我國水環(huán)境風(fēng)險管理進(jìn)展、挑戰(zhàn)與戰(zhàn)略對策分析

劉杰

（中國水利水電第十一工程局有限公司，鄭州 450001）

1 引言

我國水環(huán)境污染問題非常嚴(yán)峻，導(dǎo)致水環(huán)境污染問題的因素包括化工廠爆炸、污染氣體泄漏、污水處理不當(dāng)?shù)?，使有毒有害物質(zhì)匯集于水環(huán)境中，造成水環(huán)境污染物嚴(yán)重超標(biāo)，無法保障生態(tài)環(huán)境和人們生活用水安全。為此，需要利用科學(xué)的技術(shù)手段加強(qiáng)對水資源的管理，降低環(huán)境污染風(fēng)險，從我國水環(huán)境風(fēng)險管理中比較突出的問題著手，進(jìn)行綜合梳理，了解其最主要的影響因素，加強(qiáng)風(fēng)險防控力度。

2 水環(huán)境風(fēng)險管理的內(nèi)涵

環(huán)境風(fēng)險是指生態(tài)系統(tǒng)受一個或多個脅迫因素影響后，產(chǎn)生不利于生態(tài)環(huán)境的后果的可能性，包括自然災(zāi)害引起的結(jié)構(gòu)與功能的損害以及環(huán)境污染引起的生態(tài)系統(tǒng)安全與健康損害，尤其是20 世紀(jì)60 年代以來，污染對生態(tài)環(huán)境造成的損害大大超過自然界的自我修復(fù)能力和現(xiàn)有的人工修復(fù)技術(shù)水平，使環(huán)境污染風(fēng)險成為環(huán)境風(fēng)險管理的重點，如河湖水環(huán)境污染風(fēng)險等，對環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展以及人群和生態(tài)系統(tǒng)健康造成嚴(yán)重的危害。據(jù)醫(yī)學(xué)資料統(tǒng)計，環(huán)境污染中危害性較重的因素主要是有毒的化學(xué)物質(zhì)，有很強(qiáng)的致癌風(fēng)險?，F(xiàn)階段，我國重金屬、危險廢物等造成的環(huán)境風(fēng)險問題尤為突出，進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險管理需要著重圍繞污染重點進(jìn)行全面防控。

從風(fēng)險類型來說，環(huán)境風(fēng)險劃分為突發(fā)性風(fēng)險與累積性風(fēng)險。突發(fā)性風(fēng)險通常是因為人為因素導(dǎo)致水環(huán)境污染；累積性風(fēng)險需要經(jīng)歷漫長的形成過程，經(jīng)過污染物的長期累計作用而對水環(huán)境和人群居住健康造成威脅。對于累積性風(fēng)險的處理，需要提前做好防控措施，防止累計性風(fēng)險發(fā)生轉(zhuǎn)變，過渡到突發(fā)性風(fēng)險，只有及時遏制風(fēng)險蔓延趨勢，加強(qiáng)管理，才能有效避免風(fēng)險擴(kuò)大化。所以，環(huán)境風(fēng)險管理是環(huán)境發(fā)展到一定階段必然進(jìn)行的過程，在管理中需要圍繞成本和效率兩個層面來做好管理工作。

1）管理成本問題。環(huán)境風(fēng)險管理是否能夠獲得收益在于管控水平，所以，環(huán)境風(fēng)險除了表面的直接風(fēng)險外，還蘊藏著潛在風(fēng)險，這種風(fēng)險會因為管控是否得當(dāng)而進(jìn)行相應(yīng)轉(zhuǎn)化。為此，需要加強(qiáng)對潛在風(fēng)險的預(yù)防和管控，減少突發(fā)性風(fēng)險事件造成的損失。

2）管理的效率問題。化學(xué)污染物不可能都按照COD、氨氮等常規(guī)污染物的達(dá)標(biāo)和排放監(jiān)管方式全部制定水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)與排放標(biāo)準(zhǔn)納入日常監(jiān)管，提升管理效率，做好日常監(jiān)管規(guī)劃，有助于降低風(fēng)險發(fā)生的可能性。

