國外公共圖書館重大突發(fā)事件應(yīng)急管理機制案例研究*

劉 冰 閻嘉琪 劉稚楠

近年來，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會安全事件等重大事件頻發(fā)，無論是“9·11”恐怖襲擊、非典、汶川地震、日本福島核泄露事件等，還是正在席卷全球的新型冠狀肺炎疫情，都具有突發(fā)性、復(fù)雜性、破壞性、不可預(yù)測性等特點，嚴重威脅公眾安全、擾亂社會秩序的正常運轉(zhuǎn)。作為公共文化事業(yè)重要組成部分和知識保存、組織、共享和服務(wù)的重要機構(gòu)，一直以來，公共圖書館的資源、服務(wù)、館舍和發(fā)展等受外在因素的影響較大[1]。面對重大突發(fā)事件，公共圖書館如何樹立危機意識、做好風(fēng)險防范，制定應(yīng)對機制、完善應(yīng)急管理體系，如何快速有效應(yīng)對和降低對資源、建筑、人員和服務(wù)等的損害和影響，是亟需解決的關(guān)鍵課題。

2006年國際圖聯(lián)保存保護中心發(fā)布《國際圖聯(lián)災(zāi)害預(yù)防手冊》，為各國圖書館應(yīng)急管理工作提供指導(dǎo)和參考[2]。美國從國家圖書館、州立圖書館、高校圖書館到各類圖書館聯(lián)盟，都制定并建立了相對完善的災(zāi)難控制預(yù)案或突發(fā)事件預(yù)案[3]。英國倫敦學(xué)術(shù)圖書館聯(lián)盟不但成立M25災(zāi)害管理小組，還根據(jù)不同時期災(zāi)害特征制定較為詳細的災(zāi)害控制計劃和災(zāi)害控制模式[4]。相比較，我國各類圖書館在重大突發(fā)事件有效應(yīng)對方面尚處于初步探索階段。雖然部分學(xué)者系統(tǒng)分析闡釋了圖書館危機管理和應(yīng)對策略[5-6]，但尚未形成權(quán)威性的災(zāi)難預(yù)防和應(yīng)急處理預(yù)案，尚未形成較為成熟有效的應(yīng)急管理體系。

本文以國外公共圖書館重大突發(fā)事件應(yīng)急管理機制為研究對象，采用案例對比分析法，分析研究所選取的典型樣本公共圖書館的應(yīng)急管理機制，剖析其構(gòu)成特點與運行機制，探討其共性及經(jīng)驗教訓(xùn)，為我國公共圖書館重大突發(fā)事件應(yīng)對機制構(gòu)建和應(yīng)急管理體系建設(shè)提供參考。

1 國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

圖書館危機管理是對圖書館運行中所出現(xiàn)的危機因子和危機事件從發(fā)生到消亡全過程全面監(jiān)控處理的管理理論與管理實踐[7]。以國外諸多學(xué)者所提出的危機管理模型[8-11]為基礎(chǔ)，尤其是羅伯特·希思提出的由縮減（Reduction）、預(yù)備（Readiness）、反應(yīng)（Response）、恢復(fù)（Recovery）四個階段所構(gòu)成的危機管理4R模型為核心思想，國內(nèi)學(xué)者將其應(yīng)用于圖書館危機管理研究之中[12-13]。劉茲恒等詳細描述圖書館危機管理全過程，提出圖書館危機管理前、中、后期的管理工作內(nèi)容[14]?！冬F(xiàn)代圖書災(zāi)難管理與應(yīng)急預(yù)案研究手冊》一書從圖書館災(zāi)難管理領(lǐng)域最新科研成果、學(xué)術(shù)理論和相關(guān)案例分析等多方面，較詳細地分析不同規(guī)模和類型災(zāi)難對圖書館的影響以及應(yīng)對策略[15]。針對圖書館突發(fā)事件事前預(yù)防、事中控制、事后恢復(fù)管理生命周期，Paul Eden詳細描述突發(fā)事件不同階段圖書館的應(yīng)急管理內(nèi)容[16]；Rehman在闡釋災(zāi)難預(yù)防重要性的基礎(chǔ)上，探討了降低圖書館應(yīng)對各種自然災(zāi)害的影響最小化可采取的措施[17]；Echezon從館員的災(zāi)難管理意識角度探討了圖書館災(zāi)難預(yù)防和恢復(fù)計劃缺乏對災(zāi)難管理的影響[18]。而Nyanga則探討災(zāi)難管理計劃主要組成部分缺失所帶來的實施效果問題[19]。與此同時，Newman等人以遭遇5級Ivan颶風(fēng)的西印度群島大學(xué)（UWI）圖書館為例，對其災(zāi)后恢復(fù)工作展開研究[20]。以非典疫情為例，徐國華建立了圖書館突發(fā)事件應(yīng)急機制[21]；針對新疆“7·5”事件，賀西安等人以國家科學(xué)圖書館為具體研究對象，研究設(shè)計了具有及時、到位、有效、針對性強等特點的“應(yīng)急服務(wù)專項計劃”[22]。魏永麗等人則在分析圖書館面向突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理體系、危機意識、應(yīng)急投入和能力、監(jiān)測預(yù)警等的基礎(chǔ)上，建構(gòu)圖書館突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機制[23-24]。

