我國(guó)危險(xiǎn)品道路運(yùn)輸事故生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估與賠償中存在的問(wèn)題與建議

王澤賢，黃允豪，任 崢，羅澤嬌

(1.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(武漢)環(huán)境學(xué)院，湖北 武漢 430078；2.武漢一洋環(huán)?？萍加邢薰?，湖北 武漢 430200；3.湖北省生態(tài)環(huán)境廳，湖北 武漢，430072； 4.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(武漢)長(zhǎng)江流域環(huán)境水科學(xué)湖北省重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，湖北 武漢 430078)

危險(xiǎn)品是具有易燃、易爆、易反應(yīng)性、強(qiáng)腐蝕性、毒性和放射性等物品的總稱，包括危險(xiǎn)貨物與危險(xiǎn)廢物，其作為原料和生產(chǎn)加工輔料、廢料等在工業(yè)及相關(guān)行業(yè)中被廣泛應(yīng)用與生產(chǎn)，具有較大的社會(huì)需求量、產(chǎn)生量和道路運(yùn)輸量。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)危險(xiǎn)品運(yùn)輸95%為異地運(yùn)輸，其中又有80%的危險(xiǎn)品為道路運(yùn)輸[1]。截至到2017年底，我國(guó)危險(xiǎn)品道路運(yùn)輸車輛超過(guò)35萬(wàn)輛，運(yùn)輸總量超11億t，且增速保持每年10%的增長(zhǎng)。為了維護(hù)市場(chǎng)秩序,保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全，我國(guó)《固體廢物污染環(huán)境防治法》《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》《道路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸管理規(guī)定》等法律、法規(guī)和規(guī)章都對(duì)危險(xiǎn)品的道路運(yùn)輸進(jìn)行了明確規(guī)定與要求，但危險(xiǎn)品道路運(yùn)輸事故總數(shù)仍呈上升趨勢(shì)。2008年至2018年的十年間，我國(guó)統(tǒng)計(jì)在冊(cè)的涉及危險(xiǎn)化學(xué)品的事故多達(dá)4 000起，其中77%都發(fā)生在運(yùn)輸階段[2]。由危險(xiǎn)品道路運(yùn)輸事故引發(fā)的危險(xiǎn)品泄漏、燃燒、爆炸等，不僅造成了人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，還往往對(duì)周邊的土壤、大氣、水環(huán)境造成次生污染。如2009年洛陽(yáng)“12·9”氯磺酸翻泄事件，是因駕駛員操作不當(dāng)發(fā)生翻車事故，致使車罐內(nèi)27 t氯磺酸全部泄漏，事發(fā)現(xiàn)場(chǎng)500 m范圍內(nèi)毒煙彌漫、氣味刺鼻，事故不僅造成了1人死亡，而且導(dǎo)致約2.5畝小麥被嚴(yán)重腐蝕或絕產(chǎn)，經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)102萬(wàn)元。因此，為了修復(fù)受污染的生態(tài)環(huán)境以及使事后生態(tài)環(huán)境損害賠償有依據(jù)可循，及時(shí)地對(duì)生態(tài)環(huán)境的損害程度進(jìn)行鑒定評(píng)估，并量化生態(tài)環(huán)境損失價(jià)值就顯得尤為必要。本文通過(guò)梳理分析CNKI(中國(guó)知網(wǎng))和Web of Science核心合集數(shù)據(jù)庫(kù)中已有的中英文文獻(xiàn)報(bào)道信息，概述分析了我國(guó)危險(xiǎn)品道路運(yùn)輸事故生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估與賠償中存在的問(wèn)題，并針對(duì)存在的問(wèn)題提出了相應(yīng)的改進(jìn)建議與對(duì)策。

1 我國(guó)危險(xiǎn)品道路運(yùn)輸事故生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估與賠償發(fā)展現(xiàn)狀

