后疫情時(shí)代隱性雙重國籍問題的治理
——以C 市為例

陳潞

隱性雙重國籍是指我國公民加入外國國籍后，按照我國法律規(guī)定自動喪失中國國籍，但未注銷其國內(nèi)戶籍的狀態(tài)。后疫情時(shí)代是指新型冠狀病毒疫情過去后或得到有效控制后的時(shí)代。2019 年底，新冠肺炎疫情肆虐全球，不僅危及世界各國人民生命健康安全，還嚴(yán)重沖擊世界經(jīng)濟(jì)。疫情初期，我國為了防止疫情擴(kuò)散，暫時(shí)關(guān)閉了國門，隨著國內(nèi)疫情形勢好轉(zhuǎn)，2020 年9 月，外交部和國家移民局聯(lián)合發(fā)布了新的外國人來華入境有關(guān)政策①，國門逐步有序開放，大量外籍華人回國避疫，出入境管理部門在日常工作中發(fā)現(xiàn)了一批隱性雙重國籍人員②。這類人群同時(shí)擁有外國國籍和中國戶籍，享受兩個(gè)國家給予的本國人待遇，占用兩個(gè)國家的社會資源，極易引起社會矛盾甚至是外交問題。

國際公法學(xué)者Geoffrey R.Watson 認(rèn)為，國籍是指個(gè)人和國家永久之法律關(guān)系，基于此關(guān)系，個(gè)人服從國籍國之屬人優(yōu)越性，對國家負(fù)忠誠之義務(wù)，而在國際上則享受國家對個(gè)人之外交保護(hù)［1］85。國內(nèi)學(xué)者對我國是否放開雙重國籍制度進(jìn)行了深入的研究。王一凡、寧梨利認(rèn)為我國有必要實(shí)施雙重國籍制度，其意義在于增強(qiáng)海內(nèi)外華人的凝聚力、吸引人才和順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展［2］。連麗萍則從立法環(huán)境、國籍身份歸屬、外交保護(hù)權(quán)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面進(jìn)行分析后提出我國應(yīng)堅(jiān)持不承認(rèn)雙重國籍原則［3］。劉國福、梁家全則認(rèn)為可行的國籍法發(fā)展計(jì)劃是漸進(jìn)地推行靈活的雙重國籍政策，從不認(rèn)可過渡到有條件認(rèn)可，再從有條件認(rèn)可到無條件認(rèn)可，這不僅最大限度地保護(hù)國家利益，而且與國際國籍法的發(fā)展相并行［4］51-58。目前國內(nèi)大部分研究都集中在我國是否應(yīng)該放開雙重國籍制度或者涉及雙重國籍人員的國籍認(rèn)定等問題上，而很少涉及如何治理隱性雙重國籍問題的研究。因此，這方面的研究需要予以拓展，從而為公安機(jī)關(guān)高效治理雙重國籍問題提供參考。本文試以C 市為例作一初步研究。

一、世界各國國籍制度概況

梳理世界各國國籍制度可以看出，各國對雙重國籍的態(tài)度大致分為以下幾種類型：完全不承認(rèn)雙重國籍；不承認(rèn)雙重國籍但有例外情況；默示承認(rèn)雙重國籍；承認(rèn)雙重國籍但有例外情形；完全承認(rèn)雙重國籍。有關(guān)學(xué)者通過對有明確國籍制度的157 個(gè)國家作為樣本進(jìn)行研究，從地理位置、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、科技發(fā)展指標(biāo)等方面進(jìn)行分析。

從地理位置看，大洋洲、非洲、美洲各國承認(rèn)雙重國籍的數(shù)量要遠(yuǎn)多于不承認(rèn)雙重國籍的國家數(shù)量，亞洲剛好相反，歐洲差距較小。如亞洲國家中國、日本不承認(rèn)雙重國籍，美洲國家加拿大、墨西哥承認(rèn)雙重國籍，美國默示承認(rèn)雙重國籍。究其原因，歐洲和亞洲是歷史悠久的傳統(tǒng)大洲，歷史悠久的國家注重血統(tǒng)、歷史傳承，強(qiáng)調(diào)個(gè)人對于國家的絕對忠誠，因此傾向于選擇單一國籍制度，而新大陸國家歷史較短，大多屬于移民國家，也就更傾向于承認(rèn)雙重國籍制度。

