歷史文化街區(qū)停車減量規(guī)劃的實踐探索
——以南鑼鼓巷地區(qū)為例

舒詩楠， 阮金梅， 陳冠男

(北京市城市規(guī)劃設(shè)計研究院， 北京 100045)

0 引言

歷史文化街區(qū)是歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)地，也是居民現(xiàn)代生活的場所，不僅承載著保護(hù)古都風(fēng)貌、傳承歷史文脈的任務(wù)，而且肩負(fù)著提升環(huán)境品質(zhì)、改善人居環(huán)境的使命. 在土地稀缺、用地復(fù)雜、空間局促、設(shè)施匱乏的現(xiàn)實條件下[1]，歷史文化街區(qū)的停車引發(fā)了一系列問題，影響交通秩序、破壞古都風(fēng)貌，甚至威脅著生命安全[2].

歷史文化街區(qū)作為存量更新、減量提質(zhì)的典型地區(qū)，如何統(tǒng)籌歷史文保、土地資源、居民訴求等約束，在局限的空間內(nèi)解決停車問題，已成為近年來研究的熱點和難點. 晏勇[3]對黃石市老城區(qū)的停車現(xiàn)狀和問題原因進(jìn)行了探究，針對老城區(qū)從宏觀、中觀、微觀3個層面提出了停車系統(tǒng)改善策略. 蓋春英[4]強(qiáng)調(diào)了共享停車的重要作用，在對北京市老城區(qū)停車問題分析的基礎(chǔ)上，提出從擁車、用車、停車3方面綜合施策，逐步緩解老城區(qū)停車供需矛盾. 王學(xué)勇等[5-6]總結(jié)了美國帕薩迪納市老城區(qū)的停車改革措施，提出了老城區(qū)城市更新中的停車發(fā)展策略，鼓勵停車設(shè)施公用化，取消停車配建下限標(biāo)準(zhǔn). 周晨靜等[7]分析了以往停車問題解決方法的局限性，通過關(guān)聯(lián)度分析證實了停車問題的系統(tǒng)性，探討了破解停車難問題的解決路徑. 歷史文化街區(qū)作為老城存量發(fā)展的特殊地區(qū)，決定了其對減量提質(zhì)的更高要求，因此老城停車的研究并不完全適用于歷史文化街區(qū). 此外，以往研究多著眼于增加停車設(shè)施的供給，通過停車增量規(guī)劃緩解停車矛盾，缺乏對歷史文化街區(qū)停車需求調(diào)控的深入研究，對停車減量規(guī)劃的目標(biāo)不明確、路徑不清晰，對多方參與、多元共治的停車治理模式重視不足.

本研究以交通環(huán)境品質(zhì)的提升為抓手，以風(fēng)貌保護(hù)和宜居生活的有機(jī)統(tǒng)一為目標(biāo)，以南鑼鼓巷地區(qū)為例探索了一條停車減量規(guī)劃的可實施路徑. 在對歷史文化街區(qū)停車規(guī)劃現(xiàn)有問題思考和認(rèn)識的基礎(chǔ)上，提出停車減量規(guī)劃的思路和方法，并以南鑼鼓巷地區(qū)為例開展實踐探索，為歷史文化街區(qū)的停車治理提供了科學(xué)指導(dǎo)，為城市減量提質(zhì)工作提供了有益借鑒.

1 歷史文化街區(qū)停車規(guī)劃的困境

1.1 供需判斷不準(zhǔn)確

歷史文化街區(qū)由于用地空間、風(fēng)貌保護(hù)、歷史原因等，建筑配建停車位較少，停車設(shè)施供給有限，胡同停車現(xiàn)象嚴(yán)重[1]. 因此，從表象上看停車供需矛盾十分突出. 其實，北京許多歷史文化街區(qū)的停車矛盾并非想象中那么突出，而是由于缺乏有效的停車認(rèn)證和進(jìn)出管理，造成大量外部車輛進(jìn)入歷史文化街區(qū)內(nèi)部停放. 此外，胡同停車免費，引發(fā)了許多不合理的停車需求. 因此，不能因為胡同停車較多就認(rèn)為歷史文化街區(qū)的停車設(shè)施供不應(yīng)求，應(yīng)以完善的居住停車區(qū)域認(rèn)證、嚴(yán)格的進(jìn)出管理、合理的停車收費為前提，通過連續(xù)的周期性調(diào)查判斷真實的居住停車供需情況.

