EPC 總承包管理在人民銀行建設(shè)項(xiàng)目中的應(yīng)用研究

郭篤魁，黃力為

（中國(guó)人民銀行長(zhǎng)沙中心支行，長(zhǎng)沙 410005）

1 引言

EPC 總承包模式又稱(chēng)為“設(shè)計(jì)—采購(gòu)—施工”一體化模式。項(xiàng)目決策后，發(fā)包人通過(guò)有關(guān)程序委托一家總承包單位負(fù)責(zé)建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)—采購(gòu)—施工整體工作，并按合同約定對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行綜合管理和控制。EPC 總承包模式為投資較大、技術(shù)復(fù)雜、專(zhuān)業(yè)眾多、周期較長(zhǎng)的建設(shè)項(xiàng)目提供了新的管理途徑。

2 EPC 總承包模式的適應(yīng)性分析

2.1 EPC 總承包模式的實(shí)施條件

EPC 總承包管理部分充當(dāng)了“小業(yè)主”的職能，雖然一定程度上削弱了發(fā)包人的主導(dǎo)作用，同時(shí)在分包管理、施工許可、竣工驗(yàn)收備案等方面面臨法規(guī)制度不盡明確等局限，但這些不能掩飾其專(zhuān)業(yè)化、集成化、信息化管理特征，不能抵消其增進(jìn)協(xié)調(diào)配合、降低交易成本、節(jié)約工期和提高項(xiàng)目整體效益的顯著作用，因而在我國(guó)工程建設(shè)領(lǐng)域得到了較為廣泛的應(yīng)用[1]。根據(jù)管理實(shí)踐，發(fā)包人采用EPC 模式的情形主要有3種，分別是可行性研究批準(zhǔn)立項(xiàng)后、方案設(shè)計(jì)獲得批準(zhǔn)后、初步設(shè)計(jì)獲得批準(zhǔn)后。EPC 總承包模式下，承包人應(yīng)具備相應(yīng)的設(shè)計(jì)和施工資質(zhì)，如不能同時(shí)具備，則需要由具備相關(guān)資質(zhì)的單位組成聯(lián)合體共同作為工程總承包人，聯(lián)合體各方對(duì)承建項(xiàng)目負(fù)有連帶責(zé)任[2]。

2.2 人民銀行推行EPC 總承包管理的意義

人民銀行的業(yè)務(wù)范圍和履職特點(diǎn)，使得建設(shè)管理具有一定的特殊性，主要表現(xiàn)為項(xiàng)目實(shí)施頻次較低，專(zhuān)業(yè)人員儲(chǔ)備較少，項(xiàng)目管理能力有待提高，信息孤島現(xiàn)象較突出，項(xiàng)目推動(dòng)實(shí)施較慢等。新形勢(shì)下，人民銀行實(shí)施EPC 總承包管理具有良好的內(nèi)外部環(huán)境和實(shí)踐意義：一是人民銀行建設(shè)項(xiàng)目屬于建筑工程范疇，實(shí)施該模式能發(fā)揮總承包單位在技術(shù)和管理等方面的比較優(yōu)勢(shì)，破解建設(shè)單位專(zhuān)業(yè)管理能力欠缺的困局。二是人民銀行現(xiàn)行規(guī)章制度支持管理模式創(chuàng)新，分支機(jī)構(gòu)持續(xù)推進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)化管理，可以推進(jìn)EPC 總承包的內(nèi)部管理環(huán)境的優(yōu)化。三是當(dāng)前過(guò)“緊日子”形勢(shì)和績(jī)效管理要求客觀上需要優(yōu)化建設(shè)管理路徑，高效處理建設(shè)過(guò)程中的沖突或矛盾，縮短建設(shè)周期，提高投資效益。

3 人民銀行實(shí)施EPC 總承包模式的管理重點(diǎn)

EPC 總承包項(xiàng)目運(yùn)作的核心是建設(shè)單位基于項(xiàng)目全過(guò)程和全局管理角度，通過(guò)與總承包單位簽訂總承包合同對(duì)建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工等活動(dòng)實(shí)施專(zhuān)業(yè)化和集成化管理。