從經(jīng)濟(jì)指標(biāo)（國內(nèi)生產(chǎn)總值和國民總收入）看，不承認(rèn)雙重國籍國家的國內(nèi)生產(chǎn)總值平均數(shù)和國民總收入要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于承認(rèn)雙重國籍國家的指標(biāo)，非洲承認(rèn)雙重國籍的國家最多，與其經(jīng)濟(jì)指標(biāo)普遍偏低有一定關(guān)系。

從科技發(fā)展指標(biāo)方面看，不承認(rèn)雙重國籍的國家在科研水平、科研能力以及國家的學(xué)術(shù)活力等方面優(yōu)于承認(rèn)雙重國籍的國家，不承認(rèn)雙重國籍的國家也大多是科技期刊發(fā)文數(shù)量大國［5］。

二、我國國籍管理制度沿革

（一）中華人民共和國成立前的國籍制度

歷史上，中國第一部關(guān)于國籍方面的專門立法，是1909 年清政府頒布的《大清國際條例》。條例規(guī)定了中國國籍認(rèn)定以血統(tǒng)主義為主，兼采出生地主義，承認(rèn)了海外華僑的中國國籍。晚清政府制訂國籍法的目的在于爭取廣大華僑的幫助和支持，并以此體現(xiàn)其外交主權(quán)和對本國僑民利益的維護(hù)［6］。1912 年袁世凱政府的《中華民國國籍法》和1929 年中華民國政府《中華民國國籍法》都沿用了血統(tǒng)主義的立法原則［1］96。

（二）中華人民共和國成立初期的國籍制度

中華人民共和國成立初期，我國雖然沒有在法律上明確雙重國籍，但事實(shí)上是承認(rèn)海外僑胞擁有雙重國籍的。當(dāng)時(shí)我國面臨著西北和東南等兩面夾擊的態(tài)勢，國際形勢對中國十分不利。為了緩和與東南亞國家的關(guān)系，消除由于華僑國籍問題所帶來的不必要的誤會［6］，自1955 年以后，我國先后和周邊國家簽訂雙邊協(xié)議，要求身處國外的同胞就國籍歸屬只能二者擇其一，明確地表示了對雙重國籍的否認(rèn)。

（三）現(xiàn)行的國籍制度

1980 年，我國頒布了第一部國籍法《中華人民共和國國籍法》（以下簡稱《國籍法》），總結(jié)了中華人民共和國成立以來我國處理國籍問題的經(jīng)驗(yàn)，特別是處理東南亞華人華僑國籍問題的經(jīng)驗(yàn)，參考了其它國家的國籍立法以及國籍公約，符合國際法的基本原則，其突出特點(diǎn)是不承認(rèn)雙重國籍，堅(jiān)持一人一籍原則，這種單一制國籍制度也一直沿用至今［4］51-58。