綜上，現(xiàn)有研究或者聚焦于理論層面的研究，或者針對突發(fā)事件中圖書館個案的研究。在研究中，或者立足于事件發(fā)展生命周期全過程，或者基于制度與管理層面，而缺少多案例、多角度有機融合的對比研究。本文擬將管理層面與發(fā)展周期過程相結(jié)合，對重大突發(fā)事件中不同國家圖書館應(yīng)對機制的內(nèi)在復(fù)雜關(guān)系進行多方位與多角度的比較分析，以建構(gòu)面向重大突發(fā)事件全程的圖書館應(yīng)急管理機制。

2 研究設(shè)計

2.1 研究方法

本研究采用案例對比分析法，利用文獻資料及網(wǎng)絡(luò)資源，以所選取的國外典型樣本公共圖書館為分析對象，對其重大突發(fā)事件應(yīng)對機制進行案例比較研究。

案例對比分析方法是將案例研究法與對比分析法相結(jié)合，通過清晰呈現(xiàn)研究對象是什么、為什么和怎么樣，來全面了解并反映案例不同方面。面對重大突發(fā)事件，不同國家不同圖書館的應(yīng)對機制和應(yīng)急體系是根據(jù)本國本館特點，在長期探索實踐中形成的。選用案例對比分析法，一方面能夠有效分析重大突發(fā)事件發(fā)生時各圖書館“如何”采取應(yīng)對措施、“為什么”會形成此種應(yīng)對機制[25-26]；另一方面能夠發(fā)揮案例研究優(yōu)勢，對重大突發(fā)事件這一特定情境下不同國家圖書館的應(yīng)對機制進行全方位、多角度分析與探討，探索案例樣本背后的內(nèi)在復(fù)雜關(guān)系，全面了解和反映其措施與機制的相同點和差異性，探求其本質(zhì)。

2.2 樣本選取

根據(jù)案例研究中樣本的典型性和代表性原則[27]，以在本國圖書館界的話語權(quán)和地位、是否經(jīng)歷重大突發(fā)事件、是否形成有較為完善的應(yīng)急管理機制為標(biāo)準(zhǔn)，本研究選取澳大利亞國家圖書館和日本國立國會圖書館作為案例研究樣本。其中，澳大利亞國家圖書館是該國最大公共圖書館和文獻收藏機構(gòu)，是澳大利亞圖書館界領(lǐng)袖[28]；日本國立國會圖書館則是該國唯一的國家圖書館[29]。以上兩家圖書館均經(jīng)歷過毀滅性突發(fā)事件，其危機管理經(jīng)驗和應(yīng)對機制無論是在發(fā)達國家圖書館中，還是在世界圖書館范圍內(nèi)都處于領(lǐng)先地位，具有一定的代表性和典型性。

2.3 資料收集與案例分析框架

經(jīng)過研究團隊的討論與論證，明確研究樣本后，因循“理論回顧→案例研究草案設(shè)計→案例資料收集→案例資料分析”的案例研究基本流程[30]，展開案例研究。

在案例資料搜集中，遵循信息收集準(zhǔn)確性、全面性和直觀性的基本原則，以官方網(wǎng)站和文獻數(shù)據(jù)庫為主要來源，本研究系統(tǒng)搜集了澳大利亞國家圖書館館藏災(zāi)害計劃、會議記錄和日本國立國會圖書館與防災(zāi)相關(guān)的資源保存和運營管理等相關(guān)制度、災(zāi)害相關(guān)新聞報道、歷年災(zāi)害調(diào)研報告等文本資料。與此同時，系統(tǒng)檢索獲取國內(nèi)外學(xué)者以澳大利亞國家圖書館、日本國立國會圖書館的應(yīng)急管理為研究對象的研究論文等。

案例分析由案例內(nèi)分析和案例對比分析兩部分構(gòu)成。為有效揭示面對重大突發(fā)事件時公共圖書館的應(yīng)對機制和具體措施，從靜態(tài)構(gòu)成和動態(tài)運行角度，因循時間軸與空間軸視角，在案例內(nèi)分析中，以案例描述為基本形式，以應(yīng)急管理制度為核心，梳理樣本圖書館重大突發(fā)事件應(yīng)急機制主要內(nèi)容和具體運行機制。而在案例對比分析部分，主要從制度、組織、應(yīng)急管理運行等角度，結(jié)合事前、事中、事后三個階段，多視角動態(tài)分析案例樣本之間的相似性和差異性，以呈現(xiàn)重大突發(fā)事件全程中圖書館的應(yīng)急機制。

