以有效治理提升積極財(cái)政政策效能

趙福昌

財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財(cái)政政策是宏觀治理的重要工具和手段。積極財(cái)政政策是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下進(jìn)行逆周期調(diào)節(jié)的重要舉措。

在我國(guó)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，財(cái)政宏觀調(diào)控在探索中日趨完善，逐步形成目標(biāo)清晰、工具豐富、力度合宜、機(jī)制健全等要素組成的宏觀調(diào)控體系。自1998年我國(guó)實(shí)施積極財(cái)政政策以來(lái)，在實(shí)踐中不斷探索，勇于創(chuàng)新，形成了具有中國(guó)特色的積極財(cái)政政策調(diào)控體系和機(jī)制。

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)積極應(yīng)對(duì)“三期疊加”及各種不確定性挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)速度換擋、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、發(fā)展動(dòng)力轉(zhuǎn)型，邁向高質(zhì)量發(fā)展。伴隨實(shí)踐探索和經(jīng)驗(yàn)積累，積極財(cái)政政策調(diào)控方式更加科學(xué)，加強(qiáng)定向調(diào)控、相機(jī)調(diào)控，主動(dòng)預(yù)調(diào)微調(diào);調(diào)控機(jī)制更加完善，更加注重激發(fā)市場(chǎng)活力、逆周期調(diào)節(jié)、管控風(fēng)險(xiǎn)、調(diào)整結(jié)構(gòu)、管理預(yù)期和引導(dǎo)市場(chǎng)行為;更加注重政策效能的發(fā)揮，先后有“更加積極”“更加積極有效”“加力提效”“提質(zhì)增效”“提升效能”等不同表述，貫穿其中的主線(xiàn)就是提升政策效能。

特別是2020年以來(lái)，在百年未有之大變局下，應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力與新冠肺炎疫情沖擊雙重影響，積極財(cái)政政策提質(zhì)增效，保持財(cái)政支出強(qiáng)度、發(fā)行特別國(guó)債、更大規(guī)模的減稅降費(fèi)、建立資金直達(dá)機(jī)制等一系列舉措，使我國(guó)在疫情防控和經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇發(fā)展方面交上了一份靚麗的答卷。

2021年，經(jīng)濟(jì)增速逐季下行，特別是下半年以來(lái)，“需求收縮、供給沖擊和預(yù)期轉(zhuǎn)弱”疊加，經(jīng)濟(jì)下行壓力空前，亟待積極財(cái)政政策提升效能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展。

全面把握“五度”內(nèi)涵

積極財(cái)政政策的效能內(nèi)涵十分豐富，概而言之，主要體現(xiàn)在五個(gè)“度”上，即強(qiáng)度、準(zhǔn)度、速度、效度和協(xié)同度。

其一是政策“強(qiáng)度”。政策強(qiáng)度是政策發(fā)揮效能的基礎(chǔ)。

一要注意政策的適度性，既要保證力度又要注意適度，要處理好短期促穩(wěn)定和中長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系，避免因?yàn)槎唐诰燃倍鴵p害長(zhǎng)期發(fā)展的問(wèn)題。

二要注意政策的時(shí)效性，離開(kāi)了適宜的環(huán)境和條件，政策再好也難發(fā)揮應(yīng)有的作用，政策效能發(fā)揮要強(qiáng)化逆周期調(diào)節(jié)的時(shí)機(jī)把握，突出前瞻性和預(yù)期性。

三要注意政策的引導(dǎo)性，要強(qiáng)化政策干預(yù)與發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制有機(jī)結(jié)合，既要突出相機(jī)抉擇發(fā)揮政策“四兩撥千斤”的作用，也要強(qiáng)化市場(chǎng)機(jī)制的自我調(diào)節(jié)、自動(dòng)穩(wěn)定作用，并以此為相機(jī)決策的基礎(chǔ)。

