淺析高密市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法問題及對策

趙夢露

摘? ? 要：文章分析了高密市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法現(xiàn)狀，通過查閱案卷、文獻、個人訪談、實地考察等方式，總結了高密市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法先進經(jīng)驗，探究了農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法工作存在的問題，研究了影響和制約農(nóng)業(yè)執(zhí)法工作有效開展的薄弱環(huán)節(jié)，從體制機制、人員隊伍、執(zhí)法行為、考核監(jiān)督4個方面提出了解決對策，對完善農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法體系具有一定的意義，以期提升農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法工作規(guī)范化和有效性。

關鍵詞：高密市;農(nóng)業(yè);綜合行政執(zhí)法;問題;對策

文章編號：1005-2690（2022）03-0133-03? ? ? ?中國圖書分類號：D922.4? ? ? ?文獻標志碼：A

1 高密市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法的現(xiàn)狀

2016年，經(jīng)山東省人民政府批準，成立高密市綜合行政執(zhí)法局，相對集中行政處罰權，開展跨部門、跨領域綜合行政執(zhí)法工作，農(nóng)業(yè)執(zhí)法作為其中一項重要內(nèi)容，行使農(nóng)業(yè)行政管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權。2016年3月農(nóng)業(yè)方面的執(zhí)法權劃歸新成立的高密市綜合行政執(zhí)法局，同時相關人員依據(jù)職能進行劃轉。高密市綜合行政執(zhí)法局成立了農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法辦公室，負責具體處理農(nóng)業(yè)方面的執(zhí)法工作。2019年，高密市綜合行政執(zhí)法局成立了農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法中隊，并派駐在高密市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，在編人員的黨員關系、工會關系、人員使用權限及協(xié)管員全部劃歸農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，農(nóng)業(yè)農(nóng)村局負責執(zhí)法人員的日常管理、年度考核、干部調整等，同時在編人員編制及工資關系仍隸屬于綜合行政執(zhí)法局。農(nóng)業(yè)執(zhí)法中隊配備執(zhí)法人員23人，其中持證在職在編10人、協(xié)管員13人，分為農(nóng)業(yè)執(zhí)法一分隊和二分隊，分別負責種植業(yè)、畜牧業(yè)方面的執(zhí)法。高密市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法中隊先后配備了執(zhí)法車輛2輛、執(zhí)法記錄儀5部，配齊了電腦、打印機等辦公設備，設立了檔案室、辦案室等辦公場所[1]。

2 高密市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法的經(jīng)驗做法

2.1 加強政策更新，促進執(zhí)法規(guī)范

及時發(fā)布更新農(nóng)業(yè)相關政策規(guī)定，積極推動農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法規(guī)范化。為提升農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法有效性、規(guī)范性，高密市人民政府先后發(fā)布了《關于完善農(nóng)業(yè)領域行政執(zhí)法體制機制的建議方案》《農(nóng)機行政執(zhí)法制度匯編》《農(nóng)業(yè)局業(yè)務手冊和服務指南》《高密市人民政府辦公室關于建立農(nóng)產(chǎn)品質量安全及糧食安全與耕地保護村級監(jiān)管員制度的通知》《高密市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局2021年度普法教育工作計劃》《2021年高密市農(nóng)資打假暨放心農(nóng)資下鄉(xiāng)進村活動實施方案》等文件，政府應加強規(guī)劃、努力理順農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法體制機制，建立行政執(zhí)法3項制度，分別是行政執(zhí)法公示制度、行政執(zhí)法全過程記錄制度和重大執(zhí)法決定法制審核制度。聚焦農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法的全過程，推動陽光型政府建設，依法依規(guī)主動向公眾公示行政執(zhí)法主體、人員、權限、程序、職責、依據(jù)、救濟渠道和隨機抽查事項清單等信息，制定重大執(zhí)法決定法制審核程序、內(nèi)容，落實行政執(zhí)法全程留痕、全程可追溯，確保執(zhí)法每個環(huán)節(jié)有依據(jù)、可回查[2]。