3 案例描述與分析

3.1 澳大利亞國家圖書館應(yīng)急機制

澳大利亞國家圖書館前身是聯(lián)邦議會圖書館，根據(jù)《澳大利亞國家圖書館法》，該館是澳大利亞最重要的文獻收藏保存機構(gòu)，收集、保存具有國家意義的文獻資源和非澳大利亞重要圖書資料，其館藏達500余萬冊，并為國家和公眾提供圖書與信息服務(wù)[28]。

在澳大利亞國家圖書館發(fā)展過程中，曾數(shù)次遭受重大突發(fā)事件，館藏、館舍和服務(wù)均受到不同程度的損失。1985年，一場大火造成該館建筑物和收藏品損毀，是歷史上最為嚴重的一次重大突發(fā)事件[28]。為有效防范和應(yīng)對各種重大突發(fā)事件，在總結(jié)歷次事件應(yīng)急管理和災(zāi)害應(yīng)對經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，澳大利亞國家圖書館不斷完善在災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害反應(yīng)、災(zāi)害恢復(fù)等方面的應(yīng)對措施和政策（如圖1所示），形成了較為完善的重大突發(fā)事件應(yīng)急機制和管理體系，并形成《館藏災(zāi)害預(yù)案》[31]以規(guī)范和指導(dǎo)具體實施和管理策略。

圖1 澳大利亞國家圖書館重大突發(fā)事件應(yīng)急機制建立過程

3.1.1 應(yīng)急管理組織體系

經(jīng)過多年的不斷完善與發(fā)展，澳大利亞國家圖書館應(yīng)急管理組織體系主要由理事會、機構(gòu)管理集團（CMG）、應(yīng)急預(yù)案委員會（EPC）、安全管理者/安全小組、部門管理者和員工等構(gòu)成[32]，各部門職責(zé)和任務(wù)如圖2所示。

圖2 澳大利亞國家圖書館應(yīng)急管理組織機構(gòu)體系

由圖2可知，澳大利亞國家圖書館應(yīng)急管理組織機構(gòu)是由理事會作為宏觀指導(dǎo)，機構(gòu)管理集團（CMG）和應(yīng)急預(yù)案委員會（EPC）作為主要管理機構(gòu)，安全管理小組、部門負責(zé)人和館員作為具體執(zhí)行者，各司其職。

在該組織架構(gòu)中，CMG承擔(dān)風(fēng)險識別職能，而EPC作為應(yīng)急管理機構(gòu)體系中的核心部分，主要負責(zé)防災(zāi)、備災(zāi)、救災(zāi)和審查等全面風(fēng)險管理工作，制定和審查風(fēng)險管理政策和程序，以識別、監(jiān)測、響應(yīng)和降低重大突發(fā)事件潛在風(fēng)險給圖書館造成的影響[33]。EPC由館藏應(yīng)急工作協(xié)調(diào)人（Collections Emergency Coordinator）、館藏災(zāi)難協(xié)調(diào)人（Collections Disaster Coordinator）、館藏管理負責(zé)人（Collection Managers）、館藏資源登記人（Director of Registrar）、文獻保護工作人員（Preservation Services staff）和館藏搶救小組（Salvage Teams）構(gòu)成，具體分工如圖3所示[34]。而安全管理者/安全小組、圖書館各部門管理者和員工則根據(jù)相關(guān)預(yù)案和方案，配合相關(guān)機構(gòu)具體負責(zé)執(zhí)行。

圖3 澳大利亞國家圖書館應(yīng)急預(yù)案委員會構(gòu)成

3.1.2 應(yīng)急管理運行機制

《館藏災(zāi)害預(yù)案》作為指導(dǎo)性文件，主要分為《災(zāi)難準(zhǔn)備及預(yù)防政策》（DisasterPreparednessand PreventionPolicy）[35]和《災(zāi)難應(yīng)對措施》（Disaster Actions）[36]兩部分內(nèi)容，前者為工作人員提供災(zāi)難預(yù)防與行動指南，后者制定了具體行動方案和措施，對突發(fā)事件災(zāi)害風(fēng)險與應(yīng)急管理全過程中的災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害準(zhǔn)備、應(yīng)對搶救和災(zāi)后恢復(fù)等階段的應(yīng)對策略和措施做出全面系統(tǒng)的規(guī)定，較為系統(tǒng)地體現(xiàn)了澳大利亞國家圖書館重大突發(fā)事件風(fēng)險與應(yīng)急管理的運行機制[37]。

（1）災(zāi)害預(yù)防機制

以《館藏災(zāi)害預(yù)案》為指導(dǎo)，澳大利亞國家圖書館重大突發(fā)事件災(zāi)害預(yù)防與準(zhǔn)備涵蓋了各種主要災(zāi)害的風(fēng)險排查、館內(nèi)資源和設(shè)施的定期檢查與日常維護、各機構(gòu)職責(zé)、人員培訓(xùn)、應(yīng)急資源設(shè)置、應(yīng)急物資管理和儲備等方面的職責(zé)、程序與具體措施[31，38]，如圖4所示。

