市域社會(huì)治理現(xiàn)代化：緣起、基本內(nèi)涵與推進(jìn)路徑

張侃

摘? ?要：市域社會(huì)治理的提出是進(jìn)入新時(shí)代的中國(guó)社會(huì)在面臨諸多變化和新的問(wèn)題之下所推出的一個(gè)基層社會(huì)治理的重大創(chuàng)新。市域和縣域的最大區(qū)別在于層級(jí)的不同和所能容納內(nèi)容的差異。相對(duì)于市域的層級(jí)和功能，縣域治理由于其偏重一縣，在治理空間、治理層級(jí)和治理資源方面都有著很大的局限性。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展大力推進(jìn)的形勢(shì)之下，市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的提出實(shí)施正當(dāng)其時(shí)、勢(shì)在必行。推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化，既需要頂層設(shè)計(jì)也需要底層創(chuàng)新，既需要中央統(tǒng)籌安排也需要各地方依據(jù)自身實(shí)際和特點(diǎn)進(jìn)行摸索創(chuàng)新。要大力推進(jìn)治理政策轉(zhuǎn)型強(qiáng)化頂層制度設(shè)計(jì)，大力打造省市一級(jí)與市域社會(huì)治理相互兼容的綜合機(jī)制，大力推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化發(fā)展的多元舉措。

關(guān)鍵詞：市域社會(huì)治理;現(xiàn)代化;基本內(nèi)涵;推進(jìn)路徑

中圖分類號(hào)：D630? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2022）08-0140-03

在2019年黨的十九屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)各色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》中，在“構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局”這一條下面，明確提出要“加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”。這為我們新時(shí)代創(chuàng)新基層社會(huì)治理工作指出了明確的方向。那到底為什么要提出一個(gè)全新的“市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”的概念，其提出的緣由到底是什么，其主要內(nèi)容又是什么，在新時(shí)代創(chuàng)新社會(huì)治理、構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局的工作中又要如何來(lái)推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)呢？搞清楚這些問(wèn)題，無(wú)疑對(duì)更好推進(jìn)新時(shí)代國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要工作，切實(shí)做好基層社會(huì)治理創(chuàng)新發(fā)展工作都具有無(wú)比重要的意義和價(jià)值。下面本文就嘗試對(duì)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的緣起、內(nèi)涵和推進(jìn)路徑等問(wèn)題進(jìn)行分析和解答，以期能對(duì)創(chuàng)新基層社會(huì)治理、更好推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化有所啟示。

一、市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的提出緣起

市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的概念最早是在2018年提出的，當(dāng)時(shí)的中央政法委秘書(shū)長(zhǎng)陳一新在延安干部學(xué)院的講話上首次提出了“市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”的概念。同年12月，全國(guó)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化工作會(huì)議在北京召開(kāi)，啟動(dòng)了在全國(guó)范圍內(nèi)的市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的試點(diǎn)改革[1]。市域社會(huì)治理的提出是進(jìn)入新時(shí)代的中國(guó)社會(huì)在面臨諸多變化和新的問(wèn)題之下所推出的一個(gè)基層社會(huì)治理的重大創(chuàng)新。