其二是政策“準(zhǔn)度”。在政策力度既定情況下，要有效發(fā)揮政策效能，需要把握政策扶持或投向的重點(diǎn)，做到“好鋼用在刀刃上”。既要按照重要性?xún)?yōu)先順序，壓減一般性支出，保障重點(diǎn)明確政策發(fā)力的領(lǐng)域;又要在明確的重點(diǎn)領(lǐng)域內(nèi)，突出政策的有效性，傳統(tǒng)領(lǐng)域側(cè)重補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，新興領(lǐng)域注重促發(fā)展、固基礎(chǔ)。對(duì)于轉(zhuǎn)移性或救助性的政策支出，要強(qiáng)調(diào)政策精準(zhǔn)性，資金有效直達(dá)需要保障和救助紓困的對(duì)象主體，切實(shí)惠企利民。

其三是政策的“速度”。政策明確后，效能發(fā)揮還需要高效執(zhí)行來(lái)保障。政策力度和準(zhǔn)度都把握到位了，但執(zhí)行中因諸種因素不能有效落實(shí)，甚至各種條件相互制約、互為條件，會(huì)影響政策的落實(shí)到位和最終效果。要突出政策執(zhí)行中的效率性，做好項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，保障資金跟著項(xiàng)目走;創(chuàng)新資金撥付、使用和監(jiān)管機(jī)制，使政策資金一旦下達(dá)就快速實(shí)施，形成實(shí)物量，是政策有效的重要效率保障。

其四是政策的“效度”。即政策的效果或有效性。既要注意短期促進(jìn)穩(wěn)定，又要保障中長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展，要使短期穩(wěn)增長(zhǎng)服從于長(zhǎng)期健康可持續(xù)發(fā)展，不能“飲鴆止渴”;要著眼量和質(zhì)的協(xié)同，不能“重支出輕結(jié)果”，強(qiáng)化政策效果管理，加強(qiáng)政策資金績(jī)效管理的穿透性，既要看政策資金的直接產(chǎn)出，更要看產(chǎn)出是否發(fā)揮或達(dá)到了政策預(yù)期應(yīng)有的效果。

其五是政策治理的“協(xié)同度”。著眼于整體的治理效能的提升，要強(qiáng)化多維治理的協(xié)調(diào)性，統(tǒng)籌各維度的治理效能，統(tǒng)籌各項(xiàng)政策效能。著眼于具有中國(guó)特色的“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，統(tǒng)籌謀劃考慮政策安排，要防止單一領(lǐng)域“一葉障目”而不見(jiàn)整體治理的“泰山”;更要增強(qiáng)政策體系之間的協(xié)同性，注重形成政策合力，避免“個(gè)體理性、合成謬誤”的問(wèn)題。

積極財(cái)政政策效能的“五度”在時(shí)間上繼起，空間上兼顧，環(huán)環(huán)相扣，互為支撐，既單維度積極發(fā)力，又多維度有機(jī)協(xié)同，合力促進(jìn)積極財(cái)政政策效能的發(fā)揮。

“五策”提升政策效能

當(dāng)前世紀(jì)疫情和百年變局交織疊加，外部環(huán)境更趨復(fù)雜嚴(yán)峻和不確定。我國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨需求收縮、供給沖擊和預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力，而積極財(cái)政政策已連續(xù)實(shí)施多年，政策邊際效能減小，債務(wù)安全約束日益凸顯，化解矛盾亟待提升積極財(cái)政政策效能。2022年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)為5.5%，雖低于去年的8.1%，但考慮基數(shù)影響及去年經(jīng)濟(jì)增速逐季回落的態(tài)勢(shì)，5.5%的增長(zhǎng)率也是非常積極的。要有效保證宏觀目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，積極財(cái)政政策需要做好以下幾點(diǎn)。

其一是保證政策力度，有效引導(dǎo)預(yù)期。要在復(fù)雜多變的局勢(shì)下深度把握經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，提升預(yù)判能力，強(qiáng)化政策的前瞻性。在統(tǒng)籌考慮中長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，積極財(cái)政政策強(qiáng)度主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：

