公安機(jī)關(guān)偵查活動的內(nèi)部制約機(jī)制探析
——基于《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》修訂的視角

呂子逸

一、問題的提出

偵查既是立案活動的必然結(jié)果，也是起訴、審判程序得以順利進(jìn)行的前提與基礎(chǔ)?？紤]到這一程序在整個(gè)刑事訴訟環(huán)節(jié)中的地位，以及其內(nèi)部各類活動的強(qiáng)制性、單方性和嚴(yán)厲性，乃至與個(gè)人權(quán)利的緊密聯(lián)系，應(yīng)當(dāng)對公安機(jī)關(guān)偵查活動主體施以監(jiān)督，這不僅是公安部門依法履職的必然要求，也是偵查程序合理、正當(dāng)、有效運(yùn)作的可取選擇，還是整個(gè)刑事訴訟活動順利進(jìn)行和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要保障，更是對公民合法權(quán)益維護(hù)的應(yīng)有之意。

關(guān)于偵查權(quán)制約問題的既有研究中，諸多學(xué)者均集中于檢察監(jiān)督的視角，鮮有涉及公安機(jī)關(guān)的內(nèi)部制約機(jī)制，且討論范圍也較為有限。具體來看，殷文潔在《試論公安機(jī)關(guān)偵查權(quán)內(nèi)部監(jiān)督的完善》中，除提出強(qiáng)化法治觀念、增補(bǔ)法律規(guī)范等建議外，還重點(diǎn)論述了公安機(jī)關(guān)內(nèi)部各部門關(guān)系的厘清與法制部門監(jiān)督職能的強(qiáng)化。賀小軍的《從全面性到法治化：公安法制部門刑事執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制改革省思》則針對法制部門“全面化監(jiān)督”的現(xiàn)實(shí)狀況，論證了向“法治化監(jiān)督”轉(zhuǎn)型的必要性，進(jìn)而對監(jiān)督主體、內(nèi)容和方式的調(diào)整提出了相應(yīng)的設(shè)想。此外，毛寧仙《公安機(jī)關(guān)治安傳喚行為法律規(guī)制研究》也從增強(qiáng)公安人員執(zhí)法素養(yǎng)與領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督責(zé)任的層面，對內(nèi)部制約機(jī)制展開了有益的研究。

本文以2020 年《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》的第三次修訂為切入，在論證內(nèi)部制約機(jī)制存在價(jià)值與既有建設(shè)成果利弊的基礎(chǔ)上，圍繞法制部門“監(jiān)督主導(dǎo)者”地位的確立、內(nèi)部工作協(xié)調(diào)機(jī)制與外部工作銜接機(jī)制的建構(gòu)進(jìn)行分析，從監(jiān)督主體、方式與內(nèi)容層面，為內(nèi)部制約機(jī)制的完善和偵查權(quán)的良性運(yùn)作提供路徑參考。

二、公安機(jī)關(guān)偵查活動內(nèi)部制約機(jī)制的理論證成

（一）偵查活動中人權(quán)保障目標(biāo)的必然要求

偵查活動，一般涵蓋有詢問、訊問、鑒定、勘驗(yàn)、檢查、搜查等數(shù)類情形，相較于居中裁判的審判活動和承上啟下的審查起訴活動，偵查活動呈現(xiàn)出準(zhǔn)備性和前提性的特征。通過偵查活動的開展，收集證據(jù)、查明犯罪事實(shí)、查獲犯罪嫌疑人，為后續(xù)階段的順利進(jìn)行提供必要的基礎(chǔ)。基于此類目標(biāo)，偵查機(jī)關(guān)針對與犯罪相關(guān)的人員或物品，將采取各類強(qiáng)制性手段加以控制、穩(wěn)固和保管，從而防止人員逃跑或材料滅失等情形的發(fā)生?？梢哉f，偵查活動的進(jìn)行不可避免地與涉及一些人的人身、自由和財(cái)產(chǎn)等權(quán)益。為確保刑事訴訟活動的順利進(jìn)行，相關(guān)人員、尤其是犯罪嫌疑人的部分權(quán)益不可避免的將受到約束［1］。

然而，2012 年《刑事訴訟法》頒布與“保障人權(quán)”理念在刑事訴訟體制中的確立，以及近年來法治國家建設(shè)目標(biāo)的提出，均明確了法律的施行應(yīng)當(dāng)以公民權(quán)益維護(hù)為最終目的。作為與公民基本權(quán)益緊密關(guān)聯(lián)的刑事訴訟活動，除滿足“懲罰犯罪”的基本目標(biāo)外，也需在這一過程中確保對公民權(quán)益約束的合理與妥當(dāng)，無論是犯罪相關(guān)人員或是其他參與人員，都應(yīng)當(dāng)享有訴訟利益不受侵害的權(quán)利。正如部分域外國家在其刑事訴訟法中強(qiáng)調(diào)的，偵查階段的犯罪嫌疑人并非罪犯，理應(yīng)適用“無罪推定”原則對其權(quán)利進(jìn)行保護(hù)。同時(shí)，對于包括犯罪人員在內(nèi)的所有人而言，其尊嚴(yán)、權(quán)利的維護(hù)業(yè)已成為現(xiàn)代法治國家與民主社會的基石所在［2］［3］。公民基本權(quán)利的保護(hù)力度與程序正義的實(shí)現(xiàn)程度，應(yīng)當(dāng)是中國法治建設(shè)與刑事訴訟法治化、現(xiàn)代化的重要評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

誠然，除建國后制定的一系列規(guī)范性文件外，自1987 年公安部首次公布《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》，以公布年代加以區(qū)分）至今，先后歷經(jīng)三次修訂。辯護(hù)律師在偵查活動中的參與已實(shí)現(xiàn)了由參與困難向法定參與的轉(zhuǎn)化，值班律師地位得以明確，辯護(hù)制度有了令人矚目的成就，人權(quán)保障獲得了進(jìn)一步的發(fā)展。但也應(yīng)當(dāng)看到，2020 年《規(guī)定》第52 條列舉的數(shù)類案件中，辯護(hù)律師的參與仍需受到限制，且在這一條款中，偵查機(jī)關(guān)報(bào)請批準(zhǔn)的期限已由既往的48 小時(shí)增至3 日。同時(shí)，第50、55 條的修改，給予了公安機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)律師實(shí)施干擾訴訟活動，涉嫌犯罪等行為時(shí)，向律師事務(wù)所、律師協(xié)會和司法行政機(jī)關(guān)報(bào)告的權(quán)能。此類規(guī)定的設(shè)置，以及檢察機(jī)關(guān)參與的缺失，將使得辯護(hù)權(quán)在偵查階段居于較為弱勢的地位，有悖于辯護(hù)制度建設(shè)的初衷。由于檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)在偵查階段的監(jiān)督未完全到位及公安機(jī)關(guān)主導(dǎo)地位的強(qiáng)勢，唯有通過公安機(jī)關(guān)內(nèi)部制約機(jī)制的建設(shè)與強(qiáng)化來規(guī)范、約束偵查人員，方可在一定程度上為辯護(hù)權(quán)提供救濟(jì)，從而維護(hù)偵查階段訴訟權(quán)能的平衡。