3.1 項(xiàng)目策劃管理

項(xiàng)目的建設(shè)需求、可研論證、投資測(cè)定、合同設(shè)計(jì)等工作是建設(shè)項(xiàng)目前期工作的重心，直接影響EPC 總承包項(xiàng)目的實(shí)施效率和投資效果，應(yīng)科學(xué)統(tǒng)籌推進(jìn)。一是注重可行性研究論證和基礎(chǔ)設(shè)計(jì)控制，明確建設(shè)目標(biāo)、環(huán)境目標(biāo)和廉政目標(biāo)，準(zhǔn)確界定建設(shè)范圍、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)等工作，做好概算編制、方案設(shè)計(jì)的委托和審查，掌握主動(dòng)權(quán)。二是科學(xué)設(shè)計(jì)總承包合同，合理選擇合同結(jié)構(gòu)和價(jià)款形式，明確相關(guān)主體的“權(quán)、責(zé)、利”關(guān)系，將管理制度、工作流程、目標(biāo)考核等納入招標(biāo)文件，審慎確定變更簽證范圍和程序，最大限度地減少項(xiàng)目糾紛和管理風(fēng)險(xiǎn)。

3.2 工程設(shè)計(jì)管理

工程設(shè)計(jì)在EPC 總承包項(xiàng)目中發(fā)揮“龍頭”作用，是將建設(shè)需求轉(zhuǎn)化為施工技術(shù)文件的主要載體，深刻影響建設(shè)項(xiàng)目的成本、質(zhì)量和進(jìn)度等目標(biāo)[3]。一是做好設(shè)計(jì)條件的審核把關(guān)，加強(qiáng)對(duì)總圖布置、主要界面設(shè)計(jì)審查，避免理念偏差帶來(lái)的投資浪費(fèi)，減少后續(xù)變更事項(xiàng)。二是把握設(shè)計(jì)規(guī)范的實(shí)用性，根據(jù)功能布局，確定關(guān)鍵設(shè)施、設(shè)備等的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，嚴(yán)格審核裝飾裝修等標(biāo)準(zhǔn)，確保項(xiàng)目符合政策規(guī)定。三是要協(xié)同總承包單位做好同政府規(guī)劃、住房建設(shè)等部門(mén)的報(bào)建對(duì)接工作，確保設(shè)計(jì)文件滿足報(bào)審報(bào)建要求。

3.3 項(xiàng)目采購(gòu)管理

工程、貨物和服務(wù)采購(gòu)工作的質(zhì)量共同構(gòu)成總承包工程質(zhì)量的基礎(chǔ)。建設(shè)單位應(yīng)科學(xué)、合理確定采購(gòu)類(lèi)型和數(shù)量，加強(qiáng)對(duì)總承包單位采購(gòu)策略和關(guān)鍵設(shè)備采購(gòu)技術(shù)參數(shù)的審核。一是嚴(yán)格進(jìn)行采購(gòu)計(jì)劃和方案的審查，確保重要物資的采購(gòu)符合設(shè)計(jì)文件要求和投資計(jì)劃。二是做好主要材料、專(zhuān)業(yè)設(shè)備的質(zhì)量把關(guān)，建立嚴(yán)格的驗(yàn)收制度，落實(shí)進(jìn)場(chǎng)設(shè)備及材料的抽查和檢查，堅(jiān)決杜絕不合格物資的使用。三是抓好采購(gòu)進(jìn)度的控制，對(duì)照項(xiàng)目整體進(jìn)度計(jì)劃和重要物資采購(gòu)安排督促總承包單位加強(qiáng)供貨保障管理，避免各種因素導(dǎo)致的工程延期。

3.4 關(guān)鍵環(huán)節(jié)管理

建設(shè)單位應(yīng)善于抓住“主要矛盾”，集中精力開(kāi)展項(xiàng)目統(tǒng)籌管理，加強(qiáng)合同執(zhí)行監(jiān)管，注重內(nèi)外部溝通協(xié)調(diào)，認(rèn)真落實(shí)質(zhì)量、安全主體責(zé)任，防范化解建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)[4]。一是牢固樹(shù)立“質(zhì)量第一”的建設(shè)理念，強(qiáng)化基礎(chǔ)、結(jié)構(gòu)、消防等關(guān)鍵質(zhì)量節(jié)點(diǎn)的控制，消除工程質(zhì)量隱患。二是認(rèn)真落實(shí)“安全第一、預(yù)防為主”的管理要求，充分配套安全文明施工費(fèi)用和措施，全面履行質(zhì)量安全主體責(zé)任。三是注重總承包單位施工組織設(shè)計(jì)方案的審核和進(jìn)度糾偏管理，重點(diǎn)關(guān)注因設(shè)計(jì)變更、天氣影響、外部協(xié)調(diào)等帶來(lái)的不利影響，最大限度地降低超工期、超投資風(fēng)險(xiǎn)。