相關(guān)統(tǒng)計資料顯示，綜合對2018 年和2020 年的城市、縣城以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的污染處理情況對比分析，從整體走向來看，環(huán)境治理能力較為薄弱，并且從城市到鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理成果來看，城市治理效果較好，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理效力有待提高，如圖1 所示。

圖1 2018 年和2020 年污染治理情況

3 水環(huán)境管理的進(jìn)展

由于我國水環(huán)境風(fēng)險管理起步較晚，目前還處于探索和發(fā)展階段，未能將水環(huán)境風(fēng)險管理納入常態(tài)化的環(huán)境管理體系中。相比國際水環(huán)境污染治理水平，我國對水環(huán)境的風(fēng)險管理和治理規(guī)劃策略有待優(yōu)化。但技術(shù)的更新使我國水環(huán)境風(fēng)險管理工作得到推進(jìn)，水環(huán)境中暴露出的問題促使相關(guān)部門加強(qiáng)了對水環(huán)境污染與治理的重視。從20 世紀(jì)90 年代開始，我國針對環(huán)境污染問題展開了風(fēng)險評估，并出臺了相關(guān)環(huán)境影響評價的法律法規(guī)，設(shè)置了環(huán)境風(fēng)險把控的底線，加強(qiáng)了宏觀管理。與此同時，自松花江水污染事件發(fā)生之后，我國針對水環(huán)境污染問題建立健全了應(yīng)急法規(guī)管理體制，并出臺了《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》（國辦函〔2014〕119 號），結(jié)合我國環(huán)境風(fēng)險問題以及發(fā)展態(tài)勢進(jìn)行了防控部署。在2016 年，我國在“十三五”規(guī)劃中進(jìn)一步針對環(huán)境問題提出了風(fēng)險防控指示，實行全面環(huán)境管控，提升風(fēng)險把控的基礎(chǔ)能力。為此，未來我國將針對水環(huán)境風(fēng)險管理工作進(jìn)行進(jìn)一步的研究，將生態(tài)環(huán)境風(fēng)險管理納入常態(tài)化環(huán)境管理是必然趨勢，也是國家可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)人與環(huán)境共生的可靠選擇。在構(gòu)建全面化、全過程、多維度生態(tài)環(huán)境風(fēng)險防范體系時，尤其需要加強(qiáng)對一些突發(fā)性污染事故和累積性風(fēng)險防控的重視程度，有序規(guī)劃，綜合各項影響因素，統(tǒng)籌管理。同時，不斷完善相關(guān)法律法規(guī)和政策文件，推動突發(fā)環(huán)境防控和應(yīng)急事件的處理工作的落實，從目前來看，已經(jīng)基本形成了國家、部門、地方以及事業(yè)單位等多元主體構(gòu)成的環(huán)境風(fēng)險應(yīng)急方案的管理體系，加強(qiáng)了風(fēng)險防控能力，尤其是一些部分和地區(qū)，已經(jīng)成功實施了有關(guān)條例，使風(fēng)險防控效果被大大強(qiáng)化。例如，在累積性風(fēng)險防控方面，通過突破流域復(fù)合污染風(fēng)險評估的原位被動采樣和污染物識別技術(shù)，解決了水環(huán)境風(fēng)險管理難題[1]。