由此觀之，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部制約機(jī)制的存在，應(yīng)當(dāng)是偵查活動正當(dāng)、合理進(jìn)行與公民權(quán)益保障等目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的必然趨勢。

（二）公安機(jī)關(guān)偵查工作規(guī)范化的應(yīng)然方向

在刑事訴訟的發(fā)展歷程中，自建國伊始到八十年代初期，中國逐步完成了對“以公安為中心”政法體制的變革，建立起以“分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約”原則為主導(dǎo)的刑事訴訟體制［4］。在這一原則的指導(dǎo)下，各類訴訟參與主體，尤其是偵查、起訴、審判機(jī)關(guān)的權(quán)能運(yùn)行、工作開展與訴訟階段緊密聯(lián)系。換言之，各訴訟階段中的負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)在立足于本階段工作需求的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)與其他階段負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)工作間的銜接與協(xié)調(diào)，確保刑事案件的辦理在整個(gè)訴訟流程中的連貫與通暢，減少信息不對稱可能造成的干擾，最終形成了中國特有的訴訟結(jié)構(gòu)——流水作業(yè)式的訴訟結(jié)構(gòu)［5］［6］。

在這種線性結(jié)構(gòu)的影響下，中國并未選擇大陸法系的偵訴一體化模式，而是建構(gòu)起了檢察機(jī)關(guān)與偵查機(jī)關(guān)權(quán)能分設(shè)的偵訴分離化模式，檢察機(jī)關(guān)對偵查機(jī)關(guān)進(jìn)行有限監(jiān)督。這一模式的存在，使得檢察機(jī)關(guān)難以實(shí)質(zhì)性參與偵查活動，僅可在審查起訴階段通過退回補(bǔ)充偵查等方式進(jìn)行事后監(jiān)督，從而致使偵查階段中公安機(jī)關(guān)主導(dǎo)地位的確立與強(qiáng)化，偵查活動呈現(xiàn)出參與主體一元化和權(quán)能運(yùn)作單方化的色彩。在此情形下，為規(guī)范公安機(jī)關(guān)偵查工作的開展，彌補(bǔ)對偵查活動監(jiān)督，尤其是事前監(jiān)督和事中監(jiān)督的缺漏，確保偵查活動進(jìn)行的高效與合理，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部制約機(jī)制的建構(gòu)、強(qiáng)化將是現(xiàn)階段較為合理的選擇。雖然，基于主導(dǎo)者的內(nèi)部性、行政化特征，以及中立地位缺失等因素，內(nèi)部制約機(jī)制相較于其他監(jiān)督模式存在著公正性不足等隱患。但是，考慮到現(xiàn)階段外部監(jiān)督的落實(shí)還難以擺脫對內(nèi)部制約機(jī)制的依賴，而內(nèi)部制約機(jī)制的存在作為公安機(jī)關(guān)依法履職的保障，較之其他機(jī)關(guān)更具有及時(shí)性，有助于防止損害的進(jìn)一步擴(kuò)大，也可較好地貼合近年來司法改革中對權(quán)力約束的要求。

（三）“以審判為中心”改革的有力補(bǔ)充

自2014 年始，中國先后出臺了《最高人民法院關(guān)于全面深化人民法院改革的意見》《人民法院第四個(gè)五年改革綱要（2014—2018）》《最高人民法院關(guān)于全面推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟制度改革的實(shí)施意見》等文件，期冀通過推動“以審判為中心”的體制改革，明確庭審階段在“保護(hù)訴權(quán)、認(rèn)定證據(jù)、查明事實(shí)、公正裁判”等活動中的決定性作用①，強(qiáng)化審判權(quán)與審判階段在整個(gè)刑事訴訟體制中的權(quán)威、核心地位［7］［8］。雖然“以審判為中心”的改革未能完全消除“訴訟階段論”對訴訟結(jié)構(gòu)造成的影響，但通過強(qiáng)調(diào)偵查、起訴階段僅作為審判階段的準(zhǔn)備階段，并明確審判活動在案件辦理中的核心地位，偵查、起訴、審判機(jī)關(guān)間的關(guān)系逐步趨向于分立、制衡的態(tài)勢，“等腰三角形”訴訟結(jié)構(gòu)的建設(shè)已成為中國刑事訴訟未來發(fā)展的趨勢所在。

然而，“以審判為中心”改革的推進(jìn)，除明確和強(qiáng)化審判機(jī)關(guān)與審判階段在案件辦理的中心地位外，在相當(dāng)程度上還依托于偵查、起訴階段的配合與尊重。換言之，線性訴訟結(jié)構(gòu)的存在與司法審查機(jī)制建構(gòu)的緩慢，導(dǎo)致中國在訴訟結(jié)構(gòu)的變革中難以借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，而應(yīng)當(dāng)在立足于中國司法體系現(xiàn)狀的前提下，將“以審判為中心”作為指導(dǎo)理念，對各階段、各機(jī)關(guān)工作的約束與調(diào)整，方可為改革的推進(jìn)提供切實(shí)可行的助力。應(yīng)當(dāng)看到，“以審判為中心”改革的實(shí)質(zhì)，在于重塑權(quán)力間的相互約束狀態(tài)，防止對權(quán)利造成侵害，不能等同于將審判作為一切工作的重心，過于擴(kuò)張的審判權(quán)也絕非法治國家的要求。因此，通過對偵查活動中公安機(jī)關(guān)內(nèi)部制約機(jī)制的設(shè)置與完善，依托公安機(jī)關(guān)的自我約束，維護(hù)偵查階段應(yīng)有的正當(dāng)性與合理性，減少違法偵查行為對后續(xù)階段的影響?？蔀槠瞥韧摹皞刹橹行闹髁x”格局，推動“以審判為中心”改革目標(biāo)在中國司法體系中的確立提供較為可取的補(bǔ)充與協(xié)助。

三、2020年《規(guī)定》修訂后的偵查活動及其內(nèi)部制約機(jī)制

相較于《刑事訴訟法》，雖然《規(guī)定》在法律位階、效力范圍等層面均存在相當(dāng)程度的差異，但鑒于其內(nèi)容規(guī)定的針對性與可操作性，《規(guī)定》的存在為《刑事訴訟法》的施行提供了必要的補(bǔ)充與保障，已然成為公安機(jī)關(guān)參與刑事訴訟活動和具體工作開展的重要指引。2020年《規(guī)定》修訂后，公安機(jī)關(guān)偵查活動的變化與內(nèi)部制約機(jī)制的缺陷主要體現(xiàn)于以下方面。

（一）2020 年《規(guī)定》對公安機(jī)關(guān)偵查活動的規(guī)制

1.內(nèi)部規(guī)定的擴(kuò)張

結(jié)合對2012 年與2020 年兩次《規(guī)定》修訂內(nèi)容的比較分析，公安機(jī)關(guān)通過相關(guān)條款的增補(bǔ)與修改，擴(kuò)張了既有規(guī)定的內(nèi)涵與外延，在一定程度上推動了偵查活動的改革與發(fā)展。