伴隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，越來(lái)越多的農(nóng)村人口進(jìn)入城市打工，大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城市居民。2020年我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率突破60%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率在2019年也達(dá)到了44.38%。城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)使得城市快速發(fā)展，特別是使得大城市面臨著人口越來(lái)越多、資源相對(duì)不足、城市承載力不足等問(wèn)題，而鄉(xiāng)村則面臨著人口流失嚴(yán)重、空心化、資源利用率低等一系列問(wèn)題。在這樣的大環(huán)境下，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展成為社會(huì)發(fā)展的主要趨向，通過(guò)城鄉(xiāng)融合，實(shí)現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。只有這樣，發(fā)展才能在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展這一不可阻擋的大趨勢(shì)之下兼顧解決城市發(fā)展膨脹和鄉(xiāng)村發(fā)展萎縮這兩個(gè)問(wèn)題，最終通過(guò)互促、互融的一體化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城市和鄉(xiāng)村的共同發(fā)展。這在《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)各色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》這一重要的中央文件中也得到了鮮明的體現(xiàn)?！稕Q定》提出了“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的三治結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”的政策主張，這其實(shí)也是為新時(shí)代城鄉(xiāng)一體化發(fā)展大趨勢(shì)之下如何推進(jìn)社會(huì)治理發(fā)展指明了方向，即要推進(jìn)建構(gòu)城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)治理體系。而要推進(jìn)社會(huì)治理的城鄉(xiāng)一體化，那原有的縣域社會(huì)治理模式無(wú)疑已經(jīng)是不切合實(shí)際了，需要一種新的能夠?qū)⒊青l(xiāng)都涵蓋進(jìn)去，并且在新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展這樣的一個(gè)大的社會(huì)發(fā)展大趨勢(shì)之下將城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)治理工作都囊括進(jìn)去的新的社會(huì)治理模式。于是市域社會(huì)治理現(xiàn)代化也就應(yīng)運(yùn)而生了。那為什么說(shuō)市域社會(huì)治理就能成

為更好銜接、貫通城鄉(xiāng)社會(huì)治理一體化這樣一個(gè)體系和模式呢，這就要從它的基本內(nèi)涵和主要內(nèi)容來(lái)進(jìn)行進(jìn)一步的分析了。

二、市域社會(huì)治理現(xiàn)代化概念的基本內(nèi)涵

市域社會(huì)治理現(xiàn)代化這個(gè)新概念對(duì)位的是縣域社會(huì)治理現(xiàn)代化的這個(gè)已有概念，其核心詞是市域社會(huì)治理。那到底什么是市域呢？它和縣域相比較的話又有哪些不同呢？一般認(rèn)為，這里的市域是指“以地級(jí)市為行政區(qū)劃所確立的區(qū)域范圍，包含市、縣、鄉(xiāng)、村在內(nèi)的所有區(qū)域范圍”[2]。這個(gè)界定就表明，“市域”是包含“縣域”的，市域本身就是一個(gè)城鄉(xiāng)綜合體。同時(shí)，對(duì)于市域的“市”一般我們還認(rèn)為應(yīng)該是設(shè)區(qū)的市。陳一新指出“市域社會(huì)治理就是以設(shè)區(qū)的城市為基本治理單位”[3]。之所以這樣界定，是因?yàn)樵O(shè)區(qū)的市具有地方立法權(quán)，這對(duì)于立足本地區(qū)實(shí)際創(chuàng)新和加強(qiáng)社會(huì)治理無(wú)疑具有十分巨大的優(yōu)勢(shì)和作用，這也成為了市域社會(huì)治理相較于縣域治理的一個(gè)巨大優(yōu)勢(shì)之一。

