約國(guó)管理外商投資進(jìn)入本國(guó)市場(chǎng)的基本規(guī)則。傳統(tǒng)國(guó)際投資規(guī)則中，國(guó)民待遇承諾通常僅涵蓋外商進(jìn)入東道國(guó)市場(chǎng)后的經(jīng)營(yíng)階段。而RCEP國(guó)民待遇條款（第10.3條）通過增加覆蓋“設(shè)立、取得、擴(kuò)大”三個(gè)投資活動(dòng)節(jié)點(diǎn)，將該待遇延伸至準(zhǔn)入階段。在RCEP區(qū)域內(nèi)，東道國(guó)給予其它締約國(guó)投資者或投資的待遇應(yīng)當(dāng)不低于在類似情形下其給予本國(guó)對(duì)象的待遇。RCEP第10.8條為“保留和不符措施”，締約國(guó)通常會(huì)以清單方式列明針對(duì)外資的特別管理措施，這些措施或與國(guó)民待遇、最惠國(guó)待遇不符，或與業(yè)績(jī)要求、高管要求等條款不符。其具體內(nèi)容取決于各締約國(guó)國(guó)內(nèi)法的相關(guān)規(guī)定以及條約的談判結(jié)果，是該機(jī)制的核心所在。RCEP附件三即為各國(guó)的服務(wù)和投資保留及不符措施承諾表，15方成員均采用負(fù)面清單方式對(duì)特定非服務(wù)業(yè)領(lǐng)域投資作出了較高水平的開放承諾。

在具體規(guī)范設(shè)定上，RCEP準(zhǔn)入規(guī)則的一些細(xì)節(jié)值得關(guān)注。第一是國(guó)民待遇條款中的“類似情形”的判斷方法。條約規(guī)定，該條款語境下的“類似情形”取決于整體的情況，并明確把合法公共福利目標(biāo)作為考量因素納入了非歧視待遇的認(rèn)定之中。這與CETA（《加拿大-歐盟綜合經(jīng)濟(jì)貿(mào)易協(xié)定》）和CPTPP（《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》）的處理方法并不全然相同。第二是RCEP區(qū)分了投資與服務(wù)貿(mào)易兩種負(fù)面清單，這與美式雙邊投資條約通常將兩者混同的做法不同。通過RCEP的投資負(fù)面清單，締約國(guó)共同對(duì)5個(gè)非服務(wù)業(yè)領(lǐng)域投資承諾了較高水平的開放，但將“商業(yè)存在”模式的服務(wù)業(yè)投資承諾剝離出去，使其歸于服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單。這與當(dāng)前我國(guó)國(guó)內(nèi)法層面的負(fù)面清單機(jī)制設(shè)定相近，兩者可以有序銜接。第三是RCEP對(duì)外商投資自由化與東道國(guó)規(guī)制權(quán)的平衡化追求，后者的保障主要通過例外條款來實(shí)現(xiàn)。RCEP第17章（一般條款和例外）的規(guī)定建立在GATT第20條和GATS第14條的基礎(chǔ)之上，并進(jìn)行了調(diào)整。其中，一般安全例外條款（第17.13條）與投資的安全例外條款（第10.15條）本質(zhì)相同，交由締約國(guó)自行判斷本國(guó)根本安全利益所在，并允許締約國(guó)適用其認(rèn)為必要的措施;但由于所針對(duì)的語境不同，條文表述側(cè)重于不同情形。第四是RCEP對(duì)不同成員國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異進(jìn)行了考量，并設(shè)置了有差異的條約義務(wù)。例如不符措施的修訂條件上，第10.8條第1款第3項(xiàng)規(guī)定，柬埔寨、印度尼西亞、老撾、緬甸和菲律賓對(duì)國(guó)民待遇的修訂不得降低其與“本協(xié)定生效之日已經(jīng)存在的措施”的一致性，而其余10國(guó)的比照對(duì)象則被限定為“修訂即刻前已經(jīng)存在的措施”。