（1）審批機(jī)制的法治化。公安機(jī)關(guān)內(nèi)部審批機(jī)制的設(shè)置，是依托上下級公安機(jī)關(guān)之間，以及同級公安機(jī)關(guān)內(nèi)部不同部門間在具體工作中的審查核實(shí)，對部分工作的開展施以必要的約束。在2012 年修訂的《規(guī)定》中，這一機(jī)制僅在搜查、詢問等數(shù)類偵查活動中得以運(yùn)用，且還存在著辦案機(jī)關(guān)自行審批的情況。而在2020 年《規(guī)定》修訂后，不僅返還財(cái)物（第234 條）、通緝（第274 條）等偵查活動被納入審批范疇之中，且還根據(jù)不同凍結(jié)對象間的差異性，將凍結(jié)股權(quán)、保單權(quán)益（第239 條）等偵查活動的審批機(jī)關(guān)由縣級以上公安機(jī)關(guān)擴(kuò)展至設(shè)區(qū)的市一級，乃至省級以上公安機(jī)關(guān)，優(yōu)化了審批主體的結(jié)構(gòu)。

（2）工作流程的透明化。偵查活動，由于其實(shí)施中的內(nèi)部性與封閉性，長期以來一直為諸多學(xué)者所詬病。2012 年修訂的《規(guī)定》雖然在部分條款中規(guī)定了公民見證人的參與和錄音錄像的運(yùn)用，但仍受到較大的限制。相較之下，2020 年《規(guī)定》通過新增第194 條的方式，明確規(guī)定了在“勘驗(yàn)、檢查、搜查、辨認(rèn)、查封、扣押”等偵查活動中公民見證人的運(yùn)用，并對此類主體的選擇設(shè)置了較高程度的要求。而第221 條的修改，則將錄音錄像在偵查試驗(yàn)活動中的應(yīng)用前提由“存有必要”轉(zhuǎn)換為“應(yīng)當(dāng)采取”，推動了偵查活動的公開化。

（3）工作方式的規(guī)范化。針對2012 年《規(guī)定》部分規(guī)定概括化、缺乏可操作性等問題，2020 年《規(guī)定》在結(jié)合部分司法改革成果的基礎(chǔ)上，除明晰證據(jù)審查、辨認(rèn)等活動的內(nèi)容外②，還通過第231—235 條的增補(bǔ)與修改，明確管理部門的設(shè)置（第235 條），增加公安機(jī)關(guān)偵查人員活動范圍的限制，以及依據(jù)財(cái)物類型對扣押、凍結(jié)等偵查活動的開展進(jìn)行針對化、層級化規(guī)定，確保了偵查活動中涉案財(cái)物管理工作的規(guī)范化。

2.人權(quán)保障的強(qiáng)化

從世紀(jì)八十年代至今隨著2012 年《刑事訴訟法》的修訂，“保障人權(quán)”理念正式成為刑事訴訟活動開展的基本準(zhǔn)則和重要評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。作為中國法治建設(shè)與整體法律制度現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，對公民權(quán)利的保護(hù)理應(yīng)是公安機(jī)關(guān)偵查活動中新的重心所在。同時(shí)，對于這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也應(yīng)有著更為體系化、可操作性的理解，以防止形式化、宣言式設(shè)置導(dǎo)致的立法虛化。在2020 年《規(guī)定》的修訂中，偵查權(quán)力制約和公民權(quán)益的保護(hù)有了較為顯著的成果。

首先，2020 年《規(guī)定》的第203 條中，增加了在訊問活動開始前，對犯罪嫌疑人訴訟權(quán)利的告知以及對無閱讀能力的人宣讀訊問筆錄的規(guī)定，有助于減少此類主體因?qū)I(yè)知識、經(jīng)驗(yàn)或是相關(guān)能力的缺乏而受到權(quán)益侵害情形的發(fā)生。同時(shí)，第210 條要求公安機(jī)關(guān)僅可通過“書面、電話或當(dāng)場通知”三種形式要求其他訴訟參與人提供證言，以及辦案人員出示人民警察證等規(guī)定，為證人、被害人等主體參與偵查活動提供了必要的保證。此外，對于犯罪嫌疑人近親屬等與案件無關(guān)的人員，2020 年《規(guī)定》也在第230 條中要求查封、扣押活動在保證偵查工作正常進(jìn)行的前提下，應(yīng)當(dāng)為此類人員保留必要的生活費(fèi)用和物品?？梢哉f，前述規(guī)定的修改與增加，推動了“保障人權(quán)”理念在具體刑事訴訟活動中的貫徹與落實(shí)。

3.與《刑事訴訟法》縫隙的填補(bǔ)

2018 年《刑事訴訟法》的修訂，使得認(rèn)罪認(rèn)罰從寬、缺席審判等制度相繼成為中國刑事訴訟正式制度之一，并起著日趨重要的作用。誠如部分學(xué)者所言，刑事訴訟改革，相較于“孤立狀態(tài)”的刑法改革，更突顯出“流水線結(jié)構(gòu)”的色彩。即：各類改革的落實(shí)與推進(jìn)，需在立足于整體改革目標(biāo)方向的同時(shí)，結(jié)合各訴訟階段、工作和主體的實(shí)際狀況進(jìn)行展開，在互有差異的改革措施的共同推進(jìn)下，確保整體改革效果得以實(shí)現(xiàn)。2020 年《規(guī)定》第203 條中對犯罪嫌疑人認(rèn)罪認(rèn)罰從寬權(quán)利的告知，第289 條中對認(rèn)罪情況的記載和速裁程序適用建議的提出，以及第290 條中公安機(jī)關(guān)在缺席審理過程中通知控審機(jī)關(guān)等職責(zé)的設(shè)置，均可視為刑事訴訟改革在偵查活動中的具體體現(xiàn)。

（二）公安機(jī)關(guān)內(nèi)部制約機(jī)制運(yùn)作面臨的困境

從上述分析可見，2020 年《規(guī)定》的修訂，極大地強(qiáng)化了公安機(jī)關(guān)的內(nèi)部制約。在整體修改層面，偵查活動的法治化、規(guī)范化建設(shè)，以及公民權(quán)益保護(hù)的注重已然成為偵查制度發(fā)展的趨勢所在，“人權(quán)保障”理念逐步落實(shí)于偵查階段中。基于此?？紤]到線性結(jié)構(gòu)的變革尚未完成，而辯護(hù)制度建設(shè)還有待進(jìn)一步推進(jìn)，依托公安機(jī)關(guān)內(nèi)部制約機(jī)制的運(yùn)作，對偵查活動的進(jìn)行加以約束，可為前述改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供必要的助力與保障。然而，結(jié)合1987—2020 年間以《規(guī)定》為代表的各類規(guī)范來看，內(nèi)部制約機(jī)制仍有其不足之處，未能滿足對偵查活動約束的需求。