市域和縣域的最大區(qū)別就在于層級(jí)的不同和所能容納內(nèi)容的差異。縣域在國(guó)家治理體系之中是處于最基層的位置，是處于“直接接觸社會(huì)的接觸點(diǎn)的位置”[4]。而市域在國(guó)家治理體系之中則是處于一個(gè)承上啟下的中樞位置。也正是這樣的中樞位置，讓其在利益主體日益多元、矛盾糾葛日益復(fù)雜、城鄉(xiāng)交流日益密切的大環(huán)境之下，具備了更好的以城帶鄉(xiāng)的內(nèi)在作用、以點(diǎn)帶面的強(qiáng)大輻射動(dòng)能，從而成為了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)治理一體化的最為有效的載體。相對(duì)于市域的層級(jí)和功能，縣域治理由于其偏重一縣，在治理空間、治理層級(jí)和治理資源方面都有著很大的局限性，在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的形勢(shì)之下，在大力推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的實(shí)踐之中，其作用的發(fā)揮受到越來(lái)越大的局限。首先，隨著城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn)，縣域下的農(nóng)村社會(huì)發(fā)生了巨大的變化，人口流動(dòng)加劇，從前的熟人社會(huì)逐步向陌生社會(huì)轉(zhuǎn)變，以往在縣域范圍內(nèi)就能干預(yù)化解的社會(huì)治理問(wèn)題，現(xiàn)在越來(lái)越難以解決，這也就直接導(dǎo)致以往縣域?yàn)橹攸c(diǎn)的社會(huì)治理模式越來(lái)越無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)在的社會(huì)治理實(shí)踐，改革變得勢(shì)在必行。其次，中國(guó)現(xiàn)在條塊分割的行政管理體制使得縣域治理受到很多的束縛，難以更好發(fā)揮作用，做到有效治理。這在以前同質(zhì)化多于異質(zhì)化、熟人化多于陌生化、靜止治理多于流動(dòng)治理的環(huán)境下還能應(yīng)付，可是一旦變成城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、城鄉(xiāng)融合成為主流趨勢(shì)的當(dāng)下環(huán)境時(shí)，其治理的薄弱就肉眼可見(jiàn)了，亟需一個(gè)更高層級(jí)能夠統(tǒng)合更多治理資源的主體來(lái)推進(jìn)治理。再次，縣域治理在面對(duì)基層治理實(shí)踐越來(lái)越表現(xiàn)出“內(nèi)卷化”傾向時(shí)往往有心無(wú)力改變現(xiàn)狀，在集權(quán)式壓力型的宏觀治理體制之下，縣域之下的各地基層雖說(shuō)都在搞治理創(chuàng)新，各類創(chuàng)新也層出不窮，但是往往都是有名無(wú)實(shí)的多、切實(shí)有效的少，具體的實(shí)踐案例多、可普遍化推廣的模式少。而在縣域這一層級(jí)是無(wú)法真正統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好基層創(chuàng)新，做到既兼顧立足實(shí)際創(chuàng)新又能夠提煉升華為模式進(jìn)行大范圍推廣落地的，同時(shí)在具體治理中還會(huì)表現(xiàn)出對(duì)于解決社會(huì)轉(zhuǎn)型中一些內(nèi)部深層次的問(wèn)題在基層實(shí)踐中不同表現(xiàn)的具體問(wèn)題方面的能力不足。這些基層治理的困境，是縣域社會(huì)治理本身固有的不足造成的，同時(shí)也是進(jìn)入新時(shí)代的中國(guó)社會(huì)發(fā)展實(shí)踐中產(chǎn)生的一系列新的要求、新的問(wèn)題、新的狀況的客觀大制度環(huán)境所造成的，要想解決這些問(wèn)題，打破這些僵局，那就需要我們?cè)谥贫葎?chuàng)新上做出突破，在治理格局上進(jìn)行革新，以一種超越其上的視野來(lái)重新回望關(guān)照這些問(wèn)題，以降維打擊的思路來(lái)重新破解這些困境，也正是在這樣的一種主客觀形勢(shì)之下，市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的提出也就顯得正當(dāng)其時(shí)、勢(shì)在必行了。