1.2 停車資源缺統(tǒng)籌

歷史文化街區(qū)的停車資源缺乏有效統(tǒng)籌，體現(xiàn)在各類停車設(shè)施使用不均衡. 部分居住建筑配建停車位為居民固定停車位，車位使用率低. 公共停車場收費相對較高、距離相對較遠(yuǎn)，居民使用意愿低. 公共建筑停車位缺乏錯時共享，夜間閑置率高. 由此導(dǎo)致大量居民利用胡同停車. 在歷史文化街區(qū)用地空間局限的背景下，如果僅依靠單一停車設(shè)施，是難以滿足居民停車需求的.

1.3 社會多方缺共識

對于歷史文化街區(qū)的停車問題，社會多方缺乏共識. 胡同停車帶來的表象供需矛盾，導(dǎo)致公眾認(rèn)為歷史文化街區(qū)停車缺口巨大，需要大量新增停車設(shè)施. 管理者為減少違章停車，也希望多供給停車設(shè)施. 而歷史文化街區(qū)作為減量提質(zhì)的典型地區(qū)，出于交通環(huán)境品質(zhì)提升的需要，又必須改善步行自行車出行環(huán)境，對胡同停車有所限制，對此居民不理解，部分部門不支持.

1.4 規(guī)劃實施難落地

停車問題是一個復(fù)雜的社會問題，不僅涉及停車設(shè)施供給，還與停車收費、管理、執(zhí)法等息息相關(guān). 以往的停車規(guī)劃更多地關(guān)注設(shè)施層面，對需求調(diào)控和停車治理的關(guān)注不足. 尤其是對于減量的停車規(guī)劃，其穩(wěn)步的實施、目標(biāo)的實現(xiàn)，需要市場化的停車收費來調(diào)節(jié)需求，需要完善的停車認(rèn)證機(jī)制來分配供給，需要多元的停車工作模式來強(qiáng)化治理，需要嚴(yán)格的停車執(zhí)法來保障秩序.

2 歷史文化街區(qū)停車規(guī)劃的思路與方法

2.1 范式轉(zhuǎn)變，從專業(yè)技術(shù)型規(guī)劃轉(zhuǎn)向社會認(rèn)同型規(guī)劃

對于歷史文化街區(qū)的停車，規(guī)劃者、管理者、居民、游客具有不同訴求，停車規(guī)劃不僅要體現(xiàn)技術(shù)性，還要體現(xiàn)社會性. 南鑼鼓巷地區(qū)停車規(guī)劃從傳統(tǒng)的專業(yè)技術(shù)型規(guī)劃向社會認(rèn)同型規(guī)劃轉(zhuǎn)型，規(guī)劃思路從以交通規(guī)劃人員主導(dǎo)轉(zhuǎn)向關(guān)注多方訴求形成合力，規(guī)劃方案從單純尋求“技術(shù)最優(yōu)解”轉(zhuǎn)向?qū)ふ摇白畲蠊s數(shù)”，規(guī)劃過程形成多學(xué)科、多主體的“博弈—共融—協(xié)同”過程. 一方面，注重多學(xué)科思維，不局限于交通規(guī)劃，還包容城市規(guī)劃、老城保護(hù)、社會治理等相關(guān)專業(yè)內(nèi)容，開展綜合系統(tǒng)研究；另一方面，注重多主體協(xié)同，政府、企業(yè)、公眾多方研討博弈，政府管理部門、市場機(jī)構(gòu)、社會團(tuán)體和居民全程參與，確保規(guī)劃接地氣、可實施.