1.范圍完整性的缺失

《規(guī)定》雖歷經(jīng)三次修改，審批機(jī)制尚未能涵蓋現(xiàn)有的各類偵查活動，偵查機(jī)關(guān)在辨認(rèn)等活動的進(jìn)行中仍存在著未受約束的權(quán)力。此類情形的出現(xiàn)，將在一定程度上影響公安機(jī)關(guān)內(nèi)部制約機(jī)制在部分階段、活動中運(yùn)作的效力。同時(shí)，對于既有的運(yùn)作范圍，公安機(jī)關(guān)在《刑事訴訟法》《拘留所條例實(shí)施辦法》等法律文件中針對內(nèi)部制約運(yùn)作范圍的設(shè)置，或限于對人員構(gòu)成、審核批準(zhǔn)主體和證據(jù)合法性等單一化的內(nèi)容，或限于“存在錯(cuò)誤”等概括化術(shù)語的設(shè)置，抑或是僅處于宣言式制約的狀態(tài)，缺乏實(shí)質(zhì)性內(nèi)容規(guī)定，不僅自身規(guī)定的全面化、綜合性未能實(shí)現(xiàn)，各文件內(nèi)容設(shè)置相互間也存在差異。因此，在《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考核評議規(guī)定》《公安機(jī)關(guān)實(shí)施留置措施備案規(guī)定》受立法位階影響③，效力范圍存有限制的情形下，前述未就內(nèi)部制約活動的具體工作或?qū)嵤┓绞竭M(jìn)行深入規(guī)定的狀態(tài)，使得公安機(jī)關(guān)內(nèi)部制約機(jī)制在具體內(nèi)容設(shè)置方面仍存在重大缺漏，未能完全革除形式化、宣言式制約的問題。而在諸如濫用警械、場所管理不當(dāng)和重大執(zhí)法錯(cuò)誤等實(shí)際偵查工作中，內(nèi)部制約機(jī)制還面臨著法律支撐的薄弱，乃至空白［9］。

2.內(nèi)部制約主體的分散化

歷經(jīng)近四十年的發(fā)展后，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部制約主體基本囊括了監(jiān)察、人事、審計(jì)、督察、法制部門等數(shù)個(gè)部門。但是，多元化的制約機(jī)制行使主體設(shè)置并非等同于制約機(jī)制行使的全面性與綜合性，相較于制約機(jī)制行使主體數(shù)量的簡單增長，注重對各類主體的精細(xì)化設(shè)置和權(quán)能的準(zhǔn)確化配置，在協(xié)調(diào)各方權(quán)能的同時(shí)，確保整體合力效果的最大化方是這一目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重心所在。偵查階段公安機(jī)關(guān)對各類內(nèi)部制約主體分設(shè)的模式，勢必將內(nèi)部制約機(jī)制劃分至職責(zé)迥異、互不隸屬的部門中，雖然《公安部關(guān)于2004—2008 年全國公安隊(duì)伍正規(guī)化建設(shè)綱要》曾嘗試實(shí)現(xiàn)各類主體制約機(jī)制的統(tǒng)一化，但隨著2016 年《公安機(jī)關(guān)人民警察執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究規(guī)定》的制訂，明確了對不同部門存在職責(zé)分工、應(yīng)當(dāng)分別履職等內(nèi)容，使得制約機(jī)制分散化狀況未能得以實(shí)際解決?？紤]到前述各機(jī)關(guān)間并未存在直接的行政隸屬關(guān)系，在缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)主體的情形下，各類工作能否有序、有節(jié)開展，問題能否得以精確、妥當(dāng)處置，制約機(jī)制能否得到合理、充分的行使將不可避免地存在疑問。

3.內(nèi)部制約方式的體系化缺失

結(jié)合相關(guān)規(guī)定分析，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部制約機(jī)制已經(jīng)形成了警告、警告處分、留黨察看、開除黨籍等處分方式以及親自過問、派員監(jiān)督、專人負(fù)責(zé)等具體工作模式并存的格局。然而，前述各類制約機(jī)制行使方式在運(yùn)用階段、范圍、效果等方面均存在著較為明顯的差異。證件出示、預(yù)審、特定機(jī)關(guān)審批等方式注重于對偵查活動開啟的控制，糾正、限期糾正等措施將已開啟的偵查活動作為制約對象，親自過問、派員監(jiān)督等行為側(cè)重于制約工作具體方式的細(xì)化。相較于前述措施而言，行政處分、法律責(zé)任追究和國家賠償?shù)确绞礁伙@對制約機(jī)制實(shí)質(zhì)后果的關(guān)注；而開除黨籍、留黨察看等方式則呈現(xiàn)出黨內(nèi)處分的特征。由此觀之，前述各類制約方式因?qū)嵤C(jī)關(guān)、效果的差異，僅限于對特定階段、情形的適用，難以獨(dú)立保證對內(nèi)部制約工作需求的完全滿足。

此外，鑒于公安機(jī)關(guān)作為行政機(jī)關(guān)，難免受到“上令下從式”工作模式的影響，缺乏司法機(jī)關(guān)特有的相對獨(dú)立地位，完全依托自我約束恐難以保證內(nèi)部制約機(jī)制的有效運(yùn)作和履職的正當(dāng)、合理。因此，增強(qiáng)內(nèi)部制約機(jī)制的透明性，構(gòu)建內(nèi)部制約機(jī)制中公安機(jī)關(guān)與外部主體的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，理應(yīng)成為內(nèi)部制約機(jī)制改革的方向所在。

四、偵查活動中公安機(jī)關(guān)內(nèi)部制約機(jī)制的完善與展望

（一）制約機(jī)制運(yùn)作范圍的完整性建構(gòu)

公安機(jī)關(guān)內(nèi)部制約機(jī)制運(yùn)作的范圍，不僅是這一機(jī)制運(yùn)作目標(biāo)具體化的重要表現(xiàn)，也是其得以順利運(yùn)行的基礎(chǔ)所在。因此，對于這一內(nèi)容的完善，除對既有制度缺漏加以填補(bǔ)外，還應(yīng)結(jié)合新時(shí)期、新目標(biāo)的要求進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，從而確保內(nèi)部制約機(jī)制運(yùn)作的全面與綜合，體現(xiàn)實(shí)質(zhì)化制約模式改革的成果。具體來看，可分為如下步驟進(jìn)行：

1.制約機(jī)制橫向范疇的全面、綜合化

鑒于偵查權(quán)行使與其各類工作開展呈現(xiàn)出較為明顯的強(qiáng)制性、擴(kuò)張性以及與公民權(quán)利的緊密聯(lián)系性，如若不對這一環(huán)節(jié)中的各類活動均施以制約，或?qū)⒁驗(yàn)橹萍s機(jī)制的缺漏引發(fā)偵查權(quán)濫用，危及公民權(quán)利和社會秩序，抑或造成各類制約機(jī)制在制約偵查活動和維護(hù)公民權(quán)利中的不平等，導(dǎo)致司法公正性缺失。制約機(jī)制調(diào)整范圍的全面化，理應(yīng)是運(yùn)作范圍完整性建構(gòu)目標(biāo)的前提所在。對于這一內(nèi)容，可通過對基本法等法律規(guī)范的修改，包括《刑事訴訟法》第115—154 條為代表的訊問、詢問、勘驗(yàn)、檢查、查封、扣押、搜查、通緝、鑒定、技術(shù)偵查等各類偵查工作的開展，以及認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度和速裁程序的適用均應(yīng)納入內(nèi)部制約范圍，保證對類型囊括的全面。