一方面是增加支出。2022年財(cái)政支出增長(zhǎng)8.4%，遠(yuǎn)高于前年的2.8%和去年的0.3%，赤字率為2.8%，雖然低于去年的3.2%，但是調(diào)入資金和使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金規(guī)模超過(guò)2.3萬(wàn)億元，是去年調(diào)入和使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金11700億元的2倍，加上去年三季度末企業(yè)加計(jì)扣除政策的“提前享受”（減少了今年的減收項(xiàng)），與去年同口徑相比，則達(dá)到赤字率約4%的擴(kuò)張效果;專(zhuān)項(xiàng)債雖與去年規(guī)模相同，但考慮到去年結(jié)轉(zhuǎn)1.2萬(wàn)億元，政策也是“積極有加”。gzslib202204021827

另一方面是減稅降費(fèi)。2022年安排新增減稅降費(fèi)2.5萬(wàn)億元，其中留抵退稅1.5萬(wàn)億元，今年政策“真金白銀”的成色更足，精準(zhǔn)性更強(qiáng)，政策寬松效果更好。我們要充分認(rèn)識(shí)2022年積極財(cái)政政策的寬松程度，充分彰顯了穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的決心和信心，接下來(lái)是中央和地方上下齊心協(xié)力，充分保障政策落實(shí)所需要的環(huán)境和條件，確保穩(wěn)增長(zhǎng)政策不折不扣地得到有效落實(shí)，合理引導(dǎo)預(yù)期，有效托住經(jīng)濟(jì)基本盤(pán)。

其二是優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，有限資金“用在刀刃上”。要保障在既定強(qiáng)度基礎(chǔ)上充分發(fā)揮政策效能，亟需優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，突出政策補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)和促發(fā)展，著力擴(kuò)大有效投資、消費(fèi)和進(jìn)出口，切實(shí)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

一要優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)做好重點(diǎn)保障。大力壓減一般性和非重點(diǎn)支出，重點(diǎn)支持科技攻關(guān)、生態(tài)環(huán)保、基本民生、區(qū)域重大戰(zhàn)略、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和“十四五”規(guī)劃重大項(xiàng)目，切實(shí)保障國(guó)家重大戰(zhàn)略部署的落實(shí)，著力補(bǔ)鏈、固鏈、強(qiáng)鏈解決“卡脖子”問(wèn)題。

二要擴(kuò)大有效投資。加力促進(jìn)基建投資，傳統(tǒng)基建領(lǐng)域要注意補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，補(bǔ)交通、市政基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域短板，強(qiáng)社會(huì)事業(yè)、生態(tài)環(huán)保等領(lǐng)域的弱項(xiàng);同時(shí)新基建領(lǐng)域要強(qiáng)化政策支持，在充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮財(cái)政政策的積極作用。

三要切實(shí)促進(jìn)消費(fèi)。財(cái)政投資要特別注意有效性，要著力促進(jìn)消費(fèi)擴(kuò)大，財(cái)政要強(qiáng)化民生保障，強(qiáng)化財(cái)稅政策的調(diào)節(jié)收入分配的功能，通過(guò)調(diào)高、擴(kuò)中、補(bǔ)低，實(shí)現(xiàn)橄欖型的社會(huì)結(jié)構(gòu)，切實(shí)提升整體消費(fèi)能力。同時(shí)做好困難群體和企業(yè)的紓困解困，保障就業(yè)和促進(jìn)消費(fèi)，為積極財(cái)政政策有效實(shí)施創(chuàng)造良好穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。

四要聚焦雙循環(huán)格局，支持外向型企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展，應(yīng)對(duì)各種不確定沖擊，保障產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全和出口的健康發(fā)展。

其三是加快政策執(zhí)行和資金撥付，著力提升政策資金效率。

一要健全政策資金高效使用的預(yù)算管理閉環(huán)機(jī)制。強(qiáng)化預(yù)算編制和前期準(zhǔn)備、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算績(jī)效管理和監(jiān)督機(jī)制，以及政策績(jī)效對(duì)下年預(yù)算安排的掛鉤機(jī)制，健全激勵(lì)相容的閉環(huán)管理機(jī)制。