4 應(yīng)用分析

4.1 項(xiàng)目簡(jiǎn)介

某建設(shè)單位職工食堂綜合服務(wù)區(qū)改造項(xiàng)目涉改面積約2 400 m2，是湖南省人民銀行系統(tǒng)首個(gè)采用EPC 總承包管理的建設(shè)項(xiàng)目。該項(xiàng)目包含工程改造、餐廚設(shè)施安裝、家具家電器材采購(gòu)等內(nèi)容，是一項(xiàng)小而全、多專(zhuān)業(yè)交叉的系統(tǒng)改造工程。針對(duì)項(xiàng)目在規(guī)劃設(shè)計(jì)、功能布局和設(shè)備配置等方面存在欠合規(guī)、不合理、故障多等問(wèn)題，以及改造過(guò)程面臨的協(xié)調(diào)管理難度大、專(zhuān)業(yè)管理人員缺乏等困難，該單位通過(guò)充分調(diào)研、論證，確定了將平行發(fā)包的傳統(tǒng)管理模式調(diào)整為EPC 總承包模式的方案，配套資金390 萬(wàn)元。2019 年10 月，項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)，2020 年1 月，完成竣工驗(yàn)收，投資控制在核定范圍。

4.2 組建矩陣式項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)

為保障項(xiàng)目的順利推進(jìn)，某建設(shè)單位按照基本建設(shè)管理制度和矩陣式管理模式組建了涵蓋決策層、管理層和執(zhí)行層的臨時(shí)管理機(jī)構(gòu)，其中，行長(zhǎng)參與重大事項(xiàng)決策并統(tǒng)籌推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施，分管行領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一調(diào)度，通過(guò)專(zhuān)題會(huì)議、現(xiàn)場(chǎng)辦公會(huì)等形式研究部署項(xiàng)目相關(guān)工作；搭建精干高效的現(xiàn)場(chǎng)管理隊(duì)伍，后勤服務(wù)中心牽頭項(xiàng)目實(shí)施，委任分管副主任為組長(zhǎng)，后勤服務(wù)科、修繕科、設(shè)備動(dòng)力科等協(xié)助現(xiàn)場(chǎng)管理工作；會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)、集中采購(gòu)、保衛(wèi)、科技、法律事務(wù)、人事等職能部門(mén)提供相關(guān)支持并參與項(xiàng)目進(jìn)度、質(zhì)量、安全及成本的協(xié)調(diào)管理（見(jiàn)圖1）。

圖1 EPC 總承包項(xiàng)目組織管理架構(gòu)圖

4.3 多舉措加強(qiáng)實(shí)施管理

4.3.1 精準(zhǔn)定位建設(shè)需求，合理設(shè)計(jì)總包合同

需求定位是建設(shè)單位開(kāi)展EPC 總承包項(xiàng)目的核心任務(wù)，采購(gòu)文件和總包合同是項(xiàng)目管理的綱領(lǐng)性文件。全面梳理某建設(shè)單位食堂運(yùn)行中存在的問(wèn)題，充分聽(tīng)取使用方、實(shí)施方、專(zhuān)家等方面的治理意見(jiàn)，通過(guò)大量的調(diào)研、學(xué)習(xí)和情景代入模擬，形成了全面、準(zhǔn)確的建設(shè)需求。審慎提出財(cái)務(wù)、招投標(biāo)、工程結(jié)算、廉政建設(shè)等管理要求并將主體權(quán)利義務(wù)、設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量安全管理等重要條款體現(xiàn)到合同文件，全面做好風(fēng)險(xiǎn)防控，最大限度地降低功能布局調(diào)整或變更影響，為順利推進(jìn)項(xiàng)目夯實(shí)基礎(chǔ)。

4.3.2 深度參與設(shè)計(jì)管理，促進(jìn)各方溝通協(xié)調(diào)

設(shè)計(jì)工作對(duì)投資控制、質(zhì)量管理等具有極端重要作用[5]。建設(shè)單位應(yīng)深度參與方案設(shè)計(jì)討論、初步設(shè)計(jì)審核，委托造價(jià)咨詢公司做好概算和預(yù)算交叉審核，廣泛聽(tīng)取類(lèi)似食堂項(xiàng)目、EPC 項(xiàng)目業(yè)主和監(jiān)理單位關(guān)于設(shè)計(jì)工作意見(jiàn)和建議，規(guī)避不足。組織召開(kāi)現(xiàn)場(chǎng)設(shè)計(jì)對(duì)接會(huì)十余次，促進(jìn)建設(shè)需求和設(shè)計(jì)意圖充分融合，不斷完善組織實(shí)施方案，優(yōu)化產(chǎn)品配置。同時(shí)，借助矩陣式管理優(yōu)勢(shì)，職能部門(mén)積極參與相關(guān)專(zhuān)業(yè)設(shè)計(jì)工作的溝通協(xié)調(diào)，科技、保衛(wèi)、后勤部門(mén)等分別從網(wǎng)絡(luò)布線標(biāo)準(zhǔn)、消防安防要求、廚具需求等做好對(duì)接。