2.制約機(jī)制縱向構(gòu)造的具體、細(xì)致化

為革除形式化、宣言式制約的缺陷，制約機(jī)制調(diào)整內(nèi)容的選擇更需關(guān)注各類工作的具體開展方式，進(jìn)而推動內(nèi)部制約機(jī)制效果的落實(shí)。具體來看：

（1）運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)的法定化。無論是強(qiáng)制措施或是其他偵查工作的開展，均只限于滿足法定標(biāo)準(zhǔn)的情形。如若存在對不符合標(biāo)準(zhǔn)者濫用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬、速裁程序，或是對符合標(biāo)準(zhǔn)者拒絕適用此類措施，抑或是在技術(shù)偵查的運(yùn)用中違反《刑事訴訟法》第150 條要求等情形，均應(yīng)進(jìn)行內(nèi)部制約。

（2）人員構(gòu)成的特定化。內(nèi)部制約機(jī)制應(yīng)確保偵查活動是符合法定要求的公安偵查人員，在滿足法定人數(shù)構(gòu)成的條件下進(jìn)行。在發(fā)生由公安偵查人員以外的主體實(shí)施訊問、詢問、扣押等活動，或是其人數(shù)構(gòu)成未滿足法定要求時(shí)，可進(jìn)行內(nèi)部制約④。

（3）制約對象的明確化?？紤]到諸如勘驗(yàn)、檢查、查封、扣押等偵查措施在運(yùn)用中均明確規(guī)定了對物品、材料、場所的要求⑤。若公安機(jī)關(guān)偵查人員逾越這一范圍對與案件無關(guān)的物品進(jìn)行了查封、扣押，或是對與案件無關(guān)聯(lián)的人員、地點(diǎn)進(jìn)行搜查、檢查的，將受到內(nèi)部制約機(jī)制的規(guī)制。

（4）工作方式的規(guī)范化。對于公安機(jī)關(guān)偵查活動的具體開展是否符合法律規(guī)定的情形，或也應(yīng)納入內(nèi)部制約的范疇。譬如：在查封、扣押等涉及財(cái)物、物品的偵查工作開展中應(yīng)對被扣押物品的保管方式、狀態(tài)進(jìn)行制約，確保此類活動具體實(shí)施的正當(dāng)性和相關(guān)證據(jù)收集的合法性，貫徹制約機(jī)制調(diào)整內(nèi)容具體化、細(xì)致化的要求。

3.加強(qiáng)對制約機(jī)制調(diào)整效果的關(guān)注

隨著“保障人權(quán)”理念的確立以及“以審判為中心”改革的推進(jìn)，刑事訴訟制度無論在運(yùn)行方向或是制度構(gòu)建中均逐步發(fā)生調(diào)整，對公民合法權(quán)益和審判活動需要的關(guān)注已是刑事訴訟制度整體發(fā)展的應(yīng)然之勢。在此情形下，對制約機(jī)制調(diào)整范圍、內(nèi)容的變更雖有助于依法履職目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，但對于其他目標(biāo)而言則效用較為薄弱，乃至處于輔助性地位，有悖于現(xiàn)階段改革的需求。因此，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部制約機(jī)制運(yùn)作范圍的完整性建構(gòu)，還應(yīng)兼顧對其調(diào)整效果的關(guān)注⑥［10］。

（1）對公民權(quán)益保障效果的關(guān)注。除通過偵查行為的依法、合理進(jìn)行以避免對公民權(quán)利造成侵害外，內(nèi)部制約機(jī)制還應(yīng)注重偵查行為的開展是否有助于公民權(quán)益維護(hù)效果的最大化。譬如：查封、扣押、拘留等措施的采取是否有助于減少對被害方和其他人員權(quán)益的威脅，是否可確保后續(xù)對受害方賠償?shù)膶?shí)現(xiàn)。同時(shí)，在公民權(quán)益確實(shí)遭受侵害時(shí)，其是否享有獲得值班律師等專業(yè)人員的法律服務(wù)，能否通過申訴、控告乃至旁聽等較為適宜的方式參與內(nèi)部制約工作，可否知曉自身行為對制約結(jié)果的影響并予以監(jiān)督的權(quán)利。

（2）對訴訟活動效果的關(guān)注。內(nèi)部制約機(jī)制需確保偵查活動的開展是否以立案活動為基礎(chǔ)，促使立案活動與起訴、審判活動相連接，而對不符合立案標(biāo)準(zhǔn)的情形是否及時(shí)予以排除。同時(shí)，偵查階段內(nèi)部制約機(jī)制還應(yīng)當(dāng)注重偵查活動的開展是否貼合于后續(xù)階段的需要。譬如：偵查階段證據(jù)收集是否合法，是否兼顧了有罪、無罪、罪輕等各類證據(jù)；查封、扣押措施的采取能否為后續(xù)審判活動的正常進(jìn)行和判決執(zhí)行提供必要的幫助。將前述情形歸入內(nèi)部制約的范疇之中，可充分體現(xiàn)刑事訴訟制度整體的效果及偵查環(huán)節(jié)的效用。

（二）制約主體的明晰與工作機(jī)制完善

鑒于缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的多元化制約主體模式和僅依托公安機(jī)關(guān)內(nèi)部各部門間的制約模式均存在較為明顯的缺陷⑦，對于內(nèi)部制約主體的選擇和工作機(jī)制的改進(jìn)，應(yīng)立足于內(nèi)部工作協(xié)調(diào)機(jī)制和外部工作銜接機(jī)制的建構(gòu)。

1.內(nèi)部工作協(xié)調(diào)機(jī)制的完善

誠然，相較于多元化、分散性的制約機(jī)制主體設(shè)置模式，單一化的內(nèi)部制約主體可較好地保證制約機(jī)制行使的統(tǒng)一化、針對化、有序化和秩序穩(wěn)定化。但是，監(jiān)督合力的形成不等同于制約主體的單一化設(shè)置，而是強(qiáng)調(diào)各部門工作間的相互銜接、協(xié)調(diào)和合理分配，在不過分加重某一部門工作負(fù)擔(dān)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)整體效果的最大化?？紤]到內(nèi)部制約機(jī)制所牽涉情形的繁雜，以及此類情形相互間在具體表現(xiàn)、責(zé)任追究層面的差異性，完全統(tǒng)一的制約主體難免因工作負(fù)擔(dān)過于繁重而導(dǎo)致工作開展的困難。因此，除繼續(xù)堅(jiān)持上級機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)的監(jiān)督外，在同級機(jī)關(guān)間明確必要的主導(dǎo)部門，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部制約工作，并以其他部門為輔助的“一元多軌式”制約主體配置格局應(yīng)是較為可取的選擇［11］。