圖4 澳大利亞國家圖書館災(zāi)害準(zhǔn)備與預(yù)防機制

（2）災(zāi)害應(yīng)急機制

災(zāi)害應(yīng)急機制以《館藏災(zāi)害預(yù)案》為基本指導(dǎo)，遵循六條首要原則:人身安全優(yōu)先于館藏資源安全、國家重要資源優(yōu)先于其他館藏資源、所有救災(zāi)和恢復(fù)行動須在良好協(xié)調(diào)和周密規(guī)劃下取得最佳結(jié)果、緊急情況應(yīng)聽從救援人員指令、未獲得應(yīng)急預(yù)案委員會或館藏應(yīng)急工作協(xié)調(diào)員授權(quán)不可將優(yōu)先級館藏資源移出圖書館、所有事件和行動須詳細記錄在案。此機制涵蓋災(zāi)害應(yīng)對和災(zāi)后工作恢復(fù)兩個階段。主要包括災(zāi)害類型及基本應(yīng)對程序、詳細應(yīng)對程序和特殊應(yīng)對說明等主要內(nèi)容（如圖5所示），為相關(guān)機構(gòu)和部門的災(zāi)害響應(yīng)和災(zāi)后恢復(fù)提供了具體行動方案，為相關(guān)工作人員提供了具體指導(dǎo)[37]。

圖5 澳大利亞國家圖書館災(zāi)害應(yīng)對機制

由圖5可見，基于《館藏災(zāi)害預(yù)案》，澳大利亞國家圖書館根據(jù)重大突發(fā)事件造成的損失、具體災(zāi)害事件類型和性質(zhì)，將災(zāi)害劃分為高、中、低三種風(fēng)險類型。與此同時，形成由災(zāi)害風(fēng)險評估→應(yīng)對決策→應(yīng)對措施與實施→災(zāi)后恢復(fù)→災(zāi)后評估等環(huán)節(jié)所構(gòu)成的災(zāi)害應(yīng)對基本流程。在災(zāi)害應(yīng)對過程中，一方面將應(yīng)對行動和措施分為即時、短期和長期行動，并予以說明；另一方面設(shè)定不同處理方案，并根據(jù)風(fēng)險類型和具體措施進行人力、物力、財力資源的優(yōu)化配置；根據(jù)每種災(zāi)害類型和影響程度，詳細規(guī)定不同情況下各類應(yīng)對人員的職責(zé)和行為。在此過程中，詳細規(guī)定在最高原則情況下，優(yōu)先搶救文獻的種類和類型。并明確規(guī)定了對不同材料類型和不同受損程度的資源應(yīng)采取的特殊處理方式，避免對資源及材料造成進一步損壞。

3.2 日本國立國會圖書館應(yīng)急機制

日本國立國會圖書館由中央圖書館國會分館、支部圖書館國際兒童圖書館、支部東洋文庫以及各行政司法部門內(nèi)部35個支部圖書館所構(gòu)成，擁有包括圖書、期刊、報告、國會會議記錄、法令、貴重文物等4000多萬冊（件）館藏資源[39]。

作為世界上自然災(zāi)害多發(fā)國家之一，日本的國立國會圖書館曾多次遭受過地震、海嘯等重大突發(fā)事件的損毀。尤其是在2011年3月11日日本大地震及次生災(zāi)害中，東京本館的部分書庫受到嚴重損害，導(dǎo)致部分藏書停止開放，圖書館服務(wù)也被迫延期或暫停[40]。而在2019年開始的新冠肺炎疫情中，該館服務(wù)迅速萎縮，線下服務(wù)不得不終止甚至閉館[41-42]。

經(jīng)歷多次地震等重大突發(fā)事件的日本國立國會圖書館具有強烈的災(zāi)害危機意識，在應(yīng)急管理和災(zāi)害應(yīng)對方面積累了豐富的經(jīng)驗，制定了涉及各方面較為系統(tǒng)的應(yīng)急機制。特別是在“3·11”大地震后，該館重新審查了防災(zāi)機制和措施，進一步調(diào)整和完善了危機應(yīng)急機制和防災(zāi)方案（如圖6所示）。

圖6 日本國立國會圖書館重大突發(fā)事件應(yīng)急機制演變過程

3.2.1 應(yīng)急管理組織機構(gòu)

為有效應(yīng)對重大突發(fā)事件，日本國立國會圖書館設(shè)立管理災(zāi)害對策本部。該機構(gòu)雖然為非常設(shè)機構(gòu)，但在重大突發(fā)事件發(fā)生時，該機構(gòu)卻全面承擔(dān)事件災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)行動的審查和決策職責(zé)，并負責(zé)全面協(xié)調(diào)相關(guān)部門優(yōu)先事項的持續(xù)運作[43]。