從整體上來看，RCEP的規(guī)范設(shè)定既具備現(xiàn)代性、全面性特征，亦反映出務(wù)實(shí)性、審慎性特質(zhì)。首先，RCEP準(zhǔn)入規(guī)則將投資準(zhǔn)入自由化承諾鎖定到國(guó)際條約層面，為各締約國(guó)設(shè)定了國(guó)際法義務(wù)，但同時(shí)也為東道國(guó)保留了充分的國(guó)內(nèi)規(guī)制空間。其次，RCEP準(zhǔn)入模式的采納符合國(guó)際投資法的整體發(fā)展趨勢(shì)，但亦具備顯著的亞洲特色。以美國(guó)、歐盟為代表制定的西方國(guó)際投資協(xié)定具有更為嚴(yán)格和硬性的高水平要求，而RCEP更強(qiáng)調(diào)包容與靈活，在現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上循序漸進(jìn)。然而需要注意的是，雖然“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單”的準(zhǔn)入模式雖然愈加廣泛地被采納，但當(dāng)前仍不足以構(gòu)成國(guó)際投資習(xí)慣法，例如退出RCEP締結(jié)的印度以及諸多新興國(guó)家對(duì)此仍持保守態(tài)度。

二、RCEP外資準(zhǔn)入規(guī)則帶來的機(jī)遇及其把握

（一）RCEP為我國(guó)廣泛參與國(guó)際協(xié)定提供經(jīng)驗(yàn)儲(chǔ)備

從過往的經(jīng)驗(yàn)來看，投資自由化是中國(guó)和發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體（如美國(guó)）的主要不同之處，但是這種分歧現(xiàn)在正在不斷縮小。這一改變的重點(diǎn)在于準(zhǔn)入前國(guó)民待遇基礎(chǔ)之上的負(fù)面清單機(jī)制的構(gòu)建。從我國(guó)的視角來看，這一制度變化最初是由中美投資協(xié)定談判推動(dòng)的，并且首先在國(guó)內(nèi)法層面有所突破。較近的《中國(guó)-東盟全面經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議（升級(jí)版）》、《中國(guó)-澳大利亞自由貿(mào)易協(xié)定》、《中國(guó)-韓國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定》等都相對(duì)側(cè)重于投資保護(hù)，即使存在市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)定，也沒有達(dá)到RCEP的市場(chǎng)開放程度。因而RCEP投資準(zhǔn)入條款所體現(xiàn)的趨勢(shì)，從側(cè)重投資保護(hù)到當(dāng)前逐漸走向投資自由化，將為我國(guó)參與自由度要求更高的投資國(guó)際協(xié)定提供經(jīng)驗(yàn)與基礎(chǔ)。

此外，作為大型區(qū)域貿(mào)易協(xié)定（Mega-Regional Trade Agreement），RCEP締約國(guó)結(jié)構(gòu)多元，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度多樣。我國(guó)在談判及磋商過程中積累的條約締結(jié)經(jīng)驗(yàn)亦是重要的儲(chǔ)備，將有助于提升我國(guó)國(guó)際投資規(guī)則的靈活性、可塑性與適應(yīng)性，從而降低條約締結(jié)的分歧。從RCEP締約國(guó)視角來看，條約將中國(guó)、日本和韓國(guó)三大經(jīng)濟(jì)體首次納入同一自貿(mào)框架，在大平臺(tái)中彌補(bǔ)了中日韓之間的規(guī)則空缺?；谄涮峁┑幕A(chǔ)，自2002年提出構(gòu)想并已進(jìn)行16輪談判的中日韓FTA未來可期。轉(zhuǎn)至更廣的視閾，RCEP締約國(guó)包括東盟在內(nèi)的許多發(fā)展水平較低的國(guó)家，因而在市場(chǎng)開放維度給中國(guó)帶來的收益事實(shí)上相對(duì)有限。中國(guó)當(dāng)前積極考慮加入的CPTPP是目前全球最高開放水平與最高規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)的貿(mào)易與投資協(xié)定，代表了未來多邊貿(mào)易體制發(fā)展的方向與趨勢(shì)。通過與CPTPP規(guī)則的對(duì)接，我國(guó)可以獲得深化改革、擴(kuò)大開放的制度收益。于RCEP中積累的大型區(qū)域貿(mào)易協(xié)定參與經(jīng)驗(yàn)顯然將發(fā)揮重要作用。