在主導(dǎo)機(jī)關(guān)的確定中，受制于職能的特殊性，人事、審計(jì)等部門的工作類型具有特定性，難以完全滿足整體內(nèi)部制約職能的要求。因此，對于這一主體的確定在于督察機(jī)構(gòu)和法 制部門間的抉擇⑧［12］［13］［14］［15］。結(jié)合此類部門的相關(guān)工作規(guī)定看，雖然關(guān)于督察機(jī)構(gòu)的規(guī)定效力位階較高，但這一機(jī)構(gòu)設(shè)置主要在于對公安機(jī)關(guān)內(nèi)部活動的制約。相較之下，法制部門除享有內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督權(quán)外，還具有著與檢察、監(jiān)察等外部主體進(jìn)行溝通，并和公安機(jī)關(guān)內(nèi)部各部門就制約工作開展進(jìn)行聯(lián)系的權(quán)能⑨。由法制部門主導(dǎo)內(nèi)部制約工作，較之于督察機(jī)構(gòu)，可在確保對偵查活動進(jìn)行制約的同時(shí)，依托這一部門的相關(guān)職能開展內(nèi)部協(xié)調(diào)和外部銜接工作，更貼合現(xiàn)階段內(nèi)部制約工作的需求，且也符合相關(guān)規(guī)定的要求⑩。

綜合來看，在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部制約機(jī)制的內(nèi)部工作協(xié)調(diào)上，可將法制部門作為主導(dǎo)機(jī)關(guān)，人事、審計(jì)、督察等機(jī)構(gòu)分別負(fù)責(zé)特定類型的工作。當(dāng)確有需要內(nèi)部制約的情形發(fā)生時(shí)，通過法制部門預(yù)先審查或其他機(jī)構(gòu)移送至法制部門審查，確定具體情形后根據(jù)各機(jī)構(gòu)間職能的不同進(jìn)行內(nèi)部分工，法制部門對具體工作開展進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)，從而構(gòu)建起較為可行的內(nèi)部工作協(xié)調(diào)機(jī)制。

2.外部工作銜接機(jī)制的建構(gòu)

對于外部工作銜接機(jī)制的構(gòu)建而言，其目標(biāo)在于公安機(jī)關(guān)的內(nèi)部制約部門如何與檢察、監(jiān)察、犯罪嫌疑人、辯護(hù)律師等主體就制約工作進(jìn)行溝通聯(lián)系。這一機(jī)制的設(shè)置，如圖一所示，可結(jié)合內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制構(gòu)建的成果，區(qū)分為如下步驟：

（1）意見、建議提出與交流機(jī)制的建構(gòu)。構(gòu)建、完善面向檢察、監(jiān)察部門的聯(lián)席會議制度、網(wǎng)絡(luò)工作平臺和面向犯罪嫌疑人、辯護(hù)律師等主體的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺、羈押場所工作平臺和值班律師等制度，暢通外部主體與內(nèi)部制約機(jī)制主體間的聯(lián)系渠道，為此類主體主張存在啟動內(nèi)部制約機(jī)制的情形和相關(guān)信息、材料，以及其向公安機(jī)關(guān)法制部門或相關(guān)機(jī)構(gòu)提出意見、建議、申訴、控告提供便利。

（2）特定情形中的程序參與機(jī)制的建構(gòu)。為便利內(nèi)部制約工作的順利開展，減少資源消耗，內(nèi)部制約機(jī)制的運(yùn)作應(yīng)在立足于所受理的意見、建議等信息、材料的基礎(chǔ)上，以行政審批模式為主。當(dāng)然，為保證內(nèi)部制約機(jī)制運(yùn)作的透明性與公正性，可在諸如存在嚴(yán)重危害公民人身、自由等基本權(quán)利，或可能造成冤假錯(cuò)案，抑或是存在較大社會影響等情形中，適當(dāng)借鑒司法聽證機(jī)制的成果，允許當(dāng)事人等主體參與、旁聽，從而確保工作銜接機(jī)制效用的發(fā)揮?［16］［17］。

（3）處理結(jié)果反饋、說明機(jī)制的建構(gòu)。應(yīng)當(dāng)將內(nèi)部制約機(jī)制運(yùn)作的結(jié)果通過報(bào)告、通知等方式告知檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)察部門、當(dāng)事人等主體，并說明理由，在保證各方主體參與的“富有意義”和“實(shí)質(zhì)化”的同時(shí)，維護(hù)內(nèi)部制約機(jī)制的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

（4）加強(qiáng)對犯罪嫌疑人、辯護(hù)律師等主體權(quán)利的維護(hù)。相較于檢察、監(jiān)察等公權(quán)力監(jiān)督機(jī)關(guān)，犯罪嫌疑人、辯護(hù)律師不僅在知識、經(jīng)驗(yàn)、資源配置等方面存在著難以忽視的薄弱狀況，此類主體在刑事訴訟中地位的特殊性也進(jìn)一步加劇了其訴訟活動開展的困難。因此，為保障此類主體能充分、有效地參與內(nèi)部制約工作，還應(yīng)立足于《刑事訴訟法》第34—47 條的規(guī)定，對辯護(hù)權(quán)利加以保障。其中，閱卷權(quán)、會見通信權(quán)與調(diào)查取證權(quán)的賦予，可為當(dāng)事人參與內(nèi)部制約機(jī)制提供必要的信息支撐和法律幫助，而提出意見權(quán)與申訴控告權(quán)的明確，則給予了當(dāng)事人一方針對違法偵查活動，或是辯護(hù)權(quán)的行使遭受不合理阻礙的情形時(shí)，向管轄機(jī)關(guān)、管轄機(jī)關(guān)的上級機(jī)關(guān)或監(jiān)督機(jī)關(guān)提出申訴、控告，排除不必要的妨害，以保障辯護(hù)權(quán)順利行使的能力。

此外，對于可能遭受公安機(jī)關(guān)不當(dāng)、違法偵查行為而需啟動內(nèi)部制約的被害人、證人等主體，也可參照辯護(hù)權(quán)的內(nèi)容設(shè)置賦予此類主體查閱案卷材料、提出意見、申訴、控告等必要的權(quán)利，確保對不同主體權(quán)益的兼顧和外部工作銜接機(jī)制建構(gòu)的完整性。

圖1 內(nèi)部、外部工作機(jī)制的建構(gòu)格局

（三）制約機(jī)制行使方式的體系化塑造

為確保內(nèi)部制約主體設(shè)置模式和工作機(jī)制改革成果的落實(shí)，無論是在具體設(shè)置或是運(yùn)作中，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部制約均應(yīng)當(dāng)著重于對體系結(jié)構(gòu)的精確化、層次化塑造，促使各類方式在彼此區(qū)分的基礎(chǔ)上，相互配合，確保制約工作在不同階段、不同案件乃至不同情形中的順利、有效開展。對于此類改革，主要可從制約措施的階段化設(shè)置和責(zé)任追究的層次化配置兩個(gè)方面進(jìn)行展開。

1.制約措施的階段化設(shè)置

制約措施的階段化設(shè)置，也即針對偵查程序進(jìn)行、偵查工作開展各環(huán)節(jié)的需求，選擇特定的方式進(jìn)行內(nèi)部制約?？紤]到不同階段中偵查工作的特征、不當(dāng)偵查行為的危險(xiǎn)程度與對公民權(quán)利維護(hù)等方面均存在較大差異。對這一內(nèi)容進(jìn)行階段化設(shè)置是克服內(nèi)部制約的重復(fù)、缺漏，形成相互銜接、協(xié)調(diào)，具有整合力的制約機(jī)制的必然要求。具體來看：