2012年黨的十八大報(bào)告中提出將生態(tài)文明建設(shè)上升到國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略高度，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度作為生態(tài)文明制度體系的重要組成部分，受到黨中央和國(guó)務(wù)院的高度重視。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，明確提出對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者嚴(yán)格實(shí)行賠償制度，這標(biāo)志著我國(guó)從政策層面開(kāi)始全面推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革。 2015年和2017年相繼頒布的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》和《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度提出了高屋建瓴的規(guī)劃指導(dǎo)，進(jìn)一步推動(dòng)了該項(xiàng)制度在全國(guó)范圍內(nèi)的實(shí)施。2019年黨的十九屆四中全會(huì)又將生態(tài)環(huán)境損害賠償制度寫(xiě)入《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，再度彰顯黨中央對(duì)“環(huán)境有價(jià)、損害擔(dān)責(zé)”的態(tài)度，這也鼓勵(lì)著越來(lái)越多的學(xué)者開(kāi)始在生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估方面開(kāi)展研究。

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度歷經(jīng)改革試點(diǎn)到正式全面鋪開(kāi)已取得了顯著的效果，但是有關(guān)危險(xiǎn)品道路運(yùn)輸事故的生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估與賠償卻鮮見(jiàn)報(bào)道。2020年生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商十大經(jīng)典案例》以及最高人民法院發(fā)布的《2019年度人民法院環(huán)境資源典型案例》共50件案例中，非法傾倒固體廢物和非法污水排放的案件占比分別高達(dá)20%、10%，而無(wú)危險(xiǎn)品道路運(yùn)輸?shù)南嚓P(guān)案例。在《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》等資料中，也均未對(duì)危險(xiǎn)品運(yùn)輸輸車輛及其事故進(jìn)行詳細(xì)統(tǒng)計(jì)，而針對(duì)事故造成的損失，也僅統(tǒng)計(jì)了死亡人數(shù)和直接財(cái)產(chǎn)損失等，未見(jiàn)生態(tài)環(huán)境損害的統(tǒng)計(jì)。即使在《中國(guó)交通運(yùn)輸統(tǒng)計(jì)年鑒》[3]中(見(jiàn)表1)，也僅對(duì)非普通載貨汽車的輛數(shù)、噸位數(shù)和交通事故數(shù)量等進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，能獲取的信息較少，因危險(xiǎn)品道路運(yùn)輸事故造成的生態(tài)環(huán)境損害程度及賠償情況更是未見(jiàn)說(shuō)明。

表1 2009—2019年《中國(guó)交通運(yùn)輸統(tǒng)計(jì)年鑒》摘錄[3]Table 1 Excerption of China Transportation Statistical Year Book from 2009 to 2019[3]

2 我國(guó)危險(xiǎn)品道路運(yùn)輸事故生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估與賠償中存在的問(wèn)題

2.1 事發(fā)突然生態(tài)環(huán)境損害易被忽略

針對(duì)突發(fā)環(huán)境事件，目前我國(guó)有《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理辦法》《企業(yè)突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指南(試行)》《企業(yè)突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)方法》等，但是上述辦法與指南缺乏對(duì)交通事故引起的突發(fā)環(huán)境事件的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及預(yù)案編制內(nèi)容，而危險(xiǎn)品道路運(yùn)輸事故引起的突發(fā)環(huán)境事件，具有突發(fā)因素的潛在性、突發(fā)時(shí)間的隨機(jī)性、發(fā)生范圍的廣泛性、危害程度的復(fù)雜性以及處理處置的艱巨性等諸多特點(diǎn)，因此在事故發(fā)生后，若風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判與應(yīng)急處置無(wú)法有效跟進(jìn)，事故造成的損失也就無(wú)法降低到最低，與人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失相比，生態(tài)環(huán)境損害往往易被忽略。