傳統(tǒng)國際法將“人人都有國籍，而且應(yīng)只有一個(gè)國籍”作為國籍法原則，并將“減少雙重國籍和多重國籍”認(rèn)定為國際社會努力的方向，認(rèn)為雙重國籍是一種不正常的現(xiàn)象，會給日常的生活帶來不必要的麻煩［7］。國籍唯一作為國際法的原則從未過時(shí)，從1930 年海牙簽訂的《關(guān)于國籍法沖突若干問題的公約》到1997 年的《歐洲國籍公約》，都以消除雙重國籍作為奮斗目標(biāo)［8］。二十一世紀(jì)后，各國為了在全球范圍內(nèi)爭奪國際資源，通過承認(rèn)雙重國籍來增強(qiáng)民族認(rèn)同感、吸引外來先進(jìn)人才和外國資本，以應(yīng)對全球化帶來的挑戰(zhàn)和機(jī)會，謀求本國發(fā)展［1］94。我國在1955 年以后就不再承認(rèn)海外華僑和邊民的雙重國籍，主要目的是為了避免舊中國遺留下來的海外華僑具有雙重國籍所帶來的外交隱患［9］。1980 年《國籍法》出臺以后，我國明確表示不承認(rèn)雙重國籍，時(shí)隔四十余年，這項(xiàng)國籍制度依然沿用至今。承認(rèn)雙重國籍，會對我國政治、經(jīng)濟(jì)、社會環(huán)境造成一定影響，滋生社會問題。從法律層面上講，由于各國法律和審理程序不同，隱性雙重國籍必然會使不法分子趁機(jī)鉆法律的空子。在觸犯本國法律的時(shí)候，不法分子利用外籍身份進(jìn)行保護(hù)，導(dǎo)致各國管轄權(quán)的沖突，嚴(yán)重情況下甚至?xí)鹜饨患姞?。從政治因素上講，部分“裸官”和違法官員利用外籍身份，將大量非法資產(chǎn)轉(zhuǎn)移至國外，規(guī)避我國法律制裁，造成國家經(jīng)濟(jì)損失。從公民管理上講，隱性雙重國籍會使國家在某些權(quán)利和義務(wù)如納稅、服兵役等方面存在管理困境。從公民權(quán)利行使上講，隱性雙重國籍人員在就業(yè)方面享有跟我國公民一樣的權(quán)利，這對國民的就業(yè)權(quán)利是一種侵犯。中國傳統(tǒng)文化源遠(yuǎn)流長，綜合國力大幅度增強(qiáng)，國際地位顯著提高，在世界經(jīng)濟(jì)增長放緩態(tài)勢明顯、中美經(jīng)貿(mào)摩擦復(fù)雜演變、國內(nèi)結(jié)構(gòu)性矛盾突出的背景下，我國經(jīng)濟(jì)頂住較大的下行壓力，繼續(xù)保持中高速增長，已經(jīng)躍升為全球第二大經(jīng)濟(jì)體。2016 年7 月1 日，習(xí)近平總書記提出要堅(jiān)持“四個(gè)自信”，中國國籍的含金量、綜合國力和軍事實(shí)力也支撐得起對付一般糾紛的自信［10］。因此，單一制國籍制度更適合我國國情，堅(jiān)持“一人一籍”，強(qiáng)調(diào)國籍唯一性更能體現(xiàn)我國國籍的價(jià)值。

三、C市隱性雙重國籍問題現(xiàn)狀

C 市是四川省轄地級市，中國超大城市，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈核心城市，資源豐富，氣候宜人，是一個(gè)宜居的城市，吸引了眾多外國人到這旅游、工作、讀書、定居。

（一）隱性雙重國籍人員逐年增多

新冠疫情發(fā)生后，中國強(qiáng)有力的防控措施使得疫情迅速控制，經(jīng)濟(jì)快速恢復(fù)，成為2020年全球經(jīng)濟(jì)唯一正增長的主要經(jīng)濟(jì)體。相較國外，國內(nèi)穩(wěn)定的政治環(huán)境和社會秩序，強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢頭，契合的語言和文化，吸引了越來越多的外籍華人回國發(fā)展。與此同時(shí)，C市出入境管理部門辦理外國人業(yè)務(wù)時(shí)發(fā)現(xiàn)多名隱性雙重國籍人員。據(jù)C 市Q 區(qū)內(nèi)部統(tǒng)計(jì)，2019 年共受理外國人各類簽證、停留及居留許可證件1725 證次，其中外籍華人138 證次，發(fā)現(xiàn)未注銷戶籍5 人。2020 年共受理外國人各類簽證、停留及居留許可證件621 證次，外籍華人65 證次，發(fā)現(xiàn)未注銷戶籍12 人。2021 年至今共受理外國人各類簽證、停留及居留許可證件318 證次，外籍華人38 證次，發(fā)現(xiàn)未注銷戶籍9 人。通過數(shù)據(jù)可以看出，C 市Q 區(qū)出入境管理部門發(fā)現(xiàn)的隱性雙重國籍人員比例在逐年上升。根據(jù)《國籍法》第9 條規(guī)定③：中國公民在取得外國國籍時(shí)，即自動喪失中國國籍，但實(shí)際上隱性雙重國籍人員卻同時(shí)擁有外國國籍和中國戶籍。對于該類人群，公安機(jī)關(guān)通常要求其注銷戶籍后再簽發(fā)簽證證件。C 市Q 區(qū)發(fā)現(xiàn)的只是部分主動到公安機(jī)關(guān)辦理簽證業(yè)務(wù)的人員，而隱藏在我國境內(nèi)的隱性雙重國籍人員還大量存在。