分析完了市域社會(huì)治理，我們?cè)賮?lái)完整地審視“市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”這個(gè)概念。那么，到底什么是市域社會(huì)治理現(xiàn)代化呢，其主要內(nèi)容是什么呢？對(duì)于這一問(wèn)題，陳一新曾明確指出，市域社會(huì)治理的現(xiàn)代化包含三大部分，即治理理念的現(xiàn)代化、治理體系的現(xiàn)代化和治理能力的現(xiàn)代化[5]。所謂理念的現(xiàn)代化，就是指推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化就是要轉(zhuǎn)變治理理念，從以往縣域?yàn)橹鞯闹卫磙D(zhuǎn)變?yōu)槭杏驗(yàn)橹鞯闹卫?，在治理的能?dòng)性上更加積極主動(dòng)，在治理的舉措創(chuàng)新上更加豐富多樣，在治理的主體涵蓋上更加多元統(tǒng)籌，在治理的內(nèi)容目標(biāo)上更加注重民生注重民眾注重現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)控制。所謂治理體系的現(xiàn)代化，就是要圍繞堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)這個(gè)主軸，更加科學(xué)合理地建構(gòu)起完善的治理體系，充分激發(fā)基層黨組織、社會(huì)組織、企業(yè)、民眾等等相關(guān)利益者的積極性和主動(dòng)性，做到多元協(xié)商共治，這其中要強(qiáng)化三條主線，即自治、法治和德治，建構(gòu)起三治結(jié)合的良性互動(dòng)治理體制機(jī)制。所謂治理能力的現(xiàn)代化，就是強(qiáng)調(diào)我們的治理結(jié)果是切實(shí)可見(jiàn)的，即實(shí)現(xiàn)治理有效，無(wú)論是理念的現(xiàn)代化還是體系的現(xiàn)代化最終都將展現(xiàn)為能力的現(xiàn)代化，展現(xiàn)為實(shí)實(shí)在在的有效治理。具體說(shuō)來(lái)，就是要按照習(xí)近平總書(shū)記要求的增強(qiáng)“八個(gè)本領(lǐng)”、做到“五個(gè)過(guò)硬”，最終做到對(duì)“七個(gè)能力”的提升。

三、市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的推進(jìn)路徑

推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化既需要頂層設(shè)計(jì)也需要底層創(chuàng)新，既需要中央統(tǒng)籌安排，也需要各地方依據(jù)自身實(shí)際和特點(diǎn)進(jìn)行摸索創(chuàng)新。總體來(lái)說(shuō)，主要應(yīng)從以下

三個(gè)方面來(lái)展開(kāi)推進(jìn)。

（一）隨著從縣域到市域社會(huì)治理重心的轉(zhuǎn)變，大力推進(jìn)治理政策轉(zhuǎn)型，強(qiáng)化頂層制度設(shè)計(jì)

以市域?yàn)橹鞯纳鐣?huì)治理政策和縣域?yàn)橹鞯纳鐣?huì)治理政策還是有很大的不同的，這個(gè)在政策的制定和完善上一定要注意，以使有針對(duì)性地進(jìn)行修改完善。一是要改變以往重城輕鄉(xiāng)的治理思路。在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的大趨勢(shì)之下，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)融合發(fā)展才是應(yīng)然之途。這必然要體現(xiàn)在一系列的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策的制定和實(shí)施之中，比如對(duì)城鄉(xiāng)戶籍、城鄉(xiāng)社保、城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給等一系列內(nèi)容的重新校規(guī)，也許不能一步到位，但要逐步消解差異和分隔，實(shí)現(xiàn)一體化是必須要逐步來(lái)推行的。二是要積極踐行雙向治理、智慧治理。從管理到治理，是一個(gè)根本性的變革，其內(nèi)在蘊(yùn)含的其實(shí)就是從單向的管控向雙向的協(xié)商溝通、多元的治理轉(zhuǎn)型。而在市域社會(huì)治理的語(yǔ)境之下，我們要更多的采用現(xiàn)代科技發(fā)展帶來(lái)的高效的科技手段，比如天眼監(jiān)控、大數(shù)據(jù)管理、區(qū)塊鏈技術(shù)等等，將這些高科技與先進(jìn)的治理手段，比如協(xié)商治理、多元共治等結(jié)合起來(lái)，最終實(shí)現(xiàn)高科技、高效能之下的市域社會(huì)治理。三是要充分發(fā)揮市域的獨(dú)特作用和功能，打破條塊分割帶來(lái)的機(jī)制僵化，向協(xié)同治理、源頭治理轉(zhuǎn)變。設(shè)區(qū)的地級(jí)市這一級(jí)能夠更好地統(tǒng)籌治理資源，實(shí)施治理舉措，其立法權(quán)讓其能夠根據(jù)當(dāng)?shù)氐奶攸c(diǎn)和問(wèn)題有針對(duì)性地制定治理政策、建構(gòu)治理制度，最終實(shí)現(xiàn)更加有效的特色治理、靈活治理、動(dòng)態(tài)治理。這方面的優(yōu)勢(shì)和特色在具體政策制定的時(shí)候一定要體現(xiàn)出來(lái)，將其充分發(fā)揮出來(lái)，見(jiàn)成果、見(jiàn)實(shí)效。