為了進(jìn)一步分析危險(xiǎn)品道路運(yùn)輸事故生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估與賠償中存在的問(wèn)題，本文利用CNKI(中國(guó)知網(wǎng))和Web of Science核心合集數(shù)據(jù)庫(kù)對(duì)相關(guān)中英文文獻(xiàn)進(jìn)行了收集。中文文獻(xiàn)檢索選擇CNKI，由于相關(guān)文獻(xiàn)較少，以“危險(xiǎn)品道路運(yùn)輸”和“生態(tài)環(huán)境損害賠償”為主題無(wú)法檢索到相關(guān)文獻(xiàn)，因此擴(kuò)大檢索范圍，以“生態(tài)環(huán)境損害賠償”或者“生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估”為主題進(jìn)行檢索，文獻(xiàn)類型選擇期刊和報(bào)紙。截止于2021年4月，共檢索到有效中文文獻(xiàn)2 783篇，結(jié)合具體內(nèi)容逐一篩選后發(fā)現(xiàn)，僅有20篇文獻(xiàn)與危險(xiǎn)品道路運(yùn)輸事故相關(guān)。通過(guò)詳細(xì)分析發(fā)現(xiàn)，這些文獻(xiàn)中大部分文獻(xiàn)都側(cè)重于介紹事故原因和人員傷亡情況，其中有10篇文獻(xiàn)統(tǒng)計(jì)了危險(xiǎn)品的泄漏量。自生態(tài)環(huán)境損害賠償制度于2013年提出后，至今已推進(jìn)了7年，這7年中僅有3篇文獻(xiàn)量化了生態(tài)環(huán)境損害，有1篇文獻(xiàn)討論了事故造成的財(cái)產(chǎn)損害，有3篇文獻(xiàn)報(bào)道了生態(tài)環(huán)境損害擔(dān)責(zé)情況。這些文獻(xiàn)中部分典型生態(tài)環(huán)境損害案例分析，見(jiàn)表2[4-8]。

表2 危險(xiǎn)品道路運(yùn)輸事故的生態(tài)環(huán)境損害案例分析Table 2 Case study of eco-environmental damage in hazardous material transportion

外文文獻(xiàn)檢索選擇Web of Science核心合集數(shù)據(jù)庫(kù)，以“ecological and environmental damage compensation” or “ecological and environmental damage assess*” and “hazardous material* transportion”為主題，共檢索到有效外文文獻(xiàn)487篇，按照“相關(guān)性”排序，篩選出5篇與危險(xiǎn)品道路運(yùn)輸相關(guān)的文獻(xiàn)[9-14]，其中4篇是關(guān)于事故風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法的研究，僅1篇探討了事故的生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估，但主要是對(duì)事故數(shù)量統(tǒng)計(jì)和經(jīng)濟(jì)損失評(píng)估方法進(jìn)行研究，并未針對(duì)具體案例進(jìn)行分析。由此可見(jiàn)，危險(xiǎn)品道路運(yùn)輸事故造成的生態(tài)環(huán)境損害在國(guó)內(nèi)外均未引起廣泛重視，大部分事故的生態(tài)環(huán)境損害情況仍然不詳。

2.2 事后生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估內(nèi)容難統(tǒng)一

為了規(guī)范和指導(dǎo)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置階段生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估工作，生態(tài)環(huán)境部分別于2014年、2020年編制了《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置階段環(huán)境損害評(píng)估推薦方法》和《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置階段直接經(jīng)濟(jì)損失核定細(xì)則》，規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估的工作程序、評(píng)估內(nèi)容和評(píng)估方法等。但是通過(guò)分析有關(guān)危險(xiǎn)品道路運(yùn)輸事故的生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估文獻(xiàn)報(bào)道發(fā)現(xiàn)，由于事故之間的差異性和危害程度的復(fù)雜性，危險(xiǎn)品道路運(yùn)輸事故生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估工作實(shí)踐難度較大，其評(píng)估內(nèi)容難統(tǒng)一。

就目前發(fā)表的3篇有關(guān)危險(xiǎn)品道路運(yùn)輸事故的生態(tài)環(huán)境損害賠償文獻(xiàn)報(bào)道來(lái)看，2017年甲基叔丁基醚泄漏事件僅報(bào)道了生態(tài)環(huán)境損害賠償數(shù)額，未介紹具體的評(píng)估內(nèi)容；而2009年洛陽(yáng)“12·9”氯磺酸翻泄事件和2013年柴油罐車側(cè)翻事件的評(píng)估內(nèi)容較具體，所以本文對(duì)該兩起事故的案件情況、生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估方法和各項(xiàng)費(fèi)用明細(xì)等進(jìn)行了總結(jié)，詳見(jiàn)表3。前者評(píng)估時(shí)間為2015年，距離事故發(fā)生時(shí)間間隔6年；后者評(píng)估時(shí)間為2014年底，距離事故發(fā)生時(shí)間只有1年。兩者生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估時(shí)間均是在《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置階段環(huán)境損害評(píng)估推薦方法》發(fā)布后，并依據(jù)同一種方法進(jìn)行了生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估，其中應(yīng)急處置費(fèi)用、調(diào)查評(píng)估費(fèi)用均采用直接市場(chǎng)價(jià)值評(píng)估法計(jì)算，而生態(tài)環(huán)境損害量化內(nèi)容及方法因事故造成的生態(tài)環(huán)境污染情況不同而有所差異，具體分析如下：