4.3.3 嚴(yán)格質(zhì)量安全管理，協(xié)同筑造品質(zhì)工程

質(zhì)量、安全管理是建設(shè)單位落實(shí)主體責(zé)任的必然要求，某建設(shè)單位立足全過(guò)程的質(zhì)量管理，將“安全第一、質(zhì)量為本”的建設(shè)理念貫穿到設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工、驗(yàn)收等各個(gè)環(huán)節(jié)。強(qiáng)化監(jiān)理作用，嚴(yán)格總承包單位人員管理，重點(diǎn)做好墻、地、頂?shù)炔课坏闹饕牧虾蛷N具及安防設(shè)施等的進(jìn)場(chǎng)驗(yàn)收，杜絕不合格產(chǎn)品進(jìn)入施工環(huán)節(jié)，督促總承包單位嚴(yán)格按圖施工、嚴(yán)格執(zhí)行合同，全面參與重要工序、檢驗(yàn)批等環(huán)節(jié)驗(yàn)收。堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，專(zhuān)題研究十余次，會(huì)同各參建單位共同分析問(wèn)題、提出方案、解決爭(zhēng)議，確保工程質(zhì)量?jī)?yōu)質(zhì)、安全可靠。

4.3.4 規(guī)范采購(gòu)管理工作，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資

采購(gòu)工作直接影響主要材料、設(shè)備設(shè)施、專(zhuān)業(yè)分包等質(zhì)量，構(gòu)成工程質(zhì)量和投資控制的基礎(chǔ)。盡管EPC 總承包管理減輕了建設(shè)單位的管理壓力，但建設(shè)單位不能過(guò)度依賴總承包單位，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)采購(gòu)工作的監(jiān)督管理。全面落實(shí)招投標(biāo)法規(guī)政策和總行規(guī)章制度，堅(jiān)持程序規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)適宜、廉政先行原則，嚴(yán)格招標(biāo)文件和施工合同審查，注重主要材料、重要設(shè)施和分包方的采購(gòu)管理，提升采購(gòu)質(zhì)效。嚴(yán)格變更管理并落實(shí)分級(jí)審批制度。充分發(fā)揮電商平臺(tái)詢價(jià)優(yōu)勢(shì)和小微企業(yè)稅收優(yōu)惠政策，通過(guò)充分深入的采購(gòu)比選，實(shí)現(xiàn)物有所值。

4.4 主要成果和經(jīng)驗(yàn)

4.4.1 較好實(shí)現(xiàn)投資和工期目標(biāo)

EPC 總承包管理充分發(fā)揮了設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工的一體化效用，打通了不同行業(yè)和專(zhuān)業(yè)的技術(shù)壁壘，促進(jìn)了相關(guān)主體的協(xié)同配合和深度融合。EPC 總承包單位對(duì)設(shè)計(jì)、采購(gòu)和施工活動(dòng)的統(tǒng)籌管理能有效提高工程質(zhì)量、降低項(xiàng)目投資和壓縮工期，進(jìn)而提高項(xiàng)目的整體效益。根據(jù)測(cè)算，相較于傳統(tǒng)的平行發(fā)包方式，項(xiàng)目由原來(lái)的投資估算480 萬(wàn)元減少至390 萬(wàn)元，項(xiàng)目工期由原來(lái)的5～7 個(gè)月縮短至3 個(gè)月，建設(shè)管理質(zhì)量和效益顯著提升，干部職工的獲得感明顯增強(qiáng)。

4.4.2 有效紓解建設(shè)單位管理壓力

EPC 總承包管理豐富了“專(zhuān)業(yè)人做專(zhuān)業(yè)事”的實(shí)踐，降低了建設(shè)單位項(xiàng)目管理風(fēng)險(xiǎn)，有效減少了人力、物力和財(cái)力。項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)“協(xié)同作戰(zhàn)”和“無(wú)縫對(duì)接”的模式大大減少了單位之間的協(xié)調(diào)成本，促進(jìn)了資源的整合，提高了產(chǎn)品的適配性。設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工工作的統(tǒng)籌推進(jìn)促進(jìn)了建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程管理，為建設(shè)單位集中力量決策和監(jiān)管創(chuàng)造了條件。相較于傳統(tǒng)發(fā)包方式，項(xiàng)目參與單位由原來(lái)的10 個(gè)減少至3 個(gè)，項(xiàng)目一次性通過(guò)竣工驗(yàn)收，顯著降低了管理難度和風(fēng)險(xiǎn)。