根據(jù)收集到的資料可知，日本國立國會圖書館災(zāi)害對策本部主要由本部長、副本部長和本部員三個層級構(gòu)成。其中，本部長由國立國會圖書館館長擔(dān)任。副本部長由副館長和總務(wù)部長共同擔(dān)任。而本部員則是由調(diào)查和立法審查主任、館藏書目部長、讀者服務(wù)部長、電子信息部長、關(guān)西館長、國際兒童圖書館館長、總務(wù)部總務(wù)課長、總務(wù)部人事課長、總務(wù)部管理課長、讀者服務(wù)部服務(wù)企畫課長等圖書館各主要部門的負責(zé)人組成[43]。

當(dāng)重大突發(fā)事件發(fā)生時，由本部長（即圖書館館長）負責(zé)召開臨時會議，根據(jù)災(zāi)難性質(zhì)、危害程度、影響規(guī)模和可控性等情況成立災(zāi)害對策本部，具體商討、制定災(zāi)害應(yīng)對方案并負責(zé)資源調(diào)配。與此同時，為保證突發(fā)事件緊急情況下應(yīng)急工作的順利進行，各部門需預(yù)先確定本部門在該機構(gòu)中相應(yīng)職位的替代者，以防原定災(zāi)害對策本部的成員無法按時集合[43]。

3.2.2 應(yīng)急管理運行機制

日本國立國會圖書館重大突發(fā)事件應(yīng)急管理運行機制主要以《國立國會圖書館防災(zāi)指南》（以下簡稱《防災(zāi)指南》）[44]和《國立國會圖書館業(yè)務(wù)持續(xù)計劃》（以下簡稱《業(yè)務(wù)持續(xù)計劃》）[43]為基本遵循。《防災(zāi)指南》著重于災(zāi)前預(yù)防和災(zāi)后響應(yīng)，從館藏資源防災(zāi)角度提出防災(zāi)原則，從館藏資料保存角度強調(diào)預(yù)防性保存措施的重要性，旨在減少突發(fā)災(zāi)害給館藏資源所帶來的損害。而《業(yè)務(wù)持續(xù)計劃》頒布于“3·11”大地震一年后，側(cè)重于災(zāi)害發(fā)生階段的具體應(yīng)對，從業(yè)務(wù)運行角度明確館內(nèi)各環(huán)節(jié)在災(zāi)害發(fā)展各階段所應(yīng)采取的具體措施和行動，旨在確定緊急事態(tài)下圖書館業(yè)務(wù)活動的連續(xù)性和優(yōu)先級，以保證重點工作能夠進行，并確保圖書館用戶和人員的安全。以上兩份文件相輔相成，共同構(gòu)成日本國立國會圖書館應(yīng)急管理與風(fēng)險應(yīng)對制度體系。

（1）應(yīng)急管理原則

在重大突發(fā)事件應(yīng)急管理機制運行中，基于《防災(zāi)指南》，日本國立國會圖書館將生命安全始終是首要任務(wù)、強調(diào)預(yù)防管理、確定災(zāi)害發(fā)生時館藏資料保護優(yōu)先級、保存并利用災(zāi)害損失記錄、強調(diào)專業(yè)知識和響應(yīng)速度、三大館舍間相互合作、與國內(nèi)外相關(guān)組織與專家合作等七大原則貫穿于應(yīng)急管理過程始終[45]，為預(yù)防管理、災(zāi)后響應(yīng)和協(xié)同合作提供了指導(dǎo)思想。

（2）災(zāi)害預(yù)防管理

作為日本國立國會圖書館重大突發(fā)事件應(yīng)急管理機制的首要環(huán)節(jié)，根據(jù)《防災(zāi)指南》，災(zāi)害預(yù)防管理工作主要包括環(huán)境、人、物資和方法等方面，具體包括館藏資源存放環(huán)境、應(yīng)急物資和設(shè)備準(zhǔn)備工作、急救方法、損壞記錄管理和人員教育培訓(xùn)要求等內(nèi)容。