4 我國水環(huán)境風(fēng)險管理中的問題

4.1 法律法規(guī)不夠完善

目前，我國水環(huán)境風(fēng)險管理法規(guī)制度的建設(shè)還有待完善，對于水環(huán)境風(fēng)險管理關(guān)鍵階段以及防控措施的可行性以及重視強(qiáng)度仍顯不足。比如，《中華人民共和國水污染防治法》中，雖然初步對我國水環(huán)境風(fēng)險管理做出了法律上的規(guī)定，但是，規(guī)定內(nèi)容過于籠統(tǒng)，未能從細(xì)節(jié)與整體的協(xié)同性、法律原則的嚴(yán)謹(jǐn)性以及實踐操作的可行性方面，從對有毒有害化學(xué)污染物質(zhì)的界定和細(xì)化等進(jìn)行綜合考量。所以，伴隨著水環(huán)境風(fēng)險治理研究的深入，需要從水環(huán)境風(fēng)險源頭做好防控措施，并不斷更新法律法規(guī)[2]。

4.2 管理體系存在不足

環(huán)境污染涉及很多因素，進(jìn)行水環(huán)境管理需要針對具體污染物的治理需要，并與水環(huán)境整體風(fēng)險管理工作進(jìn)行內(nèi)容對接，從細(xì)節(jié)做好精細(xì)化管理，逐步優(yōu)化。（1）需要量化地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，做好針對性的風(fēng)險防控，從風(fēng)險源頭控制風(fēng)險的蔓延趨勢。（2）水環(huán)境風(fēng)險管理的核心是防止出現(xiàn)“一刀切”的問題，并思考如何能夠通過“切一刀”有效管控環(huán)境風(fēng)險，并協(xié)調(diào)二者的關(guān)系，避免前者的刻板管理方式，同時，發(fā)揮后者的高效作用，對各區(qū)域排污口以及不同流域環(huán)境污染風(fēng)險的差異性進(jìn)行精準(zhǔn)風(fēng)險管理[3]。

4.3 管理技術(shù)不夠先進(jìn)

在風(fēng)險管理技術(shù)方面，需要針對突發(fā)性風(fēng)險防控和累積型風(fēng)險防控做好差異化管理。（1）針對突發(fā)性風(fēng)險防控，我國圍繞特定情境下的突發(fā)水污染事故的應(yīng)急處理措施得到了較大程度的完善，但是我國現(xiàn)行的突發(fā)處理技術(shù)仍然在效用上存在一些薄弱點。從根源分析，我國對這項技術(shù)的研究還不夠深入，經(jīng)驗有所欠缺，缺少應(yīng)急處理理論基礎(chǔ)，技術(shù)實施和設(shè)備研發(fā)等方面缺少經(jīng)濟(jì)投入和成果轉(zhuǎn)化，造成應(yīng)急處置技術(shù)無法很好地應(yīng)對復(fù)雜的環(huán)境和極端氣候條件。（2）針對累積性風(fēng)險防控，環(huán)境風(fēng)險評估機(jī)制有待健全，加上技術(shù)應(yīng)用不足，無法快速對水環(huán)境風(fēng)險進(jìn)行有效識別和風(fēng)險評估預(yù)警。

4.4 應(yīng)急舉措方案制訂不合理

企業(yè)風(fēng)險防范措施制定不合理，缺少風(fēng)險防范的自主性，懲戒成本低，不能起到實際作用。所以，在水環(huán)境風(fēng)險防范措施方案制訂中，需要著重健全對風(fēng)險的日常監(jiān)管與防范，打通監(jiān)管和環(huán)境管理的界限，進(jìn)行有效管理。如果缺少有效的風(fēng)險監(jiān)管，對違規(guī)處罰成本不高，容易讓相關(guān)人員存在僥幸心理，不能按照要求履行責(zé)任和義務(wù)。例如，2017 年甘肅銻污染和2020 年伊春鹿鳴尾礦泄漏事件中，企業(yè)應(yīng)急預(yù)案沒有發(fā)揮較好的應(yīng)急處置作用，造成對生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞。

5 優(yōu)化水環(huán)境管理的途徑

5.1 優(yōu)化法律法規(guī)

