龍游縣：以“異地搬遷”打造共同富裕的實(shí)踐思考

余麗生 黃嬋花 張巧玲

摘要：共同富裕的重點(diǎn)在農(nóng)村，難點(diǎn)在自然條件惡劣的山區(qū)，如何讓山區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，走向共同富裕，異地搬遷是很好的選擇。浙江省龍游縣按照搬得下、留得住、能發(fā)展的要求，地方各級(jí)政府積極創(chuàng)造條件，加大山區(qū)異地搬遷的力度，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的均衡發(fā)展，加快了共同富裕的實(shí)現(xiàn)。龍游的經(jīng)驗(yàn)表明，推進(jìn)異地搬遷政府必須給予必要的支持，加大公共設(shè)施的投入，加快產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以推進(jìn)共同富裕的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：異地搬遷 產(chǎn)業(yè)發(fā)展 農(nóng)民增收 共同富裕

龍游縣地處浙江省中西部，縣域總面積1143平方公里，轄6鎮(zhèn)7鄉(xiāng)2街道，人口40.4萬。2007年1月，時(shí)任浙江省委書記習(xí)近平同志來龍游調(diào)研扶貧開發(fā)工作時(shí)，對(duì)龍游縣作出了“農(nóng)村致富的路子，還是要靠減少農(nóng)民”等3項(xiàng)重要指示。為解決農(nóng)民進(jìn)城“想進(jìn)進(jìn)不來”，農(nóng)業(yè)發(fā)展“想聚聚不了”，農(nóng)村建房“想管管不好”等問題，十多年來，龍游縣委、縣政府始終牢記總書記囑托，把推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌融合發(fā)展作為高水平建設(shè)全面小康社會(huì)的關(guān)鍵大事來抓，率先試點(diǎn)“公司化運(yùn)作、市場化安置”農(nóng)民集聚模式，按照“四個(gè)一批”（進(jìn)城入鎮(zhèn)一批、中心集聚一批、特色保留一批、面上搬掉一批）思路，堅(jiān)定不移地推進(jìn)農(nóng)民異地搬遷集聚工程，走出了一條“小縣大城、農(nóng)民集聚”的新型城鎮(zhèn)化道路。2012年12月，在全國扶貧搬遷工作與政策專題研討會(huì)上，對(duì)浙江省扶貧搬遷工作正式命名為“異地搬遷”，并推廣了異地搬遷“龍游模式”。截至2019年底，全縣累計(jì)投入搬遷資金12個(gè)億，已建成農(nóng)民集聚小區(qū)（點(diǎn)）36個(gè)，集聚人口3.34萬人，退宅還耕達(dá)4488畝，城市化率提高到52.73%，縣城常住人口增加到37.69萬人。2020年10月1日，浙江省委書記袁家軍對(duì)農(nóng)民集聚“龍游模式”作出批示，給予了充分肯定?！笆濉睍r(shí)期，全縣地區(qū)生產(chǎn)總值從173.7億元增加到247.6億元，年均增長6.8%；2020年，實(shí)現(xiàn)財(cái)政總收入31.7億元，其中一般公共預(yù)算收入19.6億元，“十三五”時(shí)期年均分別增長11.2%和9.2%；固定資產(chǎn)投資、社會(huì)消費(fèi)品零售總額、外貿(mào)進(jìn)出口總額年均分別增長8.6%、7.9%和12%；城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民人均可支配收入分別達(dá)到51024元和26721元，年均分別增長8.3%和9.3%。

（一）大手筆投入，推進(jìn)公司運(yùn)作

1.科學(xué)選址，在用地上打破二元舊格局。牢牢把握新農(nóng)村發(fā)展演變的規(guī)律和趨勢(shì)，處理好空間規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃和土地規(guī)劃之間的關(guān)系，舍得拿出中心城區(qū)和中心鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施完備、公共服務(wù)配套、交通出行便利的好地塊建設(shè)農(nóng)民集聚小區(qū)，將土地性質(zhì)轉(zhuǎn)為國有劃撥住宅用地，以建設(shè)成本價(jià)確定房屋安置價(jià)，調(diào)動(dòng)農(nóng)民進(jìn)城入鎮(zhèn)積極性，大幅縮減農(nóng)村人均建設(shè)用地，為中心城區(qū)建設(shè)騰出空間，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)良性互動(dòng)。

2.理順機(jī)制，在推進(jìn)上實(shí)行公司化運(yùn)作。改變過去依靠政府大包大攬、全程兜底的局面，于2008年注冊(cè)1000萬元成立縣奔康投資有限公司，對(duì)農(nóng)民集聚小區(qū)實(shí)行“五統(tǒng)一”（統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一安置），小區(qū)15—20%以內(nèi)的現(xiàn)房、店鋪由公司向社會(huì)出讓，所得收入用于完善小區(qū)的公共配套設(shè)施建設(shè)，從而使小區(qū)建設(shè)始終處于“自求平衡、略有結(jié)余、滾動(dòng)發(fā)展”的良好態(tài)勢(shì)。