圖1 歷史文化街區(qū)停車相關(guān)學(xué)科

圖2 交道口街道和老城范圍大數(shù)據(jù)分析示意圖

2.2 數(shù)據(jù)支撐，基于多源數(shù)據(jù)認(rèn)知和評估需求

南鑼鼓巷地區(qū)停車規(guī)劃在歷史文化街區(qū)尺度應(yīng)用多源數(shù)據(jù)認(rèn)知和評估交通需求和停車需求. 視角上從關(guān)注機(jī)動車停車系統(tǒng)轉(zhuǎn)向重視多交通系統(tǒng)協(xié)同，對象上從關(guān)注系統(tǒng)效益到兼顧個體損益，時間上實現(xiàn)長周期需求變化規(guī)律分析. 開展了3方面數(shù)據(jù)調(diào)查分析：①公眾全程參與式調(diào)查，包括前期交通需求調(diào)查、中期規(guī)劃方案評價、后期滿意度調(diào)查；②多角色體驗式調(diào)查，以居民、管理者、游客、商戶身份開展跟隨調(diào)研，體驗交通出行、診斷停車問題；③大數(shù)據(jù)分析，開展人口、職住、交通全樣本分析，實現(xiàn)所有個體“人- 房- 車- 位”的精準(zhǔn)關(guān)聯(lián)，以量化研究支撐規(guī)劃研究.

2.3 內(nèi)容拓展，把握三元空間“優(yōu)供、控需、強(qiáng)治”

停車問題不是僅從設(shè)施層面就能解決的，南鑼鼓巷地區(qū)停車規(guī)劃面向“物理- 社會—信息”三元空間規(guī)劃設(shè)計，從單純的停車設(shè)施規(guī)劃向停車需求調(diào)控和智慧停車管理轉(zhuǎn)變. 物理空間優(yōu)化供給，提出停車設(shè)施減量規(guī)劃路徑和方案. 基于空間置換的思想逐步清除胡同停車，將胡同停車轉(zhuǎn)移到錯時共享停車位和公共停車場. 社會空間調(diào)控需求，限制外來機(jī)動車在歷史文化街區(qū)的停放，逐步構(gòu)建符合市場化規(guī)律的停車價格體系，形成停車認(rèn)證和退出機(jī)制. 實行胡同停車收費，堅持差異化停車收費，胡同停車價格高于建筑配建停車位和公共停車場，近距離停車價格高于遠(yuǎn)距離. 信息空間強(qiáng)化治理，強(qiáng)調(diào)建立視頻監(jiān)控系統(tǒng)、停車動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)，實現(xiàn)全地區(qū)、全時段的智慧化、人性化管理.

2.4 模式革新，構(gòu)建多元共治的停車治理模式

南鑼鼓巷地區(qū)停車規(guī)劃對停車治理模式進(jìn)行了革新，引入社會治理理念和方法，搭建歷史文化街區(qū)交通環(huán)境治理平臺，建立“政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、居民自治、執(zhí)法保障”的多元共治工作模式，明確各主體的職責(zé)范圍，形成了全周期治理的工作樣板.

圖3 南鑼鼓巷地區(qū)停車多元共治工作模式

2.5 全程引領(lǐng)，從規(guī)劃到實施的全流程跟蹤推進(jìn)

打破傳統(tǒng)的一次性規(guī)劃服務(wù)模式，轉(zhuǎn)變?yōu)楦櫴揭?guī)劃服務(wù)，對南鑼鼓巷地區(qū)交通規(guī)劃的實施情況開展評估，聚焦停車提出優(yōu)化策略. 突破以往一次性的停車規(guī)劃方案的成果方式，建立“規(guī)劃—設(shè)計—管理—實施”監(jiān)測、評估、更新機(jī)制，實現(xiàn)對停車規(guī)劃方案實施的全流程動態(tài)跟蹤.