（二）統(tǒng)一、透明的規(guī)則體系為區(qū)域深度一體化提供戰(zhàn)略支撐

從整體上看，對(duì)于RCEP涵蓋的地區(qū)而言，各締約國(guó)在外資準(zhǔn)入管理上呈現(xiàn)出一個(gè)集體的規(guī)范升級(jí)，這形成了區(qū)域內(nèi)相對(duì)統(tǒng)一的規(guī)則體系。這一變化最為直觀且關(guān)鍵的影響是各締約國(guó)投資政策透明度的顯著提升。各國(guó)外商投資國(guó)內(nèi)管理措施的出臺(tái)、修訂以及實(shí)施等，都將受到該國(guó)在國(guó)際法層面所作出的相關(guān)承諾的約束，因而前者的穩(wěn)定性將明顯加強(qiáng)。這會(huì)給外國(guó)投資帶來較大便利，也會(huì)減少投資準(zhǔn)入環(huán)節(jié)的不確定性風(fēng)險(xiǎn)，有助于降低經(jīng)營(yíng)成本。在此基礎(chǔ)之上，區(qū)域內(nèi)制度環(huán)境將得到良好的構(gòu)建及運(yùn)營(yíng)，而這又將進(jìn)一步吸引RCEP區(qū)域之外的投資。在全球經(jīng)濟(jì)不景氣的現(xiàn)實(shí)背景下，該協(xié)定為成員國(guó)在區(qū)域內(nèi)乃至區(qū)域外的經(jīng)貿(mào)往來提供制度支撐，從而為區(qū)域經(jīng)濟(jì)提供穩(wěn)定發(fā)展的動(dòng)力。更深入地看，自貿(mào)協(xié)定會(huì)天然地促進(jìn)協(xié)定締約方之間的政治聯(lián)系，在這個(gè)意義上，RCEP會(huì)是成員國(guó)實(shí)現(xiàn)合作共贏的重要戰(zhàn)略政策工具。對(duì)此，需要從經(jīng)濟(jì)、法律以及國(guó)際關(guān)系等多角度全面評(píng)估RCEP帶來的深度區(qū)域一體化影響及進(jìn)展，以支持并提高該區(qū)域在全球價(jià)值鏈中的參與，從而促進(jìn)包容性增長(zhǎng)。

（三）RCEP為國(guó)際經(jīng)貿(mào)法律發(fā)展提供亞洲范式

對(duì)于國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的發(fā)展而言，RCEP在法律理論層面也具有開拓性的意義。Hsieh教授創(chuàng)新性地將“新區(qū)域經(jīng)濟(jì)秩序（new regional economic order）”概念與“大型區(qū)域主義”和“亞洲區(qū)域主義”結(jié)合起來，認(rèn)為作為新區(qū)域經(jīng)濟(jì)秩序的代表，RCEP將刺激亞洲地區(qū)主義的范式轉(zhuǎn)變，并在國(guó)際經(jīng)濟(jì)法上為“全球南方”建立規(guī)范基礎(chǔ)。亞洲自由貿(mào)易協(xié)定的一個(gè)顯著特點(diǎn)，是將傳統(tǒng)的南南地緣政治合作轉(zhuǎn)變?yōu)樾乱淮慕?jīng)濟(jì)工具。RCEP對(duì)亞洲地區(qū)主義的影響就與中美競(jìng)爭(zhēng)以及南北分歧深刻交織在一起。TPP被視為21世紀(jì)的“黃金標(biāo)準(zhǔn)”自由貿(mào)易協(xié)定，但由于美國(guó)國(guó)內(nèi)民粹主義的反彈，致使其他TPP成員國(guó)以小得多的規(guī)模達(dá)成了CPTPP。而大西洋兩岸的貿(mào)易民族主義并未阻礙亞洲地區(qū)主義的蓬勃發(fā)展。原本被嘲諷為低野心、沒有希望的RCEP反而落地開花，這揭示了南半球?qū)で髧?guó)際經(jīng)濟(jì)法發(fā)展新準(zhǔn)則的實(shí)際愿望及其務(wù)實(shí)行動(dòng)。對(duì)比具體規(guī)則內(nèi)容，RCEP包含了廣泛的例外或保留條款旨在保護(hù)東道國(guó)的規(guī)制權(quán)，對(duì)RCEP條款適用施加了諸多限制。而CPTPP并沒有大量使用上述條款，僅僅依賴于第9.16條，但東道國(guó)是否能夠通過、維持或執(zhí)行其自我判斷的監(jiān)管措施來避免或減輕違反投資條約標(biāo)準(zhǔn)的責(zé)任有待觀望。

