淺析中國古代監(jiān)督體系

郭敘雷

“監(jiān)”字始見于商代甲骨文及商代金文，其古字形描繪的是一個人俯身低頭面對盛水的器皿，本義是以水為鏡照視自己。這種照視是由上往下看，引申出自上視下的意思，由此又引申出監(jiān)察、監(jiān)督等含義。

流變

我國早在先秦時期就開始了監(jiān)察機制的探索，如春秋時期的進諫獎勵制度和御史官。戰(zhàn)國后期，秦國施行郡縣制，郡設置守、尉、監(jiān)。監(jiān)可稱為監(jiān)察官員，其主要職責是負責監(jiān)察郡守等人的行政事務。秦統(tǒng)一六國后，建立了以三公九卿為行政管理體制的中央集權(quán)國家，御史大夫為最高監(jiān)察官，同時，在三十六郡設置監(jiān)郡御史，創(chuàng)建了從中央到地方的監(jiān)察制度，從而有序地加強了中央集權(quán)。

從秦統(tǒng)一六國，到被漢朝取代只有短短15年，國家層面的監(jiān)督體系只能算初有成果。漢承秦制，漢惠帝頒布了《監(jiān)御史九條》，它是我國歷史上第一部監(jiān)察法規(guī)。元封元年（前110年），漢武帝劉徹撤銷了在各郡設置的監(jiān)察御史，在十三部（州）分別設置了一名刺史，刺史每年8月起開始在各自的監(jiān)察區(qū)內(nèi)巡行，年底回中央報告工作。漢武帝在《監(jiān)御史九條》的基礎上制定頒發(fā)了《六條察郡之法》，又稱《六條問事》?！读鶙l問事》制度的建立，對中國古代監(jiān)督體系發(fā)展具有里程碑意義。刺史秩卑權(quán)重，以小監(jiān)大，顧忌少，可以大膽工作，同時也便于管理和約束。刺史按照《六條問事》巡視各部州，這是一種全新的監(jiān)督方式，開創(chuàng)了我國歷史上巡視制度的先河。

唐朝在中央設置了獨立的御史臺，下設臺院、殿院、察院，分工明確，互相配合。地方則分十五道監(jiān)察區(qū)，形成一個完善嚴密的中央監(jiān)察機制。此外，唐朝監(jiān)督體系最大的亮點是建立了諫官制度。

宋朝繼承了唐朝的監(jiān)察制度，有了“風聞奏事”制度，諫官可以根據(jù)道聽途說來參奏大臣。按規(guī)定，御史有“聞風彈人”之權(quán)，每月必須向上奏事一次;上任后百日必須彈人，否則就要罷黜為外官或受罰俸處分。諫官制度、“風聞奏事”的善用，推動了國家有效治理。但宋朝時的“風聞奏事”卻是一把雙刃劍，諫官們?yōu)E用職權(quán)，亂告、誣告層出不窮，官員間勾心斗角、矛盾重重。

明代將中央按系統(tǒng)監(jiān)察和地方分區(qū)監(jiān)察相結(jié)合，專設六科給事中，是獨立的監(jiān)察機構(gòu)，旨在加強皇帝對六部的控制。六科給事中制度是明朝君主在借鑒和總結(jié)前朝歷代給事中制度的基礎上，結(jié)合本朝實際加以改造和創(chuàng)新的成果，是明代監(jiān)察制度的重要組成部分。清初沿明制，到了雍正時期，六科給事中歸至都察院，和各道監(jiān)察御史共同負責對京內(nèi)外官吏的監(jiān)察和彈劾。此外，清朝還在一些重要行業(yè)、重要事件、重要節(jié)點設立監(jiān)察御史，如巡鹽御史、河道御史。明清時期在“六部”分設監(jiān)察職官即六科給事中是個創(chuàng)舉，開啟了國家層面派駐制度的實踐。