4.4.3 有力保障建設(shè)需求和目標(biāo)

項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，某建設(shè)單位先后對(duì)省聯(lián)通分公司、省建筑設(shè)計(jì)院等8 家單位食堂項(xiàng)目開(kāi)展考察，對(duì)已實(shí)施EPC 項(xiàng)目的人民銀行某中支、某文化藝術(shù)中心等6 家單位進(jìn)行調(diào)研學(xué)習(xí)，同時(shí)邀請(qǐng)知名餐飲公司、總承包公司和廚具供應(yīng)企業(yè)參與建設(shè)需求探討、功能布局的實(shí)景模擬和論證，充分挖掘建設(shè)需求，明確建設(shè)目標(biāo)，有效避免可能存在的設(shè)計(jì)缺陷、預(yù)算失控、工程延期、質(zhì)量安全、結(jié)算糾紛等問(wèn)題，較好地實(shí)現(xiàn)了投資、質(zhì)量和工期等目標(biāo)。

4.4.4 貫徹落實(shí)綠色建筑理念

食堂改造項(xiàng)目既是一項(xiàng)民生工程，也是一項(xiàng)人文工程，某建設(shè)單位堅(jiān)持綠色建筑理念，按照項(xiàng)目整體安全、生態(tài)可持續(xù)及就餐環(huán)境舒適的目標(biāo)進(jìn)行綠色改造，不盲目追求復(fù)雜的中央控制技術(shù)和“高端”的節(jié)能產(chǎn)品，理性評(píng)估單一低耗指標(biāo)和后期運(yùn)行能耗的平衡，最大限度減少后期運(yùn)維成本。注重節(jié)能減排，大量使用LED 照明、太陽(yáng)能傘燈和開(kāi)關(guān)標(biāo)識(shí)貼。利用建筑垃圾回填并建立停車(chē)坪，后廚非可視面不銹鋼制品最大限度除污利舊，實(shí)現(xiàn)節(jié)能降耗和投資效益的雙贏。

5 結(jié)語(yǔ)

人民銀行基本建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)展EPC 總承包管理具有積極的現(xiàn)實(shí)意義，不僅適應(yīng)了建筑市場(chǎng)集約化、專(zhuān)業(yè)化高效管理要求，還有助于緩解建設(shè)單位的項(xiàng)目管理壓力、提升建設(shè)管理效率。結(jié)合人民銀行項(xiàng)目特點(diǎn)和管理特點(diǎn)，建議在項(xiàng)目批準(zhǔn)立項(xiàng)且方案設(shè)計(jì)審定后開(kāi)展EPC 總承包管理。當(dāng)然，基本建設(shè)項(xiàng)目是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，高效推進(jìn)EPC 總承包管理還需要繼續(xù)完善法規(guī)制度、加強(qiáng)科學(xué)統(tǒng)籌。一是進(jìn)一步提升法律保障能力。建議國(guó)家從法律層面對(duì)承發(fā)包要求、資質(zhì)條件、責(zé)任義務(wù)、實(shí)施管理等做出明確規(guī)定，對(duì)實(shí)踐中頻繁出現(xiàn)的法律風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題進(jìn)行政策設(shè)計(jì)，保障相關(guān)主體的合法權(quán)益，促進(jìn)市場(chǎng)的健康發(fā)展。二是完善配套的管理辦法。建議總行牽頭制定或授權(quán)省級(jí)管轄行研究制定EPC 總承包管理的配套制度，對(duì)項(xiàng)目全過(guò)程管理進(jìn)行明確規(guī)定，對(duì)法律風(fēng)險(xiǎn)較為集中的事項(xiàng)提出針對(duì)性的解決方案，更好地規(guī)范基層行建設(shè)管理行為。三是加強(qiáng)項(xiàng)目綜合統(tǒng)籌管理。在“過(guò)緊日子”新常態(tài)背景下，建設(shè)單位應(yīng)深入推進(jìn)項(xiàng)目績(jī)效管理，加強(qiáng)管理風(fēng)險(xiǎn)和廉政風(fēng)險(xiǎn)防控，準(zhǔn)確定位建設(shè)需求，科學(xué)設(shè)計(jì)總承包合同并強(qiáng)化執(zhí)行，牢牢抓住決定項(xiàng)目質(zhì)量、進(jìn)度和投資的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，切實(shí)提升項(xiàng)目管理水平和投資效益。