在這樣的國(guó)際關(guān)系及規(guī)則發(fā)展情勢(shì)下，中國(guó)需要準(zhǔn)確定位自身角色及作用。需要澄清的是，與中國(guó)主導(dǎo)RCEP談判的普遍誤解相反，RCEP實(shí)際上是由東盟推動(dòng)的。但中國(guó)也不是一個(gè)跟隨規(guī)則的國(guó)家，它對(duì)投資自由化或者“侵入性”要求持謹(jǐn)慎態(tài)度，并在需要時(shí)修改或影響投資條款?？梢灶A(yù)期的是，中國(guó)很可能在中短期內(nèi)成為規(guī)則的制定者，如果挑戰(zhàn)得到解決，亦很有可能成為規(guī)則的引導(dǎo)者。對(duì)此，從選擇性適應(yīng)演變?yōu)檫x擇性創(chuàng)新的方法，對(duì)中國(guó)之后的條約參與實(shí)踐而言可能是恰當(dāng)?shù)摹?/p>

三、RCEP外資準(zhǔn)入規(guī)則帶來的挑戰(zhàn)及其應(yīng)對(duì)

（一）國(guó)際投資條約的功能轉(zhuǎn)向有待適應(yīng)

對(duì)于國(guó)際投資條約的功能認(rèn)識(shí)，在“可信承諾論”與“焦點(diǎn)協(xié)調(diào)論”之間存在著迂回演進(jìn)的理論分歧。這與ISDS機(jī)制（投資者與國(guó)家間爭(zhēng)端解決機(jī)制）在國(guó)際投資條約中的發(fā)展緊密相關(guān)。在20世紀(jì)的大部分時(shí)間里，ISDS機(jī)制不是投資條約的組成部分，條約締結(jié)者希望通過條約在與東道國(guó)的非正式談判中設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)以實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)，主要想把投資條約作為投資爭(zhēng)端的主要焦點(diǎn)。但是ISDS的缺失并不符合條約設(shè)計(jì)的理性主義期望，在條約不被遵守的情況下通常會(huì)期待可靠補(bǔ)償機(jī)制的存在。因而，到1980年代中期，ISDS條款變得普遍。為了增強(qiáng)東道國(guó)通過投資條約作出的自由經(jīng)濟(jì)承諾的可信度，包括司法化的爭(zhēng)端解決、制裁和懲罰措施在內(nèi)的條約機(jī)制成為對(duì)東道國(guó)的威懾和約束。但隨著懷疑主義的興起，一些條約開始再次將ISDS機(jī)制排除在外，包括RCEP亦未采用ISDS機(jī)制，現(xiàn)階段的爭(zhēng)議解決機(jī)制僅限于締約國(guó)層面。正如Poulsen教授所述，條約作為可信承諾不應(yīng)當(dāng)是其唯一功能，將條約重新定義為焦點(diǎn)協(xié)調(diào)的中心有助于在談判協(xié)商中發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)作用，從而促使博弈均衡的形成。對(duì)于RCPE而言，負(fù)面清單即為“法律表達(dá)作為協(xié)調(diào)博弈之焦點(diǎn)”，作為國(guó)際投資協(xié)定的附件組成部分并在“東道國(guó)監(jiān)管權(quán)力”與“外商投資者的投資自由”之間提供“禁止和準(zhǔn)入”的邊界，是該條約的核心“焦點(diǎn)”之一。

因此，對(duì)今后我國(guó)的投資締約實(shí)踐而言，需要把握上述制度理論演變的內(nèi)核，從我國(guó)條約締結(jié)的目的與需求出發(fā)，靈活適應(yīng)。一方面，在今后的條約簽訂、修訂以及國(guó)內(nèi)相關(guān)法律完善過程中，把握我國(guó)在“焦點(diǎn)”規(guī)則上的國(guó)家利益需求，在堅(jiān)持國(guó)家經(jīng)濟(jì)自決及主權(quán)平等原則的基礎(chǔ)上友好協(xié)商，通過規(guī)則協(xié)調(diào)加深國(guó)際合作。另一方面，這種“協(xié)調(diào)”的思維除了在條約簽訂過程中會(huì)起作用，在條約的解釋與適用方面也會(huì)有所影響。在仲裁庭解釋走向式微的背景下，締約國(guó)的解釋權(quán)呈現(xiàn)擴(kuò)張。這也是RCEP實(shí)施過程中需要適應(yīng)的關(guān)鍵方面之一，以“負(fù)面清單”這一“焦點(diǎn)”試做呈現(xiàn)。