3.改革創(chuàng)新，在融資上取得政策性支持。認(rèn)真做好融資工作，由縣政府作貸款擔(dān)保，編制異地搬遷工程可行性報(bào)告，與農(nóng)發(fā)行深入對(duì)接，指定奔康公司為項(xiàng)目借款人，項(xiàng)目30%的自籌資金由縣國資辦安排，奔康公司銷售安置房及排屋出讓、店面收益全部上交國資辦，國資辦負(fù)責(zé)按期歸還本息。圍繞湖鎮(zhèn)、溪口等中心鎮(zhèn)異地搬遷小區(qū)建設(shè)，奔康公司與農(nóng)發(fā)行達(dá)成2.97億元的貸款意見，共融資6.1億元。

（二）大整合資源，保障安置權(quán)益

1.整合資源，在政策上傾斜支農(nóng)惠農(nóng)。按照“能整盡整、能補(bǔ)盡補(bǔ)、能幫盡幫”的原則，加強(qiáng)對(duì)異地搬遷、地質(zhì)災(zāi)害搬遷、村莊整治、危房救助等各類政策資金的整合，并相繼出臺(tái)“金宅地”、“金房券”兩大政策，創(chuàng)新了“安居創(chuàng)業(yè)”貸，在搬遷農(nóng)戶貸款基準(zhǔn)利率上再下浮15—20%、還貸期限可達(dá)10—15年，已累計(jì)向農(nóng)戶發(fā)放貸款2.5億元、讓利達(dá)2600萬元，同時(shí)“能減則減、能免則免”安置小區(qū)的有關(guān)稅費(fèi)，盡可能降低農(nóng)戶購房成本，幫助農(nóng)戶圓了“安居夢(mèng)”。

2.公平公開，在安置上樹立正確導(dǎo)向。嚴(yán)格實(shí)行“退老宅交新宅”，將退宅復(fù)墾還耕作為搬遷安置的前提條件，根據(jù)退宅面積大小對(duì)搬遷農(nóng)戶進(jìn)行安置排序，改變抽簽安置這類“看似公平實(shí)則不公”的做法，對(duì)農(nóng)村遷出人口按照“721”比例進(jìn)行梯度安置導(dǎo)控（70%進(jìn)入中心城區(qū)、20%進(jìn)入鎮(zhèn)區(qū)、10%進(jìn)入中心村），農(nóng)戶需在交回《舊宅規(guī)劃許可證》及《土地使用權(quán)證》，并與村集體簽訂《宅基地歸還協(xié)議》后，方可領(lǐng)取新房鑰匙，確?！耙粦粢徽焙屯恋丶s利用政策的剛性實(shí)施。

3.以人為本，在舉措上考慮個(gè)人實(shí)際。對(duì)“五保戶”、“建房困難戶”等無能力進(jìn)城入鎮(zhèn)的農(nóng)戶，不搞一刀切，做好搬遷托底，打消思想顧慮，創(chuàng)新“跨村建房”、“宅基地?fù)Q養(yǎng)老”等舉措向中心村能搬盡搬。對(duì)子女分家、留戀鄉(xiāng)土的老年人，創(chuàng)新聯(lián)村共建老年公寓等模式，讓子女搬的放心、老人留得安心，解決群眾實(shí)際需求，打造宜居康養(yǎng)的集聚點(diǎn)，并在入住安置房周期內(nèi)，給予每戶一定的安置過渡費(fèi)。

（三）大振興產(chǎn)業(yè)，持續(xù)幫扶管理

1.發(fā)展產(chǎn)業(yè)，在集聚上擴(kuò)大效應(yīng)。堅(jiān)持“美麗+智慧”產(chǎn)業(yè)思路，在“搬遷帶”上大力發(fā)展“一茶、一藥、一雞、一魚、一盒故鄉(xiāng)”等特色產(chǎn)業(yè)，加快企業(yè)的“騰籠換鳥”，淘汰附加值低、環(huán)境影響大的落后產(chǎn)能，同時(shí)積極推廣“短平快”種養(yǎng)類及“長特穩(wěn)”農(nóng)副產(chǎn)品加工類項(xiàng)目，引導(dǎo)搬遷農(nóng)戶以貼息貸款、生產(chǎn)要素入股優(yōu)質(zhì)高效產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，建立穩(wěn)定的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，共享股金分紅，實(shí)現(xiàn)“輸血”向“造血”的逐步轉(zhuǎn)型。