2.2 加強源頭治理，提升質量安全

深入開展農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境治理行動和農(nóng)業(yè)投入產(chǎn)品管理控制行動，嚴格落實農(nóng)藥、肥料、飼料及飼料添加劑等市場準入管理制度，嚴把農(nóng)資商品市場入口關，通過前移監(jiān)管口，從根源上杜絕違規(guī)農(nóng)產(chǎn)品進入市場流通，建立進貨查驗制度、進銷貨臺賬制度、進銷貨索要發(fā)票制度、禁銷禁用高毒農(nóng)藥制度以及過期未失效農(nóng)藥專柜銷售制度等。建立健全農(nóng)藥統(tǒng)一配供體系，有效遏制違法經(jīng)營行為，促進農(nóng)業(yè)經(jīng)營者做到誠信經(jīng)營、合法經(jīng)營。開展畜禽產(chǎn)品質量安全提升活動，加大畜產(chǎn)品監(jiān)督抽檢和風險監(jiān)測力度，強化現(xiàn)場取樣的“隨機”力度，組織使用無害化、信息化監(jiān)管平臺，全程監(jiān)管病死畜禽無害化處理過程，檢查監(jiān)管實現(xiàn)全年度、全鏈條、全業(yè)態(tài)、全覆蓋。2021年上半年，全體農(nóng)業(yè)執(zhí)法工作人員工作重心下移，一是清查農(nóng)藥經(jīng)營主體，全面采集轄區(qū)內(nèi)農(nóng)藥經(jīng)營主體信息，匯總建立詳細的記錄檔案，對資質條件不符合要求的經(jīng)銷商限期責令整改，對已有資質的單位與農(nóng)業(yè)監(jiān)管部門簽訂農(nóng)業(yè)投入品質量安全保證書。二是對轄區(qū)內(nèi)農(nóng)資生產(chǎn)、銷售單位實行拉網(wǎng)式、起底式檢查，重點排查是否經(jīng)營銷售假冒偽劣農(nóng)資、標簽標識不合格農(nóng)資、未經(jīng)審定（登記）農(nóng)資及禁用限用農(nóng)資等，認真做好檢查記錄，梳理問題臺賬，對問題產(chǎn)品發(fā)出限期改正通知書并責令退回改正[3]。

2.3 開展聯(lián)合執(zhí)法，攻堅執(zhí)法難點

一是聯(lián)合市公安局、市綜合行政執(zhí)法局、市市場監(jiān)管局加強對農(nóng)貿(mào)市場及周邊的管理和排查，切實加強對活禽宰殺、銷售市場的管理，規(guī)范和引導活禽宰殺經(jīng)營活動，有效預防和控制高致病性禽流感等重大動物疫病的發(fā)生。積極宣傳和引導轄區(qū)內(nèi)的動物診療機構防控病害，使動物診療場所衛(wèi)生安全得到有效保證。二是抓好“平安農(nóng)機”活動，聯(lián)合公安部門，在全市范圍內(nèi)開展農(nóng)村道路安全聯(lián)合檢查行動，按照職責分工，根據(jù)工作需要每月至少聯(lián)合檢查兩次，遇到節(jié)假日或重要活動，隨時開展聯(lián)合執(zhí)法活動，依法糾正、查處拖拉機、聯(lián)合收割機等農(nóng)用機械無牌照行駛、無駕駛證和行駛證駕駛，以及使用偽造號牌、套牌、酒后駕駛、違法載人、未按時年檢等違法違規(guī)行為，整治排查各類農(nóng)機安全隱患。三是從2021年3月24日起，聯(lián)合公安、交通、畜牧業(yè)發(fā)展中心啟動為期3個月的違法違規(guī)調運生豬專項整治行動，并在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站配合下在全市范圍內(nèi)開展生豬違法違規(guī)調運專項打擊行動，確保生豬依法調運、加工，病豬、死豬依規(guī)進行無害化處理。四是聯(lián)合畜牧部門，打擊生豬私屠濫宰。加強豬肉市場專項檢查工作，尤其是加強對城鄉(xiāng)接合部、偏遠鄉(xiāng)村和交通要道周邊等易發(fā)、頻發(fā)違法屠宰行為的地區(qū)進行排查。