（二）RCEP負(fù)面清單嗣后修訂的解釋方法有待明確

國(guó)際投資協(xié)定中的外資準(zhǔn)入負(fù)面清單具有兩個(gè)基本面向。第一，基于“國(guó)際法不禁止即為允許”的法理，對(duì)法律的沉默問題作出處理，使得各締約國(guó)外資準(zhǔn)入范圍的法律空白地帶和邊緣領(lǐng)域問題得到基本解決。第二，負(fù)面清單的制度本質(zhì)是條約保留，這是東道國(guó)保障規(guī)制權(quán)的具體體現(xiàn)，締約國(guó)有權(quán)在條約許可的范圍內(nèi)對(duì)本國(guó)的外資準(zhǔn)入管理措施進(jìn)行調(diào)整。RCEP第10.8條第1款第3項(xiàng)就規(guī)定了各締約國(guó)修訂本國(guó)不符措施的具體條件。由于缺乏VCLT（《維也納條約法公約》）第31條第3款b項(xiàng)所要求的締約國(guó)合意（agreement），這種修訂屬于廣義的嗣后實(shí)踐而非VCLT管轄的狹義的嗣后實(shí)踐?；赗CEP框架內(nèi)的ISDS機(jī)制仍有待締約國(guó)之間進(jìn)行討論，且條約內(nèi)部也不存在嗣后改變的解釋方法規(guī)定或指引，所以如何應(yīng)對(duì)負(fù)面清單的范圍修訂的解釋方法是個(gè)尚待解決的現(xiàn)實(shí)問題。

從本文出發(fā)，RCEP第10.8條第1款第3項(xiàng)反復(fù)出現(xiàn)“一致性”一詞，作為判斷標(biāo)準(zhǔn)來考察修訂后的不符措施的條約合法性。換句話說，締約國(guó)一項(xiàng)違反條約義務(wù)的措施如果滿足“一致性”標(biāo)準(zhǔn)，那么將被該國(guó)負(fù)面清單中的不符措施所覆蓋，從而得以免除其國(guó)際法違法性。由此，關(guān)鍵的問題落于“一致性”的理解辦法。Mobil Investments Canada Inc. & Murphy Oil Corporation v. Canada案集中討論了該問題。仲裁庭多數(shù)派將一致性檢驗(yàn)判定為“新的措施是否擴(kuò)大或不適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大了保留的不符合規(guī)定的特征”，以及“這些變化是否造成了這種不友好、不和諧、不相容、矛盾性質(zhì)的額外負(fù)擔(dān)，在其他方面與現(xiàn)有的法律框架不一致”。通過使用“現(xiàn)有法律框架”作為基本參考，多數(shù)派為新的從屬措施創(chuàng)造了比修正案更嚴(yán)格的單向棘輪機(jī)制。這造成的直接影響是，締約國(guó)監(jiān)管政策空間被持續(xù)壓縮，靈活性受到抑制，使得該裁判結(jié)果招致了廣泛批評(píng)。由此得到的經(jīng)驗(yàn)是，要重視締約國(guó)制定負(fù)面清單的目的及宗旨，考慮RCEP在投資保護(hù)、投資自由化與東道國(guó)規(guī)制權(quán)維護(hù)之間的衡平追求，在“一致性”的界定上審慎選擇判斷標(biāo)準(zhǔn)。

注釋：

① 5個(gè)非服務(wù)業(yè)領(lǐng)域分別是制造業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)和采礦業(yè)。

②ICSID Case No ARB（AF）/07/4， 22 May 2012. 該案的核心爭(zhēng)議在于，加拿大政府出臺(tái)的Guidelines for Research and Development Expenditures（the ‘2004 Guidelines’）能否被認(rèn)定為屬于其在NAFTA附件一種列明的“不符措施的從屬措施”。

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