（二）結(jié)合現(xiàn)代社會(huì)城鎮(zhèn)化發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化推進(jìn)的時(shí)代特點(diǎn)，大力打造省市一級(jí)與市域社會(huì)治理相互兼容的綜合機(jī)制

市域社會(huì)治理，一方面要加強(qiáng)省級(jí)統(tǒng)籌，以營(yíng)造本省更好推行市域社會(huì)治理的制度環(huán)境;另一方面則要加強(qiáng)市一級(jí)的具體推行，讓市域社會(huì)治理能夠真正實(shí)現(xiàn)自上而下和自下而上的創(chuàng)新。這就要求我們?cè)谑?、市?jí)別制定政策、構(gòu)建制度的時(shí)候，要做到上可以與全國(guó)范圍內(nèi)的城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化穩(wěn)步推進(jìn)的大形勢(shì)兼容契合，下可以與本省、本市以及各個(gè)區(qū)域的基層治理創(chuàng)新相互銜接，從而發(fā)揮出最大的治理效能。一是要一方面遵循社會(huì)治理的基本規(guī)律，另一方面立足于本地的治理實(shí)際，實(shí)施分類治理。在具體的實(shí)施中要多維把握當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)，充分貼合實(shí)踐，在實(shí)踐中創(chuàng)新，在創(chuàng)新中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建機(jī)制，最后再將其放到實(shí)踐中不斷打磨，實(shí)現(xiàn)制度的動(dòng)態(tài)化、治理的動(dòng)態(tài)化。二是要及時(shí)關(guān)注熱點(diǎn)、焦點(diǎn)問(wèn)題，及時(shí)開(kāi)展專項(xiàng)治理。針對(duì)治理實(shí)踐中產(chǎn)生的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)問(wèn)題，要及時(shí)關(guān)注、全程治理，提高治理的有效性。三是要以三治融合為基本手段和載體，在市域社會(huì)治理的大框架之下探索更好發(fā)揮三治融合的機(jī)制途徑，建構(gòu)起三治融合為主體的綜合治理模式。在具體實(shí)踐中，三治融合是一條貫穿始終的主線，也是我們工作的著力點(diǎn)和標(biāo)準(zhǔn)所在，以多元的方式、創(chuàng)新的理念將三治貫穿在市域治理之中，以發(fā)揮出最大的成效。

（三）立足各地具體實(shí)際和現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)，大力推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化發(fā)展的多元舉措

市域社會(huì)治理的關(guān)鍵在于市一級(jí)的統(tǒng)籌，以達(dá)到城鄉(xiāng)社會(huì)治理一體化的目標(biāo)。這其中最大的一個(gè)優(yōu)勢(shì)還在于，在市域統(tǒng)一統(tǒng)籌設(shè)計(jì)之下有足夠大的空間能夠容納視域下各基層實(shí)體的創(chuàng)新和改革，從而讓每一處的社會(huì)治理都能貼近實(shí)際、接地氣，為民眾所接受，符合其歷史、文化、自然環(huán)境發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況。所以，在推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的過(guò)程之中，特別是在微觀層面的制度實(shí)施和基層創(chuàng)新的層面，一定要注意發(fā)揮出市域社會(huì)治理的這一優(yōu)勢(shì)，在保證市級(jí)層面做好統(tǒng)籌和頂層制度的設(shè)計(jì)之外;一定要留有能充分包容基層不同治理創(chuàng)新的空間，給予其時(shí)間，最終做到多元化的治理模式，將治理成效最大化。

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[責(zé)任編輯? ?張宇霞]