（二）隱性雙重國籍人員難以發(fā)現(xiàn)與處置

目前，出入境管理部門僅通過業(yè)務(wù)辦理時(shí)被動發(fā)現(xiàn)隱性雙重國籍人員，有的外籍華人申請簽證時(shí)不報(bào)甚至謊報(bào)其原中文姓名和戶籍所在地，不提供其在國內(nèi)的相關(guān)證明文件如出生證明、社保信息、公證書等，導(dǎo)致出入境管理部門在進(jìn)行國籍審定時(shí)不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)并要求其注銷國內(nèi)戶籍，就為其辦理簽證證件。以下是C 市出入境管理部門工作中處理的三個(gè)關(guān)于隱性雙重國籍的真實(shí)案例。（見表1）

表1 C 市隱性雙重國籍案例

（三）國籍認(rèn)定不一致

1.我國駐外使領(lǐng)館與出入境管理部門國籍認(rèn)定不一致

我國駐外使領(lǐng)館在簽發(fā)駐在國華人簽證時(shí)，對持有外國護(hù)照的華人（未成年人除外）僅作國籍形式審查，默認(rèn)其具有外國國籍，只審核其提交的與其入境目的相符的材料，如團(tuán)聚類簽證審核其國內(nèi)親屬相關(guān)證明，學(xué)習(xí)類簽證審核其國內(nèi)學(xué)校錄取通知書等，并無途徑對其是否持有中國戶籍、中國護(hù)照、身份證等證件進(jìn)行審查。此外，駐外使領(lǐng)館在對出生在國外的華人后裔認(rèn)定為中國國籍時(shí)，為其辦理中華人民共和國旅行證入境，認(rèn)定為外國國籍的即為其辦理簽證入境。出入境管理部門會對華人后裔重新進(jìn)行國籍認(rèn)定，根據(jù)其父母在國外定居與否，定居時(shí)限長短作出不同認(rèn)定，由于隸屬兩個(gè)不同部門，判定標(biāo)準(zhǔn)不一致，國籍認(rèn)定也會不一致。

2.境內(nèi)各地出入境管理部門國籍認(rèn)定不一致

全國各地出入境管理部門及其國籍管理者對法律法規(guī)和政策的理解存在差異，在進(jìn)行業(yè)務(wù)辦理前的國籍認(rèn)定時(shí)可能給出不同的結(jié)果，這容易造成當(dāng)事人鉆空子，利用這種差異而進(jìn)行異地申請。上述案例的蔣某某如不想注銷其中國戶籍，便可采取“迂回戰(zhàn)術(shù)”，到其他出入境管理部門再次申請簽證，而另一個(gè)出入境管理部門在國籍認(rèn)定時(shí)可能未發(fā)現(xiàn)其中國戶籍而為其辦理簽證。