表3 兩起危險(xiǎn)品道路運(yùn)輸事故的生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估內(nèi)容Table 3 Assessment content of eco-environmental damage in two hazardous material transportation accidents

(1) 2009年洛陽(yáng)“12·9”氯磺酸翻泄事件僅對(duì)受污染的2.5畝小麥的環(huán)境功能損失進(jìn)行了評(píng)估，包括固碳供氧服務(wù)價(jià)值損失、凈化降解服務(wù)價(jià)值損失、營(yíng)養(yǎng)循環(huán)服務(wù)價(jià)值損失，其中固碳供氧服務(wù)價(jià)值損失和營(yíng)養(yǎng)循環(huán)服務(wù)價(jià)值損失采用影子價(jià)格法評(píng)估，凈化降解服務(wù)價(jià)值損失采用替代等值分析法評(píng)估，具體評(píng)估方法參考《環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦方法(第Ⅱ版)》，但是未對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)或生態(tài)恢復(fù)費(fèi)用進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估內(nèi)容不全面。

(2) 2013年柴油罐車側(cè)翻事件生態(tài)環(huán)境損害量化內(nèi)容包括生態(tài)環(huán)境質(zhì)量恢復(fù)成本和資源功能損失補(bǔ)償，其中生態(tài)環(huán)境質(zhì)量恢復(fù)成本是用應(yīng)急處置過(guò)程中的污染控制和清理費(fèi)用來(lái)量化，而資源功能損失補(bǔ)償費(fèi)用是根據(jù)受污染水資源的用途，參照《環(huán)境污染損害數(shù)額計(jì)算推薦方法編制說(shuō)明》中對(duì)應(yīng)該用途水資源的影子價(jià)格，與受污染水量計(jì)算得出，該評(píng)估方法值得借鑒，但未對(duì)事故造成的人身?yè)p害和財(cái)產(chǎn)損害進(jìn)行報(bào)道和統(tǒng)計(jì)。分析原因推斷可能是該起事故中人員受傷程度輕、人身?yè)p害較小而被忽略；肇事車輛、道路設(shè)施等維修更新等，因資料未保留而導(dǎo)致無(wú)法對(duì)其財(cái)產(chǎn)損失費(fèi)用進(jìn)行有效評(píng)估，但文獻(xiàn)中未對(duì)上述可能原因進(jìn)行說(shuō)明。另外，根據(jù)2019年頒布的《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》中第十二條規(guī)定：“生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用包括制定、實(shí)施修復(fù)方案的費(fèi)用，修復(fù)期間的監(jiān)測(cè)、監(jiān)管費(fèi)用，以及修復(fù)完成后的驗(yàn)收費(fèi)用、修復(fù)效果后評(píng)估費(fèi)用等”，以受損的生態(tài)環(huán)境能否得到完全修復(fù)為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任范圍予以分類規(guī)定，將“修復(fù)效果后評(píng)估費(fèi)用”納入生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用。因此，在后期的生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估中，應(yīng)對(duì)修復(fù)完成后的驗(yàn)收費(fèi)用、修復(fù)效果后評(píng)估費(fèi)用進(jìn)行明確計(jì)算。

由此可見(jiàn)，危險(xiǎn)品道路運(yùn)輸事故造成的生態(tài)環(huán)境損害與危險(xiǎn)品的種類、事故程度、事后處理及事件資料保留有關(guān)。為了保證后期科學(xué)、客觀的生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估與賠償，有必要針對(duì)危險(xiǎn)品道路運(yùn)輸事故的生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，尤其是應(yīng)急處置階段要考慮生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估的工作內(nèi)容。雖然《突發(fā)生態(tài)環(huán)境事件應(yīng)急處置階段直接經(jīng)濟(jì)損失評(píng)估工作程序規(guī)定》和《突發(fā)生態(tài)環(huán)境事件應(yīng)急處置階段直接經(jīng)濟(jì)損失核定細(xì)則》的發(fā)布為突發(fā)生態(tài)環(huán)境事件的應(yīng)急處置提供了方法，但其事后的生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估，尤其是對(duì)危險(xiǎn)品道路運(yùn)輸事故的生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估還缺乏針對(duì)性，均有待進(jìn)一步改進(jìn)和完善。