2.4 開展普法宣傳，提升公眾認知

定期開展普法宣傳，提升社會公眾對農(nóng)業(yè)執(zhí)法的認知。高密市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局印發(fā)《普法教育工作計劃》，按照“誰執(zhí)法誰普法”和“誰主管誰負責”的原則，各科、站、執(zhí)法中隊緊緊圍繞農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作中心，因時制宜、因地制宜、多角度、多形式開展以案釋法宣傳。全面落實“七五”普法活動任務，可結合憲法宣傳周和國家憲法日，利用市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局現(xiàn)有公眾號、宣傳平臺資源，向全市農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作者和農(nóng)民廣泛開展普法宣傳活動，面向公眾宣傳《種子法》《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)產(chǎn)品質量安全法》《動物防疫法》等法律法規(guī)，不斷加大普法教育宣傳工作的力度。通過多種途徑，采取多種形式，大力開展“放心農(nóng)資下鄉(xiāng)”宣傳活動。2021年3月12日，在醴泉街辦康莊社區(qū)啟動“農(nóng)資打假暨放心農(nóng)資下鄉(xiāng)進村”活動，本次活動共出動宣傳車輛30臺，出動宣傳人員300人次，印發(fā)宣傳單頁1 500余份，接待前來咨詢的群眾100余人次，組織展銷優(yōu)質農(nóng)資超過3 000 kg。以活動的方式進行普法宣傳，向公眾普及了《農(nóng)產(chǎn)品質量安全法》《農(nóng)藥管理條例》《肥料登記管理辦法》《種子法》等涉農(nóng)法律法規(guī)，提高了農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體對食品添加劑使用的認識，增強了公眾質量安全意識和維權意識，規(guī)范了農(nóng)資市場經(jīng)營環(huán)境，從而營造人人懂法、人人用法、人人守法的良好社會氛圍。

3 高密市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法的問題分析

3.1 執(zhí)法體制不完善

2016年，農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法權劃歸綜合行政執(zhí)法局，以2018年、2019年為例，農(nóng)業(yè)執(zhí)法辦公室共開展專項行動5次，處理投訴舉報案件31起，一般程序立案共24起，罰款金額約6.9萬元。農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法中隊派駐農(nóng)業(yè)農(nóng)村局后，僅2021年上半年，出動農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員1 000多人次，處理投訴舉報案件117起，檢查農(nóng)資生產(chǎn)企業(yè)9家、經(jīng)營門店400多家，開展專項行動4次，一般程序立案共78起，處理農(nóng)藥類案件20起、化肥類案件16起、種子類案件22起、畜牧類案件18起、其他類案件2起，共計罰款金額35萬元，為群眾挽回經(jīng)濟損失達200多萬元。據(jù)此分析，一是高密市綜合行政執(zhí)法包含領域眾多，而農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法工作只是其中一部分，在一定程度上弱化了農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法的執(zhí)法權。二是由于農(nóng)業(yè)領域的監(jiān)管與行政執(zhí)法由兩個部門承擔，形成了監(jiān)管與執(zhí)法不銜接的問題。2019年年底，高密市綜合行政執(zhí)法局成立了農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法中隊，并派駐在高密市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，實際上農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法工作已歸市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局管理，但農(nóng)業(yè)執(zhí)法處罰權仍在綜合行政執(zhí)法局，執(zhí)法主體仍是綜合行政執(zhí)法局。