（3）災(zāi)后響應(yīng)與應(yīng)急管理

作為應(yīng)急管理運行機制的核心環(huán)節(jié)，以《防災(zāi)指南》為基礎(chǔ)，以《業(yè)務(wù)持續(xù)計劃》為核心，日本國立國會圖書館對災(zāi)害發(fā)生緊急情況下的應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急處置和恢復(fù)等做出詳細安排。在生命安全為第一要則的前提下，根據(jù)災(zāi)害發(fā)生時人與館藏兩大方面可能出現(xiàn)的多種情況，《業(yè)務(wù)持續(xù)計劃》明確提出響應(yīng)措施，確保讀者和工作人員安全，最大程度保全館藏資源。并將方案細化為優(yōu)先業(yè)務(wù)、業(yè)務(wù)持續(xù)組織、業(yè)務(wù)持續(xù)環(huán)境、人員須知等方面。其中，緊急情況業(yè)務(wù)工作應(yīng)急對策是在災(zāi)害對策本部統(tǒng)一指揮下，由災(zāi)害應(yīng)急對策業(yè)務(wù)和優(yōu)先持續(xù)業(yè)務(wù)兩部分構(gòu)成（如圖7所示）。在應(yīng)急對策業(yè)務(wù)中，根據(jù)災(zāi)難發(fā)生短期內(nèi)的緊急程度將應(yīng)對工作細分為三小時、一天和七天三個階段，并明確了每階段的詳細應(yīng)急措施。在優(yōu)先持續(xù)業(yè)務(wù)方面則明確業(yè)務(wù)的優(yōu)先級和需要準(zhǔn)備的人力和物力資源[43]。此外，為保證以上應(yīng)急管理機制與業(yè)務(wù)的正常運行，既明確提出工作人員專業(yè)能力和應(yīng)急能力、定期培訓(xùn)和防災(zāi)演習(xí)等方面的要求，又對部門和人員間的快速聯(lián)動、快速響應(yīng)、業(yè)務(wù)開展優(yōu)先級、高效執(zhí)行等方面做出了明確而詳細的規(guī)定[43]。

圖7 日本國立國會圖書館優(yōu)先持續(xù)工作內(nèi)容

4 案例對比

4.1 相同性

由案例描述分析可見，澳大利亞國家圖書館和日本國立國會圖書館在多次重大突發(fā)事件的災(zāi)害對應(yīng)和應(yīng)急處置過程中，其應(yīng)急管理制度、應(yīng)急管理機制和應(yīng)急救援行動等方面具有一定相同之處。

（一）制度體系是應(yīng)急管理機制的基礎(chǔ)和保障。根據(jù)各自特點所制定的澳大利亞國家圖書館《館藏災(zāi)害計劃》、日本國立國會圖書館《防災(zāi)指南》和《業(yè)務(wù)持續(xù)計劃》，雖然在內(nèi)容上存在一定差異，但其應(yīng)急思想和架構(gòu)基本一致，均從災(zāi)害發(fā)展周期、資源、人員、機構(gòu)與組織、設(shè)備與物資等角度為重大突發(fā)事件預(yù)防、應(yīng)對和災(zāi)后恢復(fù)進行了制度設(shè)計，為兩館應(yīng)急管理提供了制度保障。

（二）基于災(zāi)害發(fā)展全周期。以災(zāi)前預(yù)防、災(zāi)中應(yīng)對和災(zāi)后恢復(fù)發(fā)展周期為脈絡(luò)框架，針對不同災(zāi)害類型和災(zāi)害風(fēng)險程度，澳大利亞國家圖書館《災(zāi)害館藏計劃》對災(zāi)害不同發(fā)展階段（尤其災(zāi)害預(yù)防和災(zāi)害應(yīng)對兩個環(huán)節(jié)）的具體災(zāi)害應(yīng)對機制和運行方案做出詳細規(guī)定。日本國立國會圖書館是以《防災(zāi)指南》為基礎(chǔ)，形成由災(zāi)前預(yù)防管理、災(zāi)害后響應(yīng)和應(yīng)急管理所構(gòu)成的應(yīng)急管理運行機制，其《業(yè)務(wù)持續(xù)計劃》則對災(zāi)害發(fā)生后的響應(yīng)和應(yīng)對機制與措施做了更具操作性的闡明。

（三）人和館藏資源為災(zāi)害應(yīng)對重要對象。在《館藏災(zāi)害計劃》中，澳大利亞國家圖書館將人身安全優(yōu)于館藏資源安全放在應(yīng)急機制運行六條原則的首位，并用“特殊應(yīng)對說明”條款對災(zāi)害中受損資源的應(yīng)對與保護做出特殊規(guī)定。日本國立國會圖書館在其《防災(zāi)指南》中，也將“生命安全始終是首要任務(wù)”放在應(yīng)急機制七大原則之首，并將館藏資源保護放在重要位置?？梢姡伺c館藏資源的安全是兩館風(fēng)險與應(yīng)急管理機制的核心與關(guān)鍵所在。

4.2 差異性

如前所述，在重大突發(fā)事件中應(yīng)對所形成的應(yīng)急管理機制雖然具有共同點和相似之處，但也因其所處國家體制、圖書館組織架構(gòu)和運行、所遭受重大突發(fā)事件類型不同而獨具特色。

（一）制度構(gòu)成。澳大利亞國家圖書館以《館藏災(zāi)難計劃》為核心和行動綱要，形成較為穩(wěn)定、覆蓋災(zāi)害發(fā)展各階段的應(yīng)急管理機制和實施方案。而日本國立國會圖書館的應(yīng)急制度則是由不同時期所形成的多個政策制度共同構(gòu)成。其中，《防災(zāi)指南》注重災(zāi)前預(yù)防和災(zāi)后恢復(fù)，提出貫穿于災(zāi)害應(yīng)急管理過程始終的基本原則；《業(yè)務(wù)持續(xù)計劃》則主要以應(yīng)對重大災(zāi)害發(fā)生時的各種狀況為出發(fā)點，從實施層面部署各環(huán)節(jié)各方面具體應(yīng)急工作和響應(yīng)措施。以上制度構(gòu)成體現(xiàn)了日本國立國會圖書館危機管理理念從“防災(zāi)”到“減災(zāi)”的轉(zhuǎn)變。