局限

中國古代監(jiān)督體系在古代國家的政治運行中，對國家權(quán)力、政府權(quán)力、官僚權(quán)力的監(jiān)督和約束確實發(fā)揮了積極作用。然而，我們不難看到，在封建社會以地主階級為統(tǒng)治者的大背景下，中國古代監(jiān)察制度有明顯的歷史局限。

古代監(jiān)督體系在封建社會得以形成和不斷發(fā)展，核心在于其能幫助封建統(tǒng)治者監(jiān)督百官行使職權(quán)，在推動官員的有效任用、了解和把控社會秩序、洞察民情輿情等方面起到了一定的平衡和調(diào)節(jié)作用。但是，從監(jiān)督的根本出發(fā)點來說，是為了維護皇權(quán)。各級監(jiān)察官吏只對上司和皇權(quán)負責，體現(xiàn)的是皇權(quán)意志，代表的是少數(shù)人的利益。

另外，中國古代的監(jiān)督制度不是為了保護公民權(quán)利和伸張正義，更沒有制約和監(jiān)督統(tǒng)治階級的政治動機。中國歷來就有官本位的文化傳統(tǒng)，歷史上沒有任何關(guān)于百姓監(jiān)督官員的記載。封建社會“民不告官”是民間流傳的“潛規(guī)則”，實際上體現(xiàn)的是百姓對社會體制和權(quán)貴階層的無奈，即使有無畏強權(quán)的義士用極端的方法挺身而出，但對整個官僚體系而言根本微不足道，收效甚微。古代監(jiān)察機制純粹是官僚對官僚的自娛自樂，最終演變?yōu)楣糯賵鲋惺⑿械摹捌凵喜m下”“官官相護”等丑惡現(xiàn)象。

誰來監(jiān)督監(jiān)督者，一直是國家監(jiān)察體制設計與構(gòu)建中要破解的問題。封建社會中，監(jiān)督體系是自上而下的層層監(jiān)督，只有授權(quán)而無制約，監(jiān)督者有極大的個人裁量權(quán)，某種程度上監(jiān)察官的權(quán)力處于一種不受約束的狀態(tài)。權(quán)力不受約束必然導致腐敗，光靠監(jiān)察官的道德品行是遠遠不夠的。在中國古代，地方官員的道德評價、量績問效、功過定斷很大程度上就掌握在這些監(jiān)察官手上，地方官員對這些監(jiān)察官往往逢迎巴結(jié)，大投其好，容易形成新的腐敗利益集團。

回顧古代監(jiān)督體系的發(fā)展，呈現(xiàn)出的是一種波浪式的發(fā)展歷程。歷史上朝代更替時，新的統(tǒng)治者們都有治理好國家的初衷和愿望，也會頒布一些治官治吏的制度，但恰恰最不講法治的人就是君王。監(jiān)督的成效更多取決于封建君主的開明程度和政治需求?；蕶?quán)主導的根本政治制度，是典型的人治而不是法治，這無疑給貪污腐敗提供了滋生的土壤。這種“法律化”并不等同于法治化，這些律令只是君主手中的工具，權(quán)大于法依然是政治活動的普遍現(xiàn)象。總的來說，古代監(jiān)督仍然是以人治為主、法治為輔。

啟示

以銅為鏡，可以正衣冠;以史為鏡，可以知興替。我國現(xiàn)在已形成較為完善的國家監(jiān)督治理體系，我們還應通過對歷史的不斷反思，推動中國特色社會主義治理體系和治理能力與時俱進、協(xié)同發(fā)展。