四、C市隱性雙重國籍問題的成因

（一）政策變化及非常時(shí)期社會變動

1994 年頒布的《中華人民共和國出境入境管理法實(shí)施細(xì)則》規(guī)定④，中國公民出國定居必須注銷戶籍后才能出境。改革開放以后，隨著出國人員增多，國籍發(fā)生變化的中國公民數(shù)量也與日俱增，公安機(jī)關(guān)就放寬了對強(qiáng)制注銷戶籍的限制［11］。2003 年公安部出臺戶籍管理七項(xiàng)便民措施，第6 條提到：對出國、出境1 年以上人員，不再注銷其常住戶口（在國外、境外定居的人員除外）。越來越多的外籍華人在個(gè)人利益的驅(qū)使下，以非定居的理由出境不主動辦理退籍和注銷戶籍手續(xù)，出現(xiàn)雙重國籍現(xiàn)象。2013 年出臺的《中華人民共和國出境入境管理法》（以下簡稱《出境入境管理法》），規(guī)定國家建立統(tǒng)一的出境入境管理信息平臺，實(shí)現(xiàn)有關(guān)管理部門信息共享。出入境管理部門在給外籍華人辦理簽證時(shí)需確認(rèn)其國內(nèi)戶籍是否注銷，政策的收緊避免了雙重國籍現(xiàn)象的產(chǎn)生。2019 年底，新冠疫情全球爆發(fā)，為了有效遏制疫情的傳播，外交部、國家移民局聯(lián)合發(fā)出公告決定從2020 年3 月28 日0 時(shí)起，暫停持有效中國簽證、居留許可的外國人入境［12］。部分外籍華人因疫情不愿出境，面臨簽證過期不得不選擇到出入境管理部門“投案自首”，由此浮現(xiàn)出大量隱性雙重國籍人員，且數(shù)量比例呈上升趨勢。

（二）《國籍法》缺乏實(shí)施細(xì)則和法律解釋，國籍審批程序繁瑣

我國現(xiàn)行的《國籍法》共有18 條，與國內(nèi)其他領(lǐng)域的法律相比條款相對較少，內(nèi)容過于原則化，且缺乏職權(quán)劃分、監(jiān)督制約、處罰救濟(jì)、審批程序等方面的詳細(xì)規(guī)定，可操作性不強(qiáng)。如條款里多次提到“定居”一詞，卻并未對其定義和時(shí)限做出詳細(xì)解釋。由于缺乏實(shí)施細(xì)則和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)來指導(dǎo)國籍管理工作，出入境管理部門不同時(shí)期、不同人員對《國籍法》關(guān)于定居的解讀均不一樣，在國籍認(rèn)定時(shí)會出現(xiàn)不同結(jié)果。除此之外，《國籍法》在入籍、退籍和復(fù)籍等基本制度規(guī)定上過于籠統(tǒng)。按照《國籍法》規(guī)定⑤：申請入籍、退籍和恢復(fù)國籍需要申請人所在地公安機(jī)關(guān)出入境管理部門上報(bào)省級公安機(jī)關(guān)，由省級公安機(jī)關(guān)上報(bào)公安部審批，相關(guān)程序繁瑣，條件苛刻且耗時(shí)較長，導(dǎo)致部分隱性雙重國籍人員望而生畏，不愿花時(shí)間去準(zhǔn)備資料和等待漫長的審批流程。

（三）不同部門系統(tǒng)壁壘與公安管理系統(tǒng)功能不齊全

外國人入境需要?dú)v經(jīng)幾個(gè)不同部門的審核查驗(yàn)，駐外使領(lǐng)館負(fù)責(zé)國籍審查和境外外國人入境簽證簽發(fā)，邊檢部門負(fù)責(zé)外國人出境入境時(shí)邊防檢查即護(hù)照與簽證真?zhèn)螌彶椋鋈刖彻芾聿块T負(fù)責(zé)國籍和境內(nèi)簽證及居留許可辦理，戶政部門負(fù)責(zé)人口和戶籍管理，多個(gè)部門各司其職，卻并無太大聯(lián)系。駐外使領(lǐng)館、邊檢部門、戶政部門與出入境管理部門系統(tǒng)不能實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，系統(tǒng)數(shù)據(jù)傳送不及時(shí)、信息不對稱等系統(tǒng)壁壘給了申請人可乘之機(jī)。上述案例的蔣某某故意隱瞞，不告知或不準(zhǔn)確告知其中文姓名，很難查出其真實(shí)身份。同時(shí)，由于出入境和戶政系統(tǒng)壁壘，異地戶籍查詢程序繁瑣，信息更新不及時(shí)，一旦申請人對國籍調(diào)查拒不配合，公安機(jī)關(guān)也無法采取有效措施進(jìn)一步處置。如上述案例的楊某某在北京注銷戶籍后次日在全國戶籍系統(tǒng)查詢顯示依然未注銷，表明全國戶籍系統(tǒng)信息更新不及時(shí)。公安出入境管理系統(tǒng)功能不完善也是問題之一。目前，出入境管理部門使用的系統(tǒng)包含外國人簽證受理、住宿登記、案事件管理等功能，功能尚不完善，如人像比對功能存在較大漏洞，準(zhǔn)確率不高，例如，當(dāng)輸入一個(gè)外國人信息進(jìn)行查詢比對，通常會比對出大量性別不一致的中國人信息，受理民警仍需通過人工排除，大大降低了工作效率。上述案例的朱某某在出入境管理系統(tǒng)里人像比對時(shí)無法比對出常住人口信息，但在輸入其中文姓名時(shí)則能比對出相應(yīng)信息。