3 南鑼鼓巷地區(qū)停車減量規(guī)劃的實踐探索

3.1 地區(qū)概況

南鑼鼓巷歷史文化街區(qū)位于北京中軸線東側(cè)的交道口地區(qū)，是歷史文化街區(qū)的金名片，也是存量更新、減量提質(zhì)的典型地區(qū). 南鑼鼓巷地區(qū)作為北京市歷史最悠久、最典型的傳統(tǒng)居民區(qū)，于1993年被劃入北京市第一批歷史文化街區(qū)[8]. 街區(qū)面積0.88 km2，為保護(hù)區(qū)用地，以居住功能為主，辦公、商業(yè)功能為輔. 戶籍人口約3萬人，常住人口約2.2萬人，呈現(xiàn)老齡人口多、無車家庭多的特征.

圖4 各類停車設(shè)施停車位數(shù)和夜間停車數(shù)

南鑼鼓巷地區(qū)呈現(xiàn)“魚骨式”的胡同格局，區(qū)域內(nèi)一共分布著29條胡同，包括南鑼鼓巷及其兩側(cè)平行分布的16條胡同，此外還有12組胡同群[8]. 南鑼鼓巷地區(qū)的胡同寬度較窄，機(jī)動車通行受限.

3.2 停車供需現(xiàn)狀

3.2.1 居住停車供需

南鑼鼓巷地區(qū)存在多種類型的停車設(shè)施，共有停車位1 354個，其中居民可用的停車位873個，以居住配建停車位、胡同停車位、公共停車場為主. 南鑼鼓巷地區(qū)各類停車設(shè)施使用不均衡，夜間胡同停車過多，而公建配建停車位利用率不足，如圖4所示.

南鑼鼓巷地區(qū)現(xiàn)有停車設(shè)施匱乏，由于歷史文化街區(qū)風(fēng)貌保護(hù)要求高，無法新建大量停車設(shè)施. 因此，區(qū)域內(nèi)停車設(shè)施限制外來游客使用，主要滿足本地居民停車需求，兼顧部分訪客停車需求，并優(yōu)先滿足居住認(rèn)證長期停車需求.

為判別南鑼鼓巷地區(qū)的真實居住停車需求，本研究于2019-03-15—03-29開展了為期兩周的停車調(diào)查，每日早晚記錄區(qū)域內(nèi)停放的車輛并進(jìn)行跟蹤對比. 將每周停放4 d以上的車輛認(rèn)定為長期停車需求，將三證合一(行駛證、戶口本和房產(chǎn)證)且平均每周停放4 d以上的車輛認(rèn)定為居住認(rèn)證長期停車需求. 調(diào)查發(fā)現(xiàn)，區(qū)域內(nèi)有1 523輛車出現(xiàn)，其中有352輛外來車輛在區(qū)域內(nèi)停放. 區(qū)域內(nèi)平均每日停車數(shù)為1 286輛，每日停車數(shù)存在波動，每周停放4 d以上的長期停車需求僅924個，僅占日均停車數(shù)的72%.

對實際停放車輛與車主的證件情況進(jìn)行匹配，發(fā)現(xiàn)居住認(rèn)證長期停車需求(每周停放4 d以上且滿足三證合一條件的車輛)僅575輛，占平均每日停車數(shù)的45%. 各胡同長期停放車輛和三證合一車輛的匹配情況如圖5所示.

從真實的居住停車供需現(xiàn)狀上看，南鑼鼓巷地區(qū)居民可用的停車位873個，長期停車需求924個，缺口僅51個. 如果只滿足居住認(rèn)證長期停車需求，現(xiàn)有停車位已能滿足需求.

3.2.2 停車現(xiàn)狀問題

南鑼鼓巷地區(qū)停車問題主要包括停車管理力度不足和停車設(shè)施利用不足. 停車管理力度不足體現(xiàn)在車輛進(jìn)出管理不嚴(yán)、停車收費不合理、居住停車認(rèn)證不完善等. 區(qū)域內(nèi)23%的停放車輛是外部車輛，主要原因是胡同停車免費，車輛進(jìn)出管理不嚴(yán)，吸引了大量外部車輛進(jìn)入內(nèi)部胡同停放. 長期停車需求僅占72%，說明存在較多非常住居民停放的車輛. 居住認(rèn)證長期停車需求僅占45%，說明停放車輛存在“人、房、車”不匹配的情況，占用有限的停車資源.