（二）組織架構(gòu)。兩館均設(shè)有災(zāi)害應(yīng)急管理組織以應(yīng)對和處理重大突發(fā)事件，但組織架構(gòu)因管理制度不同而存在一定差異。澳大利亞國家圖書館采用的是矩陣式結(jié)構(gòu)系統(tǒng)，由依據(jù)職能構(gòu)成的垂直領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)、依據(jù)風(fēng)險管理任務(wù)構(gòu)成的橫向領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系系統(tǒng)構(gòu)成。其中，理事會是圖書館最高管理機構(gòu)的垂直領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)，而機構(gòu)管理集團（CMG）、應(yīng)急預(yù)案委員會（EPC）、安全管理者/安全小組則構(gòu)成橫向領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系系統(tǒng)，各部門分工明確，相互配合。而日本國立國會圖書館則采用非固定組織模式，在重大突發(fā)事件發(fā)生時，臨時設(shè)置災(zāi)害對策本部以應(yīng)對重大突發(fā)事件災(zāi)害。由圖書館館長、副館長及各主要部門負責(zé)人構(gòu)成的災(zāi)害應(yīng)對本部是一種垂直組織構(gòu)架。組織結(jié)構(gòu)簡單、靈活，應(yīng)對緊急情況時迅速、及時、高效，避免因結(jié)構(gòu)層次復(fù)雜導(dǎo)致信息傳遞時間加長而延誤災(zāi)害應(yīng)對。

（三）災(zāi)害類型和行動針對性。兩館在災(zāi)害應(yīng)急管理制度中，均從災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)時響應(yīng)、災(zāi)后恢復(fù)等突發(fā)事件發(fā)展周期角度，針對不同階段的特點，制定有針對性的制度與對策，在有效預(yù)防和應(yīng)對重大突發(fā)事件災(zāi)害中發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。因兩館曾遭受的災(zāi)害類型不同，其在災(zāi)害管理制度和管理行動的針對性與關(guān)注度方面也存在差異。澳大利亞國家圖書館主要面向水災(zāi)、火災(zāi)、蟲害、特殊天氣等災(zāi)害類型，根據(jù)風(fēng)險程度，詳細制定了與即時、短期和長期災(zāi)害應(yīng)對和恢復(fù)相適應(yīng)的運行機制和方案。日本國立國會圖書館的應(yīng)急制度和運行機制則主要面向地震、水災(zāi)等災(zāi)害類型，管理制度與運行機制更突出應(yīng)急行動的及時性，以小時和天為時間單位采取即時行動，并強調(diào)災(zāi)難初期的快速響應(yīng)。

5 結(jié)論與展望

5.1 理論價值

由以上案例對比分析可見，兩館的災(zāi)害應(yīng)急管理體系和運行機制既存在差異，也有共通之處，其所體現(xiàn)出來的多屬性、多層次多維度、時空協(xié)同性等關(guān)鍵特征，為圖書館應(yīng)急管理研究提供了理論參考。

（一）多屬性。從兩個樣本館的案例對比分析可見，雖然兩館應(yīng)急管理機制存在較大差異，但均體現(xiàn)出穩(wěn)定性、動態(tài)性、兼容性的多屬性特征。由制度層、組織層和運行層所構(gòu)成的重大突發(fā)事件應(yīng)急管理機制，穩(wěn)定性是核心屬性。而在此基礎(chǔ)上，根據(jù)不同事件類型特點，兩館機制所體現(xiàn)出的動態(tài)適應(yīng)性，不同類型災(zāi)害應(yīng)急管理運行的兼容性，是重大突發(fā)事件應(yīng)急管理機制的突出屬性。

（二）多層次多維度。由案例分析所形成的圖書館重大突發(fā)事件應(yīng)急管理體系，主要構(gòu)架由制度層、組織層和運行層三個層次所構(gòu)成。以制度構(gòu)建為基礎(chǔ)、以組織結(jié)構(gòu)為關(guān)鍵、以運行機制為內(nèi)核，突破了現(xiàn)有體系關(guān)注于運行管理、側(cè)重于管理操作等傾向，多維度體現(xiàn)了面向重大突發(fā)事件圖書館災(zāi)害應(yīng)急管理的整體復(fù)雜性、參與主體多樣性與專業(yè)性、過程協(xié)同性與動態(tài)性等特點。