2.3 賠償責(zé)任主體不明確及賠償資金較難落實(shí)

損害擔(dān)責(zé)原則是指在生產(chǎn)和其他活動(dòng)中造成環(huán)境污染、損害他人權(quán)益或者公共利益的責(zé)任主體，應(yīng)承擔(dān)賠償損害、治理污染、恢復(fù)生態(tài)的責(zé)任。2014年修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第五條規(guī)定：“環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則”，首次宣明了我國(guó)環(huán)境法的基本原則，標(biāo)志著“損害擔(dān)責(zé)原則”的正式確立。在《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》中也明確指出：“違反法律法規(guī)，造成生態(tài)環(huán)境損害的單位或個(gè)人，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任，做到應(yīng)賠盡賠”。但在現(xiàn)有文獻(xiàn)中，對(duì)事故賠償責(zé)任人的報(bào)道較少，生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)穆鋵?shí)情況也未說(shuō)明，一方面可能是事故的賠償責(zé)任主體認(rèn)定較難，另一方面可能是賠償資金較難落實(shí)，所以文獻(xiàn)中均較少提及(見(jiàn)表2)。如2017年發(fā)生于四川省樂(lè)至縣的甲基叔丁基醚泄漏事件，該事件牽扯出實(shí)際承運(yùn)人、車輛掛靠方、倉(cāng)儲(chǔ)方、托運(yùn)方、保險(xiǎn)公司各環(huán)節(jié)，對(duì)于政府部門(mén)提出的約為441萬(wàn)元的生態(tài)環(huán)境損害賠償要求，以上公司均認(rèn)為自己不應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。由于該事故所涉及的事故賠償責(zé)任主體較多，且存在較大爭(zhēng)議，雖經(jīng)法院庭審，賠償責(zé)任主體仍未明確。即使是可以認(rèn)定出賠償責(zé)任主體，但因事故產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境損害賠償費(fèi)用涉及的范圍較廣，包括清除污染、生態(tài)環(huán)境修復(fù)、生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能的損失、生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失以及生態(tài)環(huán)境損害賠償調(diào)查與鑒定評(píng)估等合理費(fèi)用，導(dǎo)致事故所涉及的賠償資金數(shù)額較大，賠償資金也就難以落實(shí)。又如2009年洛陽(yáng)“12·9”氯磺酸翻泄事件的賠償責(zé)任主體是車輛駕駛員，而高達(dá)1 021 779元的生態(tài)環(huán)境損害賠償費(fèi)用就遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其賠償能力。

對(duì)事故造成的生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行鑒定評(píng)估后，賠償權(quán)利人可根據(jù)評(píng)估報(bào)告依法啟動(dòng)磋商程序。但往往因?yàn)槲ｋU(xiǎn)品道路運(yùn)輸事故賠償責(zé)任主體較難認(rèn)定，導(dǎo)致磋商難以進(jìn)行或者無(wú)法達(dá)成一致，這就需要政府行政機(jī)關(guān)及其指定的部門(mén)機(jī)構(gòu)依法開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。在訴訟程序中，由于危險(xiǎn)品道路運(yùn)輸事故發(fā)生所在地與被告住所地通常不同，自然地域的整體性與行政地域的嚴(yán)格區(qū)劃之間又交織著不可調(diào)和的矛盾[15]，案件的地域管轄就存在爭(zhēng)議，造成訴訟延遲。對(duì)于跨省域的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件，在《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》中明確了“由生態(tài)環(huán)境損害地的相關(guān)省級(jí)政府協(xié)商開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作”。但是，在已經(jīng)開(kāi)展的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件中省域之間的“協(xié)商”較少見(jiàn)[16]。這也恰恰說(shuō)明在目前以省級(jí)統(tǒng)籌為主的行政體制下，省域之間進(jìn)行協(xié)調(diào)的可行性并不大，生態(tài)環(huán)境損害賠償工作也就難以推進(jìn)。如果被告對(duì)判定結(jié)果不認(rèn)同，或者對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償金額無(wú)賠償能力，那么下一步工作該如何進(jìn)行，并無(wú)相關(guān)規(guī)范指南明確規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害賠償資金也就無(wú)法及時(shí)落實(shí)到位。