始終堅持黨的領導，筑牢新時代紀檢監(jiān)察工作之魂。紀檢監(jiān)察工作是政治性極強的工作，必須在黨的集中統(tǒng)一領導下開展。實踐證明，紀檢監(jiān)察機關(guān)作為黨的政治機關(guān)、紀律部隊，只有堅持和加強黨的領導，堅決捍衛(wèi)“兩個確立”，才能準確定位、大有作為。中國古代監(jiān)察制度自始至終未使封建王朝擺脫“其興也勃焉，其亡也忽焉”的歷史宿命，而當今監(jiān)督制度具有鮮明的社會主義性質(zhì)，是與黨的全面領導、人民至上緊密結(jié)合的權(quán)力監(jiān)督制度?，F(xiàn)代監(jiān)察制度徹底由以前的皇權(quán)政治工具轉(zhuǎn)變?yōu)閷崿F(xiàn)人民民主、加強自我監(jiān)督、推動社會革命的現(xiàn)代武器，是對中國古代監(jiān)察制度的批判性繼承和革命性改造。

始終堅持開拓創(chuàng)新，探索適應新時代的巡視制度。在中國古代巡視制度中，監(jiān)督者容易被環(huán)境影響、被利益驅(qū)使，一旦與被監(jiān)督對象同流合污、沆瀣一氣，其影響比不巡視更惡劣。為此，必須把握好巡視工作的政治屬性，提高巡視的工作質(zhì)效，真正發(fā)揮“利劍”作用。著力構(gòu)建全程覆蓋、有效管用的新時代巡視制度，以制度來支撐開展全方位、有重點的巡視工作。加強巡視隊伍建設，打造一支政治素質(zhì)高、業(yè)務能力強、善于發(fā)現(xiàn)問題的巡視隊伍。貫通協(xié)調(diào)巡視監(jiān)督、日常監(jiān)督、專項監(jiān)督等工作，使其更加科學化、制度化、法治化，形成一級抓一級、上下聯(lián)動一體的良好局面。

始終堅持民主監(jiān)督，確保紀檢監(jiān)察工作結(jié)果人民滿意。加強人民民主監(jiān)督，要切實保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，推進決策公開、管理公開、服務公開、結(jié)果公開，讓權(quán)力在陽光下運行。要善于應用移動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等平臺，不斷加強網(wǎng)絡輿情收集、研判、處置工作，對人民群眾和媒體反映的重要信息和線索及時跟進、處理，積極回應社會關(guān)切。要暢通信訪渠道，讓群眾“能舉報、敢舉報、想舉報”，推動形成監(jiān)督主體多元，監(jiān)督觸角自下而上、上下貫通的體制機制，確保監(jiān)督工作風清氣正，確保監(jiān)督結(jié)果人民滿意。

始終保持自身純潔，監(jiān)督者更要自覺接受監(jiān)督。監(jiān)督工作是風霜之任，集執(zhí)紀、反貪、反瀆、監(jiān)督等公權(quán)于一身，責任和權(quán)力重大，如果權(quán)力被濫用，會挫傷干部干事創(chuàng)業(yè)的激情，嚴重影響政治生態(tài)，甚至公權(quán)變?yōu)樗綑?quán)，變成個人謀取私利的工具。為此，監(jiān)督者不應游離于監(jiān)督范圍之外，也絕不能成為監(jiān)督盲點，更應擺正自身位置、主動接受監(jiān)督。要始終牢記信任不能代替監(jiān)督，沒有監(jiān)督的信任就是放任，進一步擺正位置，主動接受監(jiān)督。要建立健全紀檢監(jiān)察干部評價機制和干部監(jiān)督機制，強化監(jiān)督制約，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子。要持之以恒加強隊伍建設，牢固樹立“打鐵必須自身硬”理念，注重對紀檢監(jiān)察干部的政治淬煉、專業(yè)訓練和實踐鍛煉，提升紀檢監(jiān)察干部職業(yè)化、專業(yè)化水平，始終保持紀檢監(jiān)察機關(guān)的政治性、戰(zhàn)斗性、專業(yè)性和認可度，為深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭提供堅強的組織保證。（作者系五糧液集團公司黨委委員、工會主席、紀委副書記）471A12E9-4191-498B-B0A2-35E4F84F417D