2.轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，在就業(yè)上做好幫扶。按照“農(nóng)民權(quán)益全保留、市民權(quán)益可享受”原則，加快農(nóng)村三權(quán)的確權(quán)、賦權(quán)、活權(quán)，穩(wěn)步提高養(yǎng)老保險(xiǎn)、合作醫(yī)療、最低生活保障等標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)從“農(nóng)民”向城市“新市民”的角色轉(zhuǎn)變。圍繞美麗經(jīng)濟(jì)幸福產(chǎn)業(yè)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)智慧產(chǎn)業(yè)兩大領(lǐng)域，通過建立小微加工創(chuàng)業(yè)園、組織就業(yè)技能培訓(xùn)、搭橋企業(yè)招工招聘，多渠道的拓寬就業(yè)，實(shí)現(xiàn)搬遷農(nóng)民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)1.8萬人，人均年收入近5萬元。

3.強(qiáng)化管理，在融入上精準(zhǔn)服務(wù)。實(shí)行“紅色物業(yè)聯(lián)盟+網(wǎng)絡(luò)支部+黨員聯(lián)戶”社區(qū)管理機(jī)制，并運(yùn)用推廣“龍游通+全民網(wǎng)格”創(chuàng)新智治模式，實(shí)現(xiàn)了“龍游通”3.0版APP的可看、可聽、可問、可辦事、可留痕、可追溯，極大地推動(dòng)基層管理服務(wù)資源扁平化面對(duì)群眾，提高小區(qū)治理能力和服務(wù)水平，推進(jìn)了安置小區(qū)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

（一）異地搬遷是跨越式發(fā)展的保障

異地搬遷是實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，實(shí)現(xiàn)改善民生的重要內(nèi)容。住在偏遠(yuǎn)山區(qū)的農(nóng)戶常年受交通、教育、信息和醫(yī)療等因素束縛，難以達(dá)到消除貧困，共享富裕成果的目標(biāo)。小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)。修路上山不如移民下山，與其花費(fèi)資金修路上山，還不如正確引導(dǎo)農(nóng)民們?cè)缛铡鞍嵯律健薄．惖匕徇w有力地推進(jìn)了龍游縣新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化和新農(nóng)村建設(shè)的步伐，同時(shí)對(duì)促進(jìn)農(nóng)民分工分業(yè)增加收入，減少農(nóng)村建設(shè)用地，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等方面起到了重要的推動(dòng)作用，可以說，異地搬遷有力地推動(dòng)了加快發(fā)展地區(qū)跨越式發(fā)展，公共財(cái)政真正起到了“一石多鳥”和“四兩撥千斤”的作用。

（二）加快配套設(shè)施建設(shè)是異地搬遷的基礎(chǔ)

群眾異地搬遷與購買商品房是一個(gè)道理，重點(diǎn)是看周邊的基礎(chǔ)是否健全，買菜、看病、就醫(yī)和孩子上學(xué)是否方便。對(duì)于異地搬遷的選址，基礎(chǔ)設(shè)施是群眾最為關(guān)注的。只有道路交通、學(xué)校醫(yī)院、農(nóng)貿(mào)集市、文體設(shè)施等便民設(shè)施先行，讓群眾看得見、摸得著、有預(yù)期，大家才愿意搬。龍游縣統(tǒng)籌用地空間、資金，在城區(qū)和集鎮(zhèn)好地段，高品質(zhì)推進(jìn)5個(gè)縣級(jí)城區(qū)加5個(gè)縣級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)安置小區(qū)規(guī)劃與建設(shè)，配備文化廣場、活動(dòng)中心等公共服務(wù)設(shè)施，方便群眾辦事和生活。這種采取基礎(chǔ)先行、搬遷同步的做法無疑是成功的重要因素。

（三）發(fā)展培育增收產(chǎn)業(yè)是異地搬遷的根本

“發(fā)展才是硬道理”。異地搬遷的初衷和終極目標(biāo)就是要讓貧困群眾通過到更加適合的地方居住發(fā)展，增收致富奔小康。龍游縣芝溪家園、晨東小區(qū)選址在縣城范圍，緊鄰縣城工業(yè)園區(qū)，有強(qiáng)大的產(chǎn)業(yè)支撐，能夠促進(jìn)山區(qū)農(nóng)民居住條件的改善和下山農(nóng)民的轉(zhuǎn)移就業(yè)，分工分業(yè)。同時(shí)，晨東小區(qū)內(nèi)規(guī)劃建設(shè)了農(nóng)民創(chuàng)業(yè)園，有效地破解了下山農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)難的問題。發(fā)展培育增收產(chǎn)業(yè)無疑是農(nóng)民搬得出、穩(wěn)得住、能致富的根本原因。

（作者單位：浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)地方財(cái)政研究院浙江省龍游縣財(cái)政局）

責(zé)任編輯：宗宇翔