3.2 執(zhí)法隊伍力量薄弱

一是執(zhí)法人員不足。高密市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法職能涉及肥料、農(nóng)作物種子（種苗）、農(nóng)藥、農(nóng)用膜、初級農(nóng)產(chǎn)品、蠶種、食用菌種、獸藥、種畜禽、農(nóng)用機械、飼料和飼料添加劑等方面的執(zhí)法監(jiān)督檢查，同時承擔動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法職能。高密市總面積1 526 km2，耕地面積9.53萬 hm2。高密市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法管理區(qū)域大、職能權限多，但在崗執(zhí)法工作人員僅為23人，遠遠無法滿足如此繁重而又復雜的農(nóng)業(yè)執(zhí)法工作。二是綜合素質參差不齊。高密市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法中隊工作人員大多是由農(nóng)業(yè)農(nóng)村局各科室、部門抽調人員組成，具有較強農(nóng)業(yè)方面的專業(yè)技術知識和業(yè)務能力，但是缺乏法律素養(yǎng)。就專業(yè)而言，在編人員中只有1人為法學專業(yè)，其余9人均為農(nóng)業(yè)相關專業(yè)。同時，農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法工作人員劃轉前沒有進行系統(tǒng)的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法培訓，這就造成了在農(nóng)業(yè)執(zhí)法工作中缺乏辦案人員，辦案質量較差。

3.3 執(zhí)法行為不規(guī)范

執(zhí)法程序意識和證據(jù)意識不強。執(zhí)法程序是執(zhí)法行為的規(guī)范，是為了避免濫用執(zhí)法權而制定的。執(zhí)法程序規(guī)范不僅是法治國家的需要，更是維護執(zhí)法公正、維護公民權益的有效措施。農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法工作人員原來大多長期從事農(nóng)業(yè)工作，由于受傳統(tǒng)思維觀念束縛，沒有樹立普遍的法治理念，執(zhí)法人員業(yè)務能力參差不齊，執(zhí)法程序意識和證據(jù)保留意識不強，有時存在以下情況：執(zhí)法時沒有提前向當事人出示執(zhí)法證件，沒有履行事先告知制度，沒有按照規(guī)定告知當事人享有的權力，甚至在一些簡易程序中濫用自由裁量權，沒有嚴格按照規(guī)定的處罰額度進行罰款。同時，在技術推廣、檢查、指導、協(xié)調，以及處理矛盾糾紛等問題時，沒有真正依照法律法規(guī)的規(guī)定去想問題、辦事情，影響執(zhí)法工作的有效性。

3.4 考核監(jiān)督機制不健全

一是考核機制不健全?？己祟I導干部政績一般較少涉及農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法工作，農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法其工作性質和執(zhí)法有效性難以起到立竿見影的效果，也是長期以來不受領導重視的主要原因之一，尤其是各地區(qū)以經(jīng)濟發(fā)展、維穩(wěn)、扶貧、環(huán)境保護等工作為重心。在鄉(xiāng)村振興工作中，以發(fā)展經(jīng)濟為主，忽視了農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法在農(nóng)業(yè)領域可促進農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的重要作用。二是缺乏有效的內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督機制。截至目前，農(nóng)業(yè)執(zhí)法處罰案件并沒有在網(wǎng)絡上進行公示，做不到執(zhí)法工作公開透明，在一定程度上缺乏執(zhí)法外部監(jiān)督機制，公眾和社會對農(nóng)業(yè)執(zhí)法的具體工作不夠了解。此外，沒有建立完善的監(jiān)督機制，難以達到有效的內(nèi)部監(jiān)督。

4 高密市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法的對策研究

4.1 加強頂層設計，完善體制機制

農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法需要加強頂層設計，完善體制機制。為強化農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法，要加強其與農(nóng)業(yè)行業(yè)管理部門的聯(lián)系，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)行業(yè)管理機構的作用，各農(nóng)業(yè)行業(yè)管理機構在日常檢查和監(jiān)督抽查中發(fā)現(xiàn)違法線索后，及時移交給農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機構處罰，建立農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機構和行業(yè)管理機構的共同協(xié)作機制，兩者互相補充、銜接，共同做好監(jiān)督檢查工作，加強“檢打聯(lián)動”，防止監(jiān)管空白。以高密為改革試點的實踐表明，將農(nóng)業(yè)執(zhí)法劃歸跨部門、跨領域的大綜合執(zhí)法成效不理想，建議將農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法權劃歸農(nóng)業(yè)農(nóng)村局。