停車設(shè)施利用不足，集中表現(xiàn)在存在大量胡同違章停車、公共停車場利用率低下、公建配建停車位夜間共享不足. 胡同施劃胡同停車位297個，夜間停放車輛數(shù)達(dá)521輛，存在大量違章停車. 區(qū)域內(nèi)存在2個公共停車場，提供了194個居民停車位，然而只有95輛車長期停放，利用率僅為49%. 區(qū)域內(nèi)公共建筑配建停車位441個，對居民共享24個，僅占5%.

3.3 停車規(guī)劃目標(biāo)

3.3.1 停車需求預(yù)測

為落實《北京城市總體規(guī)劃(2016年—2035年)》和《首都功能核心區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃(街區(qū)層面)(2018年—2035年)》減量發(fā)展和調(diào)控小客車出行的要求，南鑼鼓巷地區(qū)從停車需求調(diào)控的視角對2022年度和2025年度的停車需求進(jìn)行了預(yù)測[9]. 2022年，居住長期停車需求約800個，居住認(rèn)證長期停車需求約490個. 2025年，居住長期停車需求約770個，居住認(rèn)證長期停車需求約400個. 此外，訪客停車需求約50個.

3.3.2 停車規(guī)劃目標(biāo)

本研究基于居民對居住環(huán)境改善的需求，提出“安寧交通、安寧街區(qū)”的交通發(fā)展目標(biāo)[10]. 基于慢行交通主導(dǎo)的出行特征，提出“慢行優(yōu)先、停車減量”的停車規(guī)劃目標(biāo). 南鑼鼓巷地區(qū)的停車規(guī)劃由問題導(dǎo)向向目標(biāo)導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，由增量規(guī)劃向減量規(guī)劃轉(zhuǎn)變. 近期充分利用存量資源，適度挖潛新增車位，實現(xiàn)停車有序. 中期減少區(qū)域內(nèi)出行車位，實現(xiàn)胡同日間不停車. 遠(yuǎn)期隨停車需求的降低，減少區(qū)域內(nèi)出行車位和居住車位，實現(xiàn)胡同不停車. 不同類型停車設(shè)施的規(guī)劃目標(biāo)如表1所示.

表1 南鑼鼓巷地區(qū)分階段停車規(guī)劃目標(biāo)

3.4 停車規(guī)劃路徑

南鑼鼓巷地區(qū)停車規(guī)劃強(qiáng)調(diào)三元空間的協(xié)同優(yōu)化，物理空間上優(yōu)化供給，社會空間上調(diào)控需求，信息空間上強(qiáng)化治理. 提出“堅持規(guī)劃引領(lǐng)、注重多元共治、調(diào)控停車需求、統(tǒng)籌停車資源、強(qiáng)化價格杠桿”的規(guī)劃策略.

規(guī)劃方案上，采用分階段減量的方式，提出近期(2020年)、中期(2022年)、遠(yuǎn)期(2025年)3個階段的停車規(guī)劃方案. 規(guī)劃停車設(shè)施的供給強(qiáng)調(diào)規(guī)范性和靈活性相結(jié)合，規(guī)范性體現(xiàn)在對區(qū)域停車設(shè)施供給總量進(jìn)行控制，以實現(xiàn)減量規(guī)劃的目標(biāo)；靈活性體現(xiàn)在在滿足居住認(rèn)證停車需求的基礎(chǔ)上，適度增加停車設(shè)施供給，預(yù)留彈性滿足訪客停車需求.