（1）構(gòu)建以預(yù)防為中心的事前制約機(jī)制。在偵查工作尚處于啟動階段時(shí)，應(yīng)通過對預(yù)審制度的落實(shí)與完善，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并遏制不當(dāng)偵查行為的發(fā)生，避免內(nèi)部制約過度傾向于事后監(jiān)督。同時(shí)，針對具體偵查活動的開展也應(yīng)設(shè)置必要的審核機(jī)制或相應(yīng)的啟動條件。譬如：若涉及偵查人員對特定主體、場所、物品進(jìn)行搜查、檢查、訊問、詢問時(shí)，除對偵查人員身份有法定要求外，還需明確出示相關(guān)證明文件；如若涉及查封、扣押、技術(shù)偵查、取保候?qū)彽扰c公民人身自由權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、隱私權(quán)緊密聯(lián)系的偵查活動時(shí)，除設(shè)置清晰的啟動標(biāo)準(zhǔn)外，還應(yīng)增加特定機(jī)關(guān)的審批制度，以防止此類措施的濫用。

（2）構(gòu)建以糾正為中心的事中制約機(jī)制。對于偵查程序已然開始、偵查活動正在進(jìn)行但尚未完結(jié)的階段，若發(fā)生可能存在不當(dāng)、違法情形時(shí)，可結(jié)合《公安機(jī)關(guān)督察條例》等條款的內(nèi)容，在法制部門的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由督察機(jī)構(gòu)向辦案機(jī)關(guān)采取隨警督察、派員督察、專項(xiàng)督察、錄音錄像等方式。并且，在必要時(shí)提出《糾正違法決定書》，責(zé)令辦案機(jī)關(guān)糾正、限期糾正，從而及時(shí)停止不當(dāng)、違法的偵查活動或?qū)ω?cái)物的查封、扣押，實(shí)現(xiàn)糾正違法情形與避免損害擴(kuò)大化的兼顧。

（3）構(gòu)建以懲戒、賠償為中心的事后制約機(jī)制。在偵查環(huán)節(jié)已然終結(jié)、偵查活動產(chǎn)生最終效果時(shí)，考慮到這一階段中不當(dāng)、違法偵查行為已經(jīng)發(fā)生，損害后果已然形成。除參照事中制約機(jī)制繼續(xù)提出糾正意見，遏制損害后果擴(kuò)張外，還應(yīng)注重對既有損害結(jié)果的消除。對于因偵查行為遭受損害的人員、物品、場所，不僅需責(zé)令解除強(qiáng)制措施、停止偵查活動，還應(yīng)要求責(zé)任主體采取必要措施使相關(guān)場所、物品恢復(fù)原狀、歸還原物或通過發(fā)布公告恢復(fù)相關(guān)人員的名譽(yù)；對于財(cái)物難以歸還和修復(fù)，或是涉及公民人身、自由、隱私等權(quán)益受侵害的，應(yīng)責(zé)令責(zé)任主體賠禮道歉，并依據(jù)《國家賠償法》給予必要的賠償?。

2.責(zé)任追究的層次化配置

責(zé)任追究的層次化，內(nèi)部制約的責(zé)任追究應(yīng)根據(jù)所涉及的偵查行為的具體情形、程度和要求的差異，由特定機(jī)關(guān)采取相應(yīng)的行政處分、黨紀(jì)處分和法律責(zé)任追究。防止對責(zé)任主體打擊過于輕微或過于嚴(yán)苛，保證此類措施采取的謙抑化、合理化、準(zhǔn)確化，貼合于體系化建構(gòu)的要求。

（1）對于存在輕微違法的情形。在偵查活動尚未開始或偵查措施的采取尚處于初始階段，未造成實(shí)質(zhì)性損害，抑或是偵查活動已然開始，但其違法行為的程度和危害較為輕微的。譬如：監(jiān)管場所管理、警械使用未完全滿足法律規(guī)定，但未對犯罪嫌疑人等主體權(quán)利造成損害?？山Y(jié)合《公安部黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制實(shí)施辦法》《公安機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督工作規(guī)定》等文件的內(nèi)容，經(jīng)法制部門協(xié)調(diào)分工后，由黨紀(jì)、督察機(jī)構(gòu)給予警告、誡勉談話、批評教育、責(zé)令作出書面檢查等較為輕微的黨紀(jì)、行政處分。

（2）對于存在一般違法的情形。偵查活動存有一定程度的違法或涉及對公民一般權(quán)利的侵害，譬如：訊問、詢問活動中地點(diǎn)選擇、筆錄制作與認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度告知義務(wù)的履行存在錯(cuò)誤，或是勘驗(yàn)、檢查、搜查、辨認(rèn)等活動中偵查人員的數(shù)目、具體構(gòu)成未完全符合法律規(guī)定，抑或是對查封、扣押物品的不當(dāng)管理行為造成財(cái)物受損的。經(jīng)法制部門查明、核實(shí)后，交由督察、黨紀(jì)執(zhí)行或自行給予通報(bào)批評、停止執(zhí)行職務(wù)、延期晉級、晉職或降低警銜等行政處分，以及嚴(yán)重警告、開出黨內(nèi)職務(wù)的黨紀(jì)處分?。

（3）對于存在嚴(yán)重違法的情形。當(dāng)存在刑訊逼供、暴力取證等對公民人身、自由、財(cái)產(chǎn)等權(quán)利造成嚴(yán)重?fù)p害的違法偵查行為，或發(fā)生諸如辨認(rèn)過程存在指示、暗示情節(jié)，鑒定機(jī)構(gòu)不符合法律規(guī)定和技術(shù)偵查逾越期限、范圍、未履行保密義務(wù)等嚴(yán)重有悖于《刑事訴訟法》規(guī)定的情形時(shí)。考慮到此類狀況已造成相當(dāng)程度的損害和危害，除通過法制部門或由人事部門對責(zé)任主體給予引咎辭職、責(zé)令辭職或者免職、限期調(diào)離公安機(jī)關(guān)、辭退等較為嚴(yán)苛的行政處分?，由黨紀(jì)部門作出開除黨籍、留黨察看的黨紀(jì)處分外，還應(yīng)結(jié)合具體情形，依托外部工作銜接機(jī)制，通過法制部門與司法機(jī)關(guān)的交流與協(xié)作追究刑事責(zé)任。當(dāng)然，若對受害方依照《國家賠償法》進(jìn)行賠償后，也可向責(zé)任主體進(jìn)行追償。

五、余論

偵查作為刑事訴訟基本環(huán)節(jié)之一，這一環(huán)節(jié)的合法、正當(dāng)運(yùn)行和公安機(jī)關(guān)的依法履職，長久以來均被視為刑事訴訟改革的重心與法治化、民主化、科學(xué)化貫徹與否的重要評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。2020 年《規(guī)定》的修訂與具體內(nèi)容的調(diào)整，將在一定程度上促使公安機(jī)關(guān)逐步消除既往工作中內(nèi)部性、封閉性的特征，通過公安機(jī)關(guān)工作與偵查活動公開化、透明化和規(guī)范化，貫徹落實(shí)“保障人權(quán)”等基本理念。因此，以偵查環(huán)節(jié)中公安機(jī)關(guān)內(nèi)部制約機(jī)制的發(fā)展、問題為視角進(jìn)行研究，探究公安機(jī)關(guān)工作與刑事訴訟制度數(shù)十年來改革中的趨勢、特征與缺陷，應(yīng)是這一環(huán)節(jié)依法進(jìn)行和刑事訴訟改革效果落實(shí)不可忽略的部分，并可為其他制度的研究與完善提供較為可取的視角。當(dāng)然，本文也僅限于對《規(guī)定》的規(guī)范性分析，尚缺乏實(shí)踐材料的支撐，這也是未來研究的方向。