2.4 環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)嚴(yán)重缺位

環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)是以企業(yè)發(fā)生環(huán)境污染事故對(duì)第三者造成的損害依法應(yīng)承擔(dān)的賠償責(zé)任為標(biāo)的保險(xiǎn)。它是一種責(zé)任保險(xiǎn),具有責(zé)任保險(xiǎn)的一般特征,保險(xiǎn)的既不是財(cái)產(chǎn)也不是人身,而是被保險(xiǎn)人(致害人)應(yīng)向第三者(受害者)承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任[17]。當(dāng)危險(xiǎn)品道路運(yùn)輸事故發(fā)生后，環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)就起到了資金保障的作用，不僅為企業(yè)分散了對(duì)環(huán)境污染事故的賠付壓力，還能及時(shí)有效地應(yīng)對(duì)環(huán)境污染事故、保護(hù)環(huán)境污染受害者的權(quán)益。但是環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度在我國(guó)起步較晚，于2007年才開(kāi)始在深圳、南京等地開(kāi)展試點(diǎn)工作。時(shí)至今日，該保險(xiǎn)制度已在我國(guó)推行十幾年，雖然險(xiǎn)種有所增加，但是總體情況卻不及預(yù)期，2020年環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)保費(fèi)占財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)保費(fèi)總額的比重僅為6.63%[18]，即使投保勢(shì)頭呈逐年緩慢上升的趨勢(shì)，但與發(fā)達(dá)國(guó)家的20%以上相比差距仍然較大。

對(duì)于危險(xiǎn)品道路運(yùn)輸行業(yè)，環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度的落實(shí)就更艱難。在2019年修正后的《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》中，有兩條關(guān)于危險(xiǎn)品運(yùn)輸?shù)囊?guī)定，分別是第三十五條:“客運(yùn)經(jīng)營(yíng)者、危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)為旅客或者危險(xiǎn)貨物投保承運(yùn)人責(zé)任險(xiǎn)”；第六十七條：“違反本條例的規(guī)定，客運(yùn)經(jīng)營(yíng)者、危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)者未按規(guī)定投保承運(yùn)人責(zé)任險(xiǎn)的，由縣級(jí)以上道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)責(zé)令限期投保；拒不投保的，由原許可機(jī)關(guān)吊銷道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)許可證”。由此可見(jiàn)，相關(guān)法規(guī)強(qiáng)制性要求危險(xiǎn)品道路運(yùn)輸必須投保承運(yùn)人責(zé)任險(xiǎn)，但道路危險(xiǎn)貨物承運(yùn)人責(zé)任保險(xiǎn)是由貨物責(zé)任保險(xiǎn)和第三者責(zé)任保險(xiǎn)兩部分組成，并不包括環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)。在《道路危險(xiǎn)貨物承運(yùn)人責(zé)任保險(xiǎn)條款》中也僅將清污費(fèi)用責(zé)任險(xiǎn)作為附加險(xiǎn)附帶在承運(yùn)人責(zé)任險(xiǎn)主險(xiǎn)項(xiàng)下，且賠付限額極低，比如在主險(xiǎn)保額為20萬(wàn)元的承運(yùn)人責(zé)任險(xiǎn)中，附加清污費(fèi)用責(zé)任險(xiǎn)的限額在寧波為4～5萬(wàn)元，在浙江為2萬(wàn)元[19]，難以完全補(bǔ)償危險(xiǎn)品道路運(yùn)輸事故的生態(tài)環(huán)境損害賠償費(fèi)用，不能滿足企業(yè)完全轉(zhuǎn)移環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)的需要。