二要健全財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制，并推動(dòng)形成常態(tài)化制度化安排，將直接用于基層財(cái)力保障的一般性轉(zhuǎn)移支付、年初可直接分配的中央對(duì)地方共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付，以及具備條件的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付也納入直達(dá)范圍，著力提升資金撥付效率和政策的精準(zhǔn)性，同時(shí)推進(jìn)全過(guò)程、全鏈條和全方位監(jiān)控，推動(dòng)直達(dá)機(jī)制嵌入預(yù)算管理流程，切實(shí)提高財(cái)政資金使用效益。

三要健全項(xiàng)目管理機(jī)制，做好項(xiàng)目前期準(zhǔn)備，保障“資金跟著項(xiàng)目走”，使支出盡快完成，早日形成實(shí)物量，提升政策執(zhí)行效率。

其四是強(qiáng)化結(jié)果導(dǎo)向，突出政策績(jī)效目標(biāo)的穿透性。政策結(jié)果是效能的最終體現(xiàn)，效能結(jié)果才是最終目的。

我們要充分認(rèn)識(shí)2022 年積極財(cái)政政策的寬松程度，充分彰顯了穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的決心和信心，接下來(lái)是中央和地方上下齊心協(xié)力，充分保障政策落實(shí)所需要的環(huán)境和條件，確保穩(wěn)增長(zhǎng)政策不折不扣地得到有效落實(shí)，合理引導(dǎo)預(yù)期，有效托住經(jīng)濟(jì)基本盤(pán)。

一要突出政策資金使用的有效性，保障資金使用到該用的領(lǐng)域并且有效合規(guī)地使用，避免改變資金使用用途，變相“挪用”，特別要注意違規(guī)將政策資金用于搞樓堂館所等非重點(diǎn)支出領(lǐng)域，確保資金支出要服從于重點(diǎn)、戰(zhàn)略性支出，重在補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，堅(jiān)持以人為本，著力改善民生。

二要格外注意績(jī)效目標(biāo)的穿透性，避免“重支出、輕績(jī)效”的傾向。特別在財(cái)政支出管理中，保障政策資金按照序時(shí)進(jìn)度支出是政策效能的重要條件，但是更要關(guān)注政策的效果，避免片面追求支出進(jìn)度的形式，而忽視政策資金的效果，切實(shí)將資金支出效果放到突出的位置。

其五是強(qiáng)化治理協(xié)同，提升政策的統(tǒng)籌效能。財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，特點(diǎn)就是多維治理、多元共治。財(cái)政政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，也是多維治理的有機(jī)協(xié)同，單一維度的效能容易把握，但是多維治理之間的統(tǒng)籌則要求更高。要提升財(cái)政政策效能，最終取決于多維的協(xié)同性，因?yàn)閱我痪S度的效能，只有在服從整體治理效能的目標(biāo)下，才能符合整體要求。單一維度領(lǐng)域內(nèi)的“短板、弱項(xiàng)”，要放到國(guó)家治理全局中加以考量，要著力補(bǔ)國(guó)家治理的“短板”、強(qiáng)國(guó)家治理的“弱項(xiàng)”。

一要強(qiáng)化財(cái)政資源統(tǒng)籌，做好政府預(yù)算四本預(yù)算的政策資源協(xié)同，有機(jī)銜接，互為支撐;做好流量資源和存量資產(chǎn)之間的統(tǒng)籌，提升資源使用效益。

二要強(qiáng)化財(cái)政貨幣政策協(xié)調(diào)，在擴(kuò)大有效投資、切實(shí)促進(jìn)消費(fèi)方面，兩者需要有機(jī)結(jié)合，財(cái)政的擴(kuò)張政策與貨幣信用政策有機(jī)配合，形成合力，而不是相互制約、相互掣肘。