五、我國隱性雙重國籍問題治理對策

（一）完善國家移民法律體系

1.制定《國籍法》的實(shí)施細(xì)則和法律解釋

建議以《國籍法》為原則，作為一個(gè)指導(dǎo)性法律文件，把握我國國籍制度總體方向、基本原則和價(jià)值追求，出臺相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則或司法解釋，由國務(wù)院制定內(nèi)容更加豐富、法條更加具體的行政法規(guī)，公安部、外交部等部委根據(jù)具體實(shí)際出臺部門規(guī)章，各地根據(jù)外國人管理情況出臺地方性法規(guī)和規(guī)章［13］，形成一套完善的具有中國特色的移民法律體系，對職權(quán)劃分、審批程序、監(jiān)督制約、處罰救濟(jì)等問題作出具體規(guī)定，提高可操作性，更好地為實(shí)踐工作提供指導(dǎo)。同時(shí)，通過定期組織培訓(xùn)學(xué)習(xí)相關(guān)法律法規(guī)以提升國籍管理者的法律素養(yǎng)和執(zhí)法水平，使國籍管理者能準(zhǔn)確解讀相關(guān)法律解釋和實(shí)施細(xì)則，確保法律適用的準(zhǔn)確性和一致性，提升國籍管理水平。

2.優(yōu)化國籍認(rèn)定與審批制度

后疫情時(shí)代，世界各國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入復(fù)蘇階段，中國是最早控制好疫情的國家，也是經(jīng)濟(jì)最早恢復(fù)的國家，很多隱性雙重國籍人員選擇回到中國，其原因一是有“葉落歸根”情節(jié)，二是優(yōu)越的國內(nèi)環(huán)境更適合投資和發(fā)展，如果將長期生活在國內(nèi)的集知識、資產(chǎn)和資源于一身的隱性雙重國籍人員發(fā)現(xiàn)并成功吸納，對我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展是百利而無一害的。同時(shí)，中國經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，已成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體和最大的發(fā)展中國家，具有廣闊的發(fā)展?jié)摿?、良好的發(fā)展前景和難得的發(fā)展機(jī)遇，許多海外華人華僑和留學(xué)人員中的高素質(zhì)人才具有強(qiáng)烈的回國發(fā)展意愿［14］。因此，修訂《國籍法》與《出境入境管理法》相關(guān)條款以優(yōu)化國籍認(rèn)定與審批制度刻不容緩。公安部可以授權(quán)省級公安機(jī)關(guān)審批退籍申請，簡化并加快入籍、退籍和恢復(fù)國籍審批流程，放寬外籍華人復(fù)籍申請條件，這樣對促使部分“潛伏”在國內(nèi)的隱性雙重國籍人員主動處理國籍問題有一定的幫助，同時(shí)也可調(diào)動他們恢復(fù)國籍的積極性，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)、科技等方面的發(fā)展。

（二）加強(qiáng)各部門不同系統(tǒng)之間的信息互通

《出境入境管理法》第5 條規(guī)定，國家建立統(tǒng)一的出境入境管理信息平臺，實(shí)現(xiàn)有關(guān)管理部門信息共享。通過加強(qiáng)各部門不同系統(tǒng)之間的信息互通，建立健全各部門協(xié)作機(jī)制，找出長期混跡在國內(nèi)的隱性雙重國籍人員，使這類人群無所遁形。