相關(guān)立法的嚴(yán)重缺失，也是環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)在危險(xiǎn)品道路運(yùn)輸行業(yè)中推進(jìn)的阻力之一。目前我國(guó)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)實(shí)行的還是任意性保險(xiǎn)，即國(guó)家不強(qiáng)制要求相關(guān)企業(yè)對(duì)其投保。2015年施行的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》也未對(duì)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度做出明確具體的規(guī)定，其中第五十二條將“國(guó)家鼓勵(lì)投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)”納入了立法內(nèi)容，但僅是一個(gè)原則性的鼓勵(lì)條款，在效力上與強(qiáng)制條款具有很大的區(qū)別[20]，無(wú)法為推行環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度提供法律依據(jù)和保障，也不能滿足實(shí)踐操作的需要。

環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)在我國(guó)的嚴(yán)重缺位，將導(dǎo)致從事危險(xiǎn)品道路運(yùn)輸?shù)雀叨任ｋU(xiǎn)性、易發(fā)生環(huán)境侵權(quán)的行業(yè)承擔(dān)著環(huán)境污染責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。在未投保環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)的情況下，危險(xiǎn)品道路運(yùn)輸事故一旦發(fā)生，事故對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的污染將使相關(guān)企業(yè)面臨著數(shù)額不小的生態(tài)環(huán)境損害賠償費(fèi)用，如果企業(yè)無(wú)償還能力并宣告破產(chǎn)，生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的落實(shí)將更加困難。

3 建議與對(duì)策

針對(duì)上述危險(xiǎn)品道路運(yùn)輸事故生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估與賠償中存在的問(wèn)題，本文提出如下改進(jìn)建議與對(duì)策：

(1) 重視環(huán)境應(yīng)急能力建設(shè)。由危險(xiǎn)品的易燃、易爆、反應(yīng)性、腐蝕性、毒性等性質(zhì)可推斷，危險(xiǎn)品道路運(yùn)輸事故造成的生態(tài)環(huán)境損害一定存在，不容忽視。為了能在事故發(fā)生后立即采取正確、有效的措施防止污染擴(kuò)散，降低事故造成的損失，相關(guān)管理部門(mén)應(yīng)該重視環(huán)境應(yīng)急能力建設(shè)，編制并完善危險(xiǎn)品道路運(yùn)輸事故引起的突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指南及應(yīng)急預(yù)案等，并有效跟進(jìn)事后風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判與環(huán)境污染應(yīng)急處置。同時(shí)，各級(jí)政府相關(guān)部門(mén)也要加強(qiáng)協(xié)作，明確分工，明晰權(quán)責(zé)劃分，建立一套應(yīng)急保障機(jī)制，形成完善的應(yīng)急救援體制，從而最大限度地保障各方的利益，將事故造成的生態(tài)環(huán)境損害降至最低。

(2) 加強(qiáng)評(píng)估人員對(duì)相關(guān)技術(shù)規(guī)范的理解和學(xué)習(xí)。由于危險(xiǎn)品道路運(yùn)輸事故造成的生態(tài)環(huán)境損害可能涉及土壤、大氣、水等多種環(huán)境介質(zhì)，因此對(duì)生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行鑒定評(píng)估的難度較大，這就要求鑒定評(píng)估人員具有良好的專業(yè)素質(zhì)和技術(shù)能力。由于我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度還處于起步階段，與生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估相關(guān)的《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)指南 總綱和關(guān)鍵環(huán)節(jié) 第1部分：總綱》(GB/T 39791.1—2020)等6項(xiàng)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布的時(shí)間不長(zhǎng)，所以鑒定評(píng)估人員有必要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)相關(guān)技術(shù)規(guī)范指南的理解和學(xué)習(xí)，才能加快推動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估專業(yè)力量建設(shè)，盡快形成評(píng)估能力，從而推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估與賠償工作的開(kāi)展。