（三）時空協(xié)同性。不論是澳大利亞國家圖書館，還是日本國立國會圖書館，其重大突發(fā)事件風(fēng)險與應(yīng)急管理運行機制呈現(xiàn)時間與空間的協(xié)同性，既囊括多種主體類型事件，又覆蓋高、中、低不同風(fēng)險程度；既涵蓋事前預(yù)防、事中應(yīng)對、事后恢復(fù)與反饋等事件發(fā)展不同階段，又體現(xiàn)了應(yīng)急管理過程中各機構(gòu)、各組織的分工與合作。充分體現(xiàn)了兩館重大突發(fā)事件災(zāi)害應(yīng)急管理機制在時間與空間上的協(xié)同，也體現(xiàn)了面對重大突發(fā)事件圖書館風(fēng)險與應(yīng)急管理過程的系統(tǒng)性與復(fù)雜性。

5.2 實踐啟示

通過以上對重大突發(fā)事件中澳大利亞國家圖書館和日本國立國會圖書館應(yīng)急管理機制的案例對比分析，其共性及經(jīng)驗教訓(xùn)可以為公共圖書館重大突發(fā)事件應(yīng)對機制構(gòu)建和應(yīng)急管理體系建設(shè)實踐提供一定的啟示與參考。

（一）完善健全的應(yīng)急管理制度是圖書館重大突發(fā)事件應(yīng)急管理機制的基石。從案例分析可知，內(nèi)容健全、體系完整的制度是兩館有效預(yù)防和高效應(yīng)對重大突發(fā)事件的基礎(chǔ)。故此，我國各級各類圖書館應(yīng)建立系統(tǒng)、完善且具前瞻性與可操作性的應(yīng)急管理機制，明確重大突發(fā)事件風(fēng)險預(yù)防、災(zāi)害應(yīng)對和應(yīng)急管理的指導(dǎo)思想、根本原則、指揮組織、具體落實等，制訂高效、有序的災(zāi)害應(yīng)對和災(zāi)后恢復(fù)的行動計劃或方案，并對應(yīng)急管理機構(gòu)與職責(zé)、人員、技術(shù)、裝備、設(shè)施、物資等做出具體安排。

（二）協(xié)調(diào)順暢的運行機制是圖書館重大突發(fā)事件應(yīng)急管理機制的內(nèi)核。案例對比分析表明，圖書館重大突發(fā)事件應(yīng)急管理機制是一個復(fù)雜系統(tǒng)。因此，在制度建設(shè)基礎(chǔ)上，我國圖書館應(yīng)根據(jù)組織架構(gòu)特點，建立涵蓋有效應(yīng)對重大突發(fā)事件預(yù)防、反應(yīng)和恢復(fù)全過程、全方位的運行機制。根據(jù)突發(fā)事件不同類型和不同風(fēng)險程度，對應(yīng)急管理過程、方案、工作做出具體的安排與規(guī)劃，并通過協(xié)調(diào)推動各機構(gòu)、各方面人員在預(yù)防與應(yīng)急管理過程中的協(xié)同、合作與配合。

（三）合理高效的組織體系是圖書館重大突發(fā)事件應(yīng)急管理機制的支撐。由案例分析可見，面對重大突發(fā)事件，體系制度化、責(zé)任明確化的應(yīng)急管理機制為圖書館有效應(yīng)對重大突發(fā)事件提供了組織支撐。我國圖書館應(yīng)根據(jù)各館具體情況，以制度為基礎(chǔ)，以運行機制依托，構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理、分工明確的應(yīng)急管理組織體系，在有效做好災(zāi)害預(yù)防工作的前提下，保證災(zāi)難發(fā)生時能夠在第一時間調(diào)動各部門工作人員，迅速對災(zāi)害作出反應(yīng)并展開風(fēng)險應(yīng)對工作。

6 結(jié)語

基于澳大利亞國家圖書館與日本國立國會圖書館的案例對比分析，本研究所提出的圖書館重大突發(fā)事件應(yīng)急管理機制，對我國圖書館面對重大突發(fā)事件的風(fēng)險預(yù)防與應(yīng)急管理機制的健全和完善具有一定的參考作用與借鑒價值，并為其提供一定的理論支撐。

然而，盡管本研究是在較系統(tǒng)、完整的網(wǎng)絡(luò)資源和文獻資料基礎(chǔ)之上所展開的，但由于條件所限，缺少來自于實地考察和相關(guān)人員訪談等第一手資料，進而會影響到分析的深入性與拓展性。同時，本研究所選取的澳大利亞國家圖書館和日本國立國會圖書館，雖然其重大突發(fā)事件應(yīng)急管理機制較為成熟，具有一定典型性和代表性，但由于國家文化、運行體制、地理位置等方面的差異，所獲得的研究結(jié)論具有一定局限性。在未來的研究中，豐富調(diào)研方法，希望能夠通過調(diào)研更多具有豐富應(yīng)急經(jīng)驗的圖書館，形成更加豐富完整的案例資料，提升研究結(jié)論的實踐和理論價值。