1.外部協(xié)作

公安機(jī)關(guān)出入境管理部門和駐外使領(lǐng)館建立國籍和出入境管理協(xié)作機(jī)制，通過立法明確部門分工，確立權(quán)力與責(zé)任，建立通報(bào)核查機(jī)制。對于境外中國公民的國籍變動情況，駐外使領(lǐng)館要及時(shí)向公安機(jī)關(guān)通報(bào)，加強(qiáng)信息互通。根據(jù)《出境入境管理法》第7 條規(guī)定⑥，外籍華人在境外申請簽證時(shí)，駐外使領(lǐng)館在系統(tǒng)內(nèi)增加指紋、DNA⑦和人像等人體生物信息采集項(xiàng)，將采集到的信息實(shí)時(shí)地傳送到公安出入境管理系統(tǒng)，與其出國定居前護(hù)照辦理時(shí)采集的指紋、DNA 和人像進(jìn)行比對，可有效甄別外籍華人身份，對加強(qiáng)出入境管理、保障國家安全有積極意義。

2.內(nèi)部協(xié)作

出入境管理部門和邊檢部門、戶政部門分屬公安機(jī)關(guān)幾個(gè)管理部門，業(yè)務(wù)系統(tǒng)未互聯(lián)互通，出入境管理部門對于受理簽證時(shí)需對外籍華人的身份核查，以及發(fā)現(xiàn)隱性雙重國籍人員后需注銷戶籍等情形，都應(yīng)及時(shí)與戶政部門聯(lián)系，建立通報(bào)核查機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息互通。一旦發(fā)現(xiàn)有未注銷戶籍的外籍華人，戶政部門應(yīng)對其后續(xù)戶籍注銷情況實(shí)時(shí)關(guān)注并通報(bào)給出入境管理部門，以便在全國出入境管理系統(tǒng)里進(jìn)行預(yù)警備注。邊檢部門在對出境入境外籍華人護(hù)照與簽證核驗(yàn)時(shí)應(yīng)增加系統(tǒng)的指紋、DNA 和人像等人體生物信息的功能，實(shí)現(xiàn)信息實(shí)時(shí)傳送，并與出入境部門建立協(xié)查機(jī)制。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)不同系統(tǒng)的功能融合，打破警種信息壁壘，優(yōu)化數(shù)據(jù)互通，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，尤其是異地戶籍信息的查詢，在發(fā)現(xiàn)和處理隱性雙重國籍和國籍沖突問題發(fā)揮警種合力優(yōu)勢。

（三）加強(qiáng)公安內(nèi)部信息化建設(shè)

1.完善出入境管理系統(tǒng)指紋、DNA 采集和人像比對功能

（1）目前，外國人到出入境管理部門進(jìn)行簽證辦理時(shí)，無須采集指紋和DNA 信息，建議增加指紋和DNA 信息采集項(xiàng)進(jìn)行比對，通過指紋、DNA 信息碰撞識別出部分隱性雙重國籍人員。同時(shí)增加對外籍華人關(guān)于常住人口信息、中國護(hù)照持有情況的核查，并完善系統(tǒng)的人像比對功能。

（2）《出境入境管理法》第39 條規(guī)定，外國人入境后須在24 小時(shí)內(nèi)到居住地公安機(jī)關(guān)辦理住宿登記。建議公安機(jī)關(guān)在對外國人辦理住宿登記時(shí)增加指紋、DNA 和人像采集項(xiàng)，通過系統(tǒng)比對出可疑人員，對于未注銷戶籍人員，要求其到當(dāng)?shù)貞艏块T處理，并在系統(tǒng)內(nèi)設(shè)置預(yù)警備注。

（3）出入境管理部門給外籍華人進(jìn)行簽證辦理時(shí)，首先會對其原戶籍信息進(jìn)行核驗(yàn)，若發(fā)現(xiàn)有未注銷戶籍或其他可疑情形，建議在系統(tǒng)中增加外國人信息備案功能，及時(shí)把查詢到的信息在系統(tǒng)中備案并作出預(yù)警，避免申請人試圖通過在不同出入境管理部門辦理業(yè)務(wù)時(shí)蒙混過關(guān)。同時(shí)，也可提升出入境管理部門行政效率和避免警力浪費(fèi)，以免進(jìn)行身份重復(fù)核驗(yàn)。上述案例的蔣某某到其他出入境管理部門進(jìn)行簽證申請時(shí)，如果增加了此項(xiàng)系統(tǒng)備案預(yù)警，則可快速查詢并處理其戶籍問題。