健全水環(huán)境風(fēng)險管理法律機(jī)制，比如，對《中華人民共和國水污染防治法》等法律法規(guī)進(jìn)行完善。在我國對環(huán)境風(fēng)險管理近10 年來的研究中，開展了大量的工作，但針對水環(huán)境風(fēng)險管理戰(zhàn)略對策方面的研究報道相對較少，還需進(jìn)一步優(yōu)化，實現(xiàn)制度化管理。在優(yōu)化法律法規(guī)，健全管理制度時，需要以群眾對水源的需求為核心，以改善和提高水環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，以有效防控水環(huán)境風(fēng)險為底線，建立一套綜合性水環(huán)境管理機(jī)制。

5.2 建立安全管理體系

建立環(huán)境安全管理體系，需要從兩方面著手：（1）提高水環(huán)境應(yīng)急事件風(fēng)險化解能力。定期對水環(huán)境進(jìn)行綜合排查，進(jìn)行全面管理，科學(xué)規(guī)劃，落實責(zé)任管理，重新定位工作職能，制訂科學(xué)的實踐方案和應(yīng)急處理措施，有效應(yīng)對不同程度的環(huán)境污染風(fēng)險。（2）加強(qiáng)對水環(huán)境風(fēng)險防范的認(rèn)識，結(jié)合國家“十四五”規(guī)劃，加強(qiáng)全過程、多維度的風(fēng)險監(jiān)測、風(fēng)險評估和風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，不斷健全水環(huán)境風(fēng)險防控和管理體系，利用技術(shù)優(yōu)勢全面掌握水環(huán)境風(fēng)險數(shù)據(jù)，將風(fēng)險控制在合理范圍內(nèi)。

5.3 提升技術(shù)水平

1）利用虛擬仿真技術(shù)對常規(guī)狀態(tài)和突發(fā)事故兩種情景進(jìn)行模擬，虛擬場景演示實際問題，以交互行為指導(dǎo)事故應(yīng)急，虛實結(jié)合、以虛補(bǔ)實。

2）借助立體監(jiān)測技術(shù)高效排查、精準(zhǔn)識別問題，依靠技術(shù)的優(yōu)勢建設(shè)立體化的監(jiān)測體系，對地表水、地下水、生產(chǎn)廢水、生活污水、雨水、各類生產(chǎn)用水及其他水質(zhì)監(jiān)測指標(biāo)等進(jìn)行全面監(jiān)測和分析，通過系統(tǒng)平臺的數(shù)據(jù)分析和運維，持續(xù)發(fā)揮效能。

5.4 加強(qiáng)應(yīng)急方案的制定能力

做好風(fēng)險預(yù)防的關(guān)鍵在于具備未雨綢繆的思想，提前做好風(fēng)險預(yù)判，完善水污染應(yīng)急事故預(yù)案，結(jié)合水環(huán)境所在區(qū)域的風(fēng)險特性、地域水質(zhì)條件、結(jié)構(gòu)布局等，建立水污染事件管理的應(yīng)急準(zhǔn)備方案，建構(gòu)省、市、縣（區(qū)）三級生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)急值守和突發(fā)環(huán)境事件協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制。與此同時，相關(guān)部門應(yīng)開展技術(shù)和風(fēng)險管理相關(guān)內(nèi)容的培訓(xùn)，提升相關(guān)人員的水環(huán)境風(fēng)險管理水平和環(huán)境保護(hù)意識，并定期召開風(fēng)險預(yù)防與管理工作分析會議，落實風(fēng)險管控清單，不斷優(yōu)化內(nèi)容，做到早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)防。

6 結(jié)語

綜上所述，要有針對性地加強(qiáng)水環(huán)境風(fēng)險管理并對現(xiàn)有問題進(jìn)行解決，相關(guān)部門首先應(yīng)針對管理技術(shù)進(jìn)行全面提高，提高檢測數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，同時，對相關(guān)規(guī)范以及裝置等進(jìn)行完善與優(yōu)化。相關(guān)部門還應(yīng)定期開展技術(shù)培訓(xùn)，提高相關(guān)工作人員的職業(yè)素質(zhì)和水環(huán)境的管理保護(hù)意識。