4.2 加強隊伍建設，提升人員素質

一是加強部門聯(lián)動，聯(lián)合執(zhí)法以解決人員不足的問題。一方面可以聯(lián)合農(nóng)業(yè)行業(yè)管理機構進行檢查檢測，另一方面可以聯(lián)合公安、市場監(jiān)管、城管等部門，有針對性地開展專項行動，規(guī)范農(nóng)業(yè)領域秩序，促進農(nóng)業(yè)各領域健康有序發(fā)展。二是加強教育培訓，提升執(zhí)法人員法律修養(yǎng)。建議現(xiàn)有農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法工作人員以地級市為單位，按計劃、分批次每年對執(zhí)法人員開展培訓，3年內(nèi)將所有的農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法工作人員輪訓一遍，并建立起農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法人員培訓長效機制?？梢圆捎靡韵屡嘤柗绞剑合确峙蔚胶献鞔髮W中進行為期30 d以上的農(nóng)業(yè)和法律知識培訓，再安排本系統(tǒng)優(yōu)秀辦案人員作為老師，講解如何搜集固定證據(jù)、如何制作詢問筆錄等執(zhí)法文書、執(zhí)法過程中存在的疑難問題如何解答交流等內(nèi)容，在學習后進行執(zhí)法案件實訓，有條件的可以跟進整個案件調查取證，增強培訓的實用性與可操作性。

4.3 健全規(guī)章制度，規(guī)范執(zhí)法行為

一是通過健全農(nóng)業(yè)行政處罰裁量權基準制度，規(guī)范自由裁量權，力爭為農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊伍規(guī)范化建設提供標準作為支撐，做到文明、嚴格、規(guī)范執(zhí)法，有效避免執(zhí)法不公、隨意檢查、人情監(jiān)管、選擇執(zhí)法等現(xiàn)象發(fā)生。二是根據(jù)履職需要，編制統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊伍建設規(guī)范、工作規(guī)程和操作手冊，細化執(zhí)法事項的工作流程、辦理期限、工作要求、行為規(guī)范等，力求內(nèi)容全面系統(tǒng)，要求具體到位，取締行政執(zhí)法中表述不清的條款，壓縮自由裁量權范圍，促進同一事項相同情形同標準處罰、無差別執(zhí)法。

4.4 健全工作機制，強化監(jiān)督考核

一是要加強對農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法建設工作的重視，建立農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法工作考核通報機制，國家要把各地農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法工作開展情況納入各級人民政府考核相關指標評價體系中，可作為全國農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法示范單位和示范窗口創(chuàng)建的重要依據(jù)。二是通過健全監(jiān)管和公示制度。建立“雙隨機、一公開”監(jiān)管、重點監(jiān)管、信用監(jiān)管三者相互補充、相互協(xié)作的新型監(jiān)管機制，建立健全投訴舉報處理機制，及時受理農(nóng)業(yè)違法案件和問題線索的投訴舉報，積極發(fā)動社會各界參與到農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督過程中，積極探索投訴舉報獎勵機制。執(zhí)法權力運行越公開透明，執(zhí)法行為越規(guī)范，要全面推行農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度，使執(zhí)法行為受社會監(jiān)管，逐步實現(xiàn)行政執(zhí)法行為、環(huán)節(jié)、結果等全過程可追溯。強化對行政執(zhí)法權的監(jiān)督，加強內(nèi)部監(jiān)管體系建設，實現(xiàn)內(nèi)部和外部共同監(jiān)督管理。

5 結束語

我國作為一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)對我國經(jīng)濟起著至關重要的作用，提升農(nóng)業(yè)執(zhí)法的有效性既是推進依法治國的重要環(huán)節(jié)，又是推動農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的重要支撐。通過不斷完善農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法體制機制，提升農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法有效性，促使農(nóng)業(yè)高質量發(fā)展，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

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