注釋：

①見《最高人民法院關(guān)于全面深化人民法院改革的意見——人民法院第四個(gè)五年改革綱要（2014—2018）》第10—16 條。

②具體來看，在第192 條，增加了對證據(jù)關(guān)聯(lián)性的審查。而在第260 條中，增加了對物品的照片進(jìn)行辨認(rèn)時(shí)的要求。

③譬如：2001 年《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考核評議規(guī)定》規(guī)定有：“第十六條 公安機(jī)關(guān)所屬執(zhí)法部門或派出機(jī)構(gòu)具有下列情形之一的，本級公安機(jī)關(guān)年度考核評議結(jié)果應(yīng)確定為不達(dá)標(biāo)：（一）刑訊逼供致人重傷、死亡或者毆打、體罰、虐待被監(jiān)管人導(dǎo)致其重傷、死亡的；（二）濫用警械武器致人死亡的；（三）因?qū)ΡO(jiān)管場所管理不當(dāng)導(dǎo)致被監(jiān)管人集體脫逃的；（四）因重大執(zhí)法過錯(cuò)造成多人重傷、死亡的重大事故的；（五）因黃、賭、毒違法犯罪現(xiàn)象嚴(yán)重或者出現(xiàn)重大執(zhí)法問題被新聞媒體曝光，經(jīng)查證屬實(shí)，造成惡劣社會影響的；（六）被考核評議單位拒絕接受考核評議或者弄虛作假的?！?/p>

2002 年《公安機(jī)關(guān)實(shí)施留置措施備案規(guī)定》則規(guī)定：“第四條 督察部門對留置措施實(shí)施情況的現(xiàn)場督察主要包括：（一）法律手續(xù)是否齊全并合法有效；（二）是否符合法定時(shí)限、法定范圍；（三）留置室的管理有無違反規(guī)定；（四）有無刑訊逼供或體罰、虐待被留置人員的行為；（五）有無其他違法違紀(jì)行為。”

④此類要求見《刑事訴訟法》第118 條的規(guī)定：“訊問犯罪嫌疑人必須由人民檢察院或者公安機(jī)關(guān)的偵查人員負(fù)責(zé)進(jìn)行。訊問的時(shí)候，偵查人員不得少于二人……第132 條……檢查婦女的身體，應(yīng)當(dāng)由女工作人員或者醫(yī)師進(jìn)行?！?/p>

⑤具體來看，《刑事訴訟法》規(guī)定有：“第128 條 偵查人員對于與犯罪有關(guān)的場所、物品、人身、尸體應(yīng)當(dāng)進(jìn)行勘驗(yàn)或者檢查……第136 條為了收集犯罪證據(jù)、查獲犯罪人，偵查人員可以對犯罪嫌疑人以及可能隱藏罪犯或者犯罪證據(jù)的人的身體、物品、住處和其他有關(guān)的地方進(jìn)行搜查……第141 條在偵查活動中發(fā)現(xiàn)的可用以證明犯罪嫌疑人有罪或者無罪的各種財(cái)物、文件，應(yīng)當(dāng)查封、扣押；與案件無關(guān)的財(cái)物、文件，不得查封、扣押……”。

⑥部分研究也提出了類似的觀點(diǎn)，提出了遵循程序步驟的“盡職”和注重實(shí)際效用的“有效果”的區(qū)分，雖并未對本文內(nèi)容進(jìn)行直接涉及，但仍有其借鑒意義。

⑦缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的多元化制約機(jī)制運(yùn)作主體設(shè)置模式不可避免地導(dǎo)致內(nèi)部制約機(jī)制行使的無序、重合與缺漏，未能形成合力監(jiān)督的格局，阻礙內(nèi)部制約機(jī)制效用的發(fā)揮。而受制于公安機(jī)關(guān)內(nèi)部工作模式行政化與相對獨(dú)立性缺失等因素的影響，僅依托公安機(jī)關(guān)內(nèi)部各部門間的制約也難以較好地保證制約的公正性和合理性。

⑧部分學(xué)者支持督察機(jī)構(gòu)，而其他研究人員則傾向于對法制部門的改造。

⑨《公安機(jī)關(guān)法制部門工作規(guī)范》第59 條規(guī)定：“公安法制部門應(yīng)當(dāng)向公安機(jī)關(guān)紀(jì)檢、監(jiān)察、信訪、人事等有關(guān)部門和人民檢察院、人民法院等相關(guān)單位了解被考評對象的執(zhí)法情況，作為執(zhí)法質(zhì)量考核評議的依據(jù)之一。”第60 條規(guī)定：“公安法制部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)向本級公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和上級公安機(jī)關(guān)法制部門報(bào)告執(zhí)法質(zhì)量考核評議工作情況和結(jié)果，并向本級公安機(jī)關(guān)執(zhí)法部門和下級公安機(jī)關(guān)通報(bào)…… ”第64 條規(guī)定：“對存在過錯(cuò)的執(zhí)法行為和案件，公安法制部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)認(rèn)定執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任，并制作《執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任認(rèn)定書》和《執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究意見書》，報(bào)本級公安機(jī)關(guān)主管領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后，移送紀(jì)檢監(jiān)察部門處理?！?/p>

⑩見《公安部關(guān)于2004—2008 年全國公安隊(duì)伍正規(guī)化建設(shè)綱要》和2016 年《公安機(jī)關(guān)人民警察執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究規(guī)定》。

?近年來審查逮捕聽證制度等改革措施的推進(jìn)，就印證了當(dāng)事人參與等機(jī)制的存在價(jià)值。

?相關(guān)規(guī)定可見于2013 年《人民警察法》第50 條，2016 年《公安機(jī)關(guān)人民警察執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究規(guī)定》第15 條。

?見《公安部黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制實(shí)施辦法》第16 條規(guī)定：“（七）下達(dá)錯(cuò)誤決定和命令，下級公安機(jī)關(guān)執(zhí)行后發(fā)生嚴(yán)重后果或者重大責(zé)任事故的，給予負(fù)直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的主管人員嚴(yán)重警告或者撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分，情節(jié)嚴(yán)重的，給予留黨察看或者開除黨籍處分?！渌`反本規(guī)定第四至十條的行為，情節(jié)較輕的，給予批評教育或者責(zé)令作出檢查，情節(jié)較重的，給予相應(yīng)的組織處理或者黨紀(jì)處分?！?/p>

?見2016 年《公安機(jī)關(guān)人民警察執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究規(guī)定》第14 條：“作出其他處理的，由相關(guān)部門提出處理意見，經(jīng)公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以單獨(dú)或者合并作出以下處理：……（七）引咎辭職、責(zé)令辭職或者免職；（八）限期調(diào)離公安機(jī)關(guān)；（九）辭退或者取消錄用?！?/p>