(3) 明確事故賠償責(zé)任主體，落實(shí)生態(tài)環(huán)境損害擔(dān)責(zé)原則。對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害事實(shí)簡(jiǎn)單、責(zé)任認(rèn)定清楚的案件，政府與生態(tài)環(huán)境賠償責(zé)任人可通過(guò)磋商達(dá)成賠償協(xié)議。但是，對(duì)于涉及責(zé)任人多、雙方爭(zhēng)議較大的危險(xiǎn)品道路運(yùn)輸事故，賠償責(zé)任主體往往難以明確，磋商不成就需要發(fā)起訴訟。在這種情況下，加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償法律責(zé)任認(rèn)定的研究、建設(shè)一支專業(yè)性強(qiáng)的律師隊(duì)伍就顯得尤為必要，只有通過(guò)科學(xué)、公正地收集與案件有關(guān)的證據(jù)材料來(lái)支持起訴，明確事故賠償義務(wù)人，迫使其承擔(dān)賠償責(zé)任，并根據(jù)磋商達(dá)成的賠償協(xié)議或訴訟判決結(jié)果，才能有效地監(jiān)督生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的落實(shí)。為了及時(shí)修復(fù)受污染的生態(tài)環(huán)境，建議對(duì)于短時(shí)間內(nèi)無(wú)賠償能力的事故賠償責(zé)任主體，可根據(jù)事故的實(shí)際情況申請(qǐng)政府代履行，在雙方簽訂協(xié)議并明確還款方式和年限后，由政府先行啟動(dòng)環(huán)保資金來(lái)對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)。

(4) 構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的管轄規(guī)則，加強(qiáng)部門(mén)之間協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟作為生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的主要途徑之一，能有效地維護(hù)環(huán)境公共利益。但是針對(duì)危險(xiǎn)品道路運(yùn)輸事故的跨省域案件，還需要完善以生態(tài)環(huán)境損害結(jié)果發(fā)生地優(yōu)先、被告住所地為補(bǔ)充的地域管轄規(guī)則。由于我國(guó)具有檢察機(jī)關(guān)跨地域管轄相關(guān)案件的制度安排，也有著檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家和公眾主張相關(guān)權(quán)利和利益的法律供給，因此作為生態(tài)環(huán)境損害訴訟原告主體的檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在跨省域案件中充分發(fā)揮作用，與生態(tài)環(huán)境部門(mén)之間形成機(jī)制化聯(lián)動(dòng)，加強(qiáng)信息溝通互享，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與訴訟銜接機(jī)制。同時(shí)，生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)要充分發(fā)揮其在環(huán)境監(jiān)測(cè)和生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估等方面的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，為案件索賠提供充足依據(jù)。對(duì)于磋商不成的案件，在生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)提起訴訟后，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)依靠其優(yōu)勢(shì)收集與案件有關(guān)的證據(jù)材料來(lái)支持起訴，迫使破壞生態(tài)環(huán)境的責(zé)任主體承擔(dān)賠償責(zé)任。

(5) 推行環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度。環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)是危險(xiǎn)品道路運(yùn)輸事故生態(tài)環(huán)境損害賠償落實(shí)的重要保障，但我國(guó)還需要通過(guò)健全相關(guān)法律制度，強(qiáng)力推動(dòng)環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度的實(shí)施，建立起公平合理的長(zhǎng)效機(jī)制，為政府行政、市場(chǎng)行為與實(shí)踐試點(diǎn)提供法律支撐。同時(shí)，要進(jìn)一步細(xì)化具體的實(shí)施手段和保險(xiǎn)份額，如對(duì)責(zé)任歸屬、賠付金額等問(wèn)題要有明確的規(guī)定，形成環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)開(kāi)展的制度保障。另外，建議將環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)納入《道路危險(xiǎn)貨物承運(yùn)人責(zé)任保險(xiǎn)條款》中，并設(shè)為獨(dú)立的險(xiǎn)種，以便于操作和管理，或在不提高附加險(xiǎn)限額、不提高保費(fèi)的情況下將主險(xiǎn)和清污費(fèi)用責(zé)任險(xiǎn)限額共用，以提高保障水平。

4 結(jié) 語(yǔ)

目前，我國(guó)危險(xiǎn)品道路運(yùn)輸事故的生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估與賠償工作正處于全面推進(jìn)過(guò)程中，通過(guò)對(duì)相關(guān)案例的梳理分析發(fā)現(xiàn)，在實(shí)踐中仍存在許多制度框架和技術(shù)規(guī)范未能涉及的問(wèn)題，我國(guó)還需加強(qiáng)環(huán)境應(yīng)急能力的建設(shè)、完善生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)體系、嚴(yán)格落實(shí)損害擔(dān)責(zé)原則、健全環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度等，相信伴隨著我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估與賠償研究與實(shí)踐的深入，本研究領(lǐng)域?qū)?huì)不斷深化和完善。