2.利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行篩查

（1）中國公民在取得中國護(hù)照出境后，在一定期限內(nèi)無該人員的入境記錄，建議對其戶籍信息特別予以關(guān)注（或凍結(jié)戶籍），將該類人群信息納入專門的信息庫，用于與入境的外籍華人進(jìn)行比對，通過人臉識別、指紋、出生日期、性別等信息予以比對，以主動發(fā)現(xiàn)部分隱性雙重國籍人員。

（2）中國公民在取得中國護(hù)照出境后，在一定期限內(nèi)無該人員的入境記錄，但期間中國境內(nèi)有該人員的飛機(jī)、火車、汽車出行記錄、旅店住宿記錄或者其他應(yīng)當(dāng)使用中國公民居民身份證登記信息的行為的，則該人可能是隱性雙重國籍人員，可能是偷渡入境人員，還可能是其身份信息被他人冒用，建議通過加強(qiáng)對此類人群的管控，以發(fā)現(xiàn)部分隱性雙重國籍人員。

六、結(jié)語

全球已進(jìn)入后疫情時(shí)代，筆者認(rèn)為，C 市隱性雙重國籍問題并不只是個(gè)案，在國內(nèi)其他城市特別是沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市已逐漸暴露并有擴(kuò)大趨勢，如何高效治理隱性雙重國籍問題，進(jìn)一步完善和創(chuàng)新國籍管理工作，給出入境管理部門帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。目前針對我國放開雙重國籍制度的呼聲較高，本文通過對國內(nèi)和世界各國國籍制度梳理，總結(jié)出我國堅(jiān)持實(shí)行單一制國籍的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。在此前提下，通過制定系統(tǒng)的移民法律體系、完善國籍管理部門的協(xié)作機(jī)制和加強(qiáng)公安信息化建設(shè)等方面對發(fā)現(xiàn)和高效治理隱性雙重國籍問題提出對策，希望能給國籍管理部門提供一些工作思路，并對他們的國籍管理工作有一定的借鑒意義。

注釋：

①2020 年9 月23 日，外交部、國家移民局聯(lián)合發(fā)布疫情期間外國人來華入境簽證有關(guān)政策，自9 月28 日0 時(shí)，允許持有效中國工作類、私人事務(wù)類和團(tuán)聚類居留許可的外國人入境，相關(guān)人員無需重新申辦簽證。

②我國公民加入外國國籍后，其中國國籍自動喪失，筆者將這類取得外國國籍卻未注銷中國戶籍的人群定義為隱性雙重國籍人員。

③《中華人民共和國國籍法》第9 條規(guī)定：定居外國的中國公民，自愿加入或取得外國國籍的，即自動喪失中國國籍。

④《中華人民共和國出境入境管理法實(shí)施細(xì)則》第7 條規(guī)定：居住國內(nèi)的公民辦妥前往國家的簽證或者入境許可證件后，應(yīng)當(dāng)在出境前辦理戶口手續(xù)。出國定居的，須到當(dāng)?shù)毓才沙鏊蛘邞艏k公室注銷戶口。短期出境的，辦理臨時(shí)外出的戶口登記，返回后憑護(hù)照在原居住地恢復(fù)常住戶口。

⑤《中華人民共和國國籍法》第16 條規(guī)定：“加入、退出和恢復(fù)中國國籍的申請，由中華人民共和國公安部審批。經(jīng)批準(zhǔn)的，由公安部發(fā)給證書?！?/p>

⑥《中華人民共和國出境入境管理法》第7 條規(guī)定：經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，公安部、外交部根據(jù)出境入境管理的需要，可以對留存出境入境人員的指紋等人體生物識別信息作出規(guī)定。

⑦建議公安部、外交部制定部門規(guī)章對留存出境入境人員的指紋、DNA 等人體生物識別信息作出規(guī)定。