近期實行胡同停車收費政策，采取差異化的停車收費，利用價格杠桿推動停車空間置換，將胡同違章停車轉(zhuǎn)移到公共停車場和公共建筑共享停車位，停車設(shè)施布局方案如圖6所示. 推進(jìn)車位錯時共享，適度挖潛公共停車場，遵循減量化設(shè)置的原則重新校核胡同停車位，僅在寬度5.5 m以上的胡同施劃停車位.

中期隨著地區(qū)人口的疏解，停車需求減少，停車設(shè)施布局方案如圖7所示. 提高車位錯時共享比例，清除外圍道路的路內(nèi)停車位，取消胡同日間停車位，僅在6 m以上胡同施劃夜間停車位.

遠(yuǎn)期停車需求持續(xù)降低，停車設(shè)施布局方案如圖8所示. 減少區(qū)域內(nèi)出行車位數(shù)量，鼓勵綠色出行. 取消胡同停車位，實現(xiàn)胡同不停車，打造安寧街區(qū).

圖6 近期停車設(shè)施規(guī)劃布局

圖7 中期停車設(shè)施規(guī)劃布局

圖8 遠(yuǎn)期停車設(shè)施規(guī)劃布局

3.5 規(guī)劃實施效果

停車共識方面，規(guī)劃過程中政府部門、技術(shù)單位、市場機(jī)構(gòu)、社會團(tuán)體和居民全程參與，在協(xié)商和博弈中達(dá)成了“停車減量發(fā)展、打造安寧街區(qū)”的目標(biāo)共識. 停車設(shè)施方面，對胡同停車位進(jìn)行了校核整改，取消了不滿足施劃條件的停車位. 完成了南口公共停車場的平改立工作，推進(jìn)了車位錯時共享，將原來的胡同違章停車轉(zhuǎn)移到了公共停車場和共享停車位. 停車管理方面，引導(dǎo)居民成立了停車自管會，制定了制定居民自治公約，綜合考慮居民停車認(rèn)證情況、停車設(shè)施類型和停車步行距離設(shè)定了差異化收費標(biāo)準(zhǔn). 同時，采取了通行證制度，禁止外來車輛在內(nèi)部停放. 聘請了專業(yè)物業(yè)公司規(guī)范車輛進(jìn)出和停放，加強(qiáng)了胡同內(nèi)停車的執(zhí)法工作. 停車秩序方面，增設(shè)并完善了禁停標(biāo)志，規(guī)范了區(qū)域內(nèi)29條胡同的停車秩序，實現(xiàn)5條胡同不停車，見圖9.

圖9 停車規(guī)劃實施前后對比

南鑼鼓巷地區(qū)通過減量化的停車規(guī)劃和治理，不僅緩解了停車矛盾，實現(xiàn)了停車有序，更重要的是提升了區(qū)域整體交通環(huán)境品質(zhì)，改善了步行和自行車出行體驗，推動了安寧街區(qū)的打造.

4 總結(jié)

歷史文化街區(qū)作為存量發(fā)展、減量提質(zhì)的重要地區(qū)，停車已成為制約其環(huán)境品質(zhì)提升、人居環(huán)境改善的突出問題. 針對歷史文化街區(qū)停車供需判斷不

準(zhǔn)確、停車資源缺統(tǒng)籌、社會多方缺共識、規(guī)劃實施難落地的問題，亟需轉(zhuǎn)變規(guī)劃思路和方法. 規(guī)劃范式上，從專業(yè)技術(shù)型規(guī)劃轉(zhuǎn)向社會認(rèn)同型規(guī)劃；數(shù)據(jù)分析上，利用多源數(shù)據(jù)認(rèn)知和評估需求；規(guī)劃內(nèi)容上，拓展到三元空間“優(yōu)供、供需、強(qiáng)治”；治理模式上，構(gòu)建多元共治的停車治理模式；實施機(jī)制上，堅持從規(guī)劃到實施的全流程跟蹤和推進(jìn). 本文以南鑼鼓巷地區(qū)為例，在深度研判居住停車供需的基礎(chǔ)上，以打造安寧街區(qū)為落腳點，探討了停車減量規(guī)劃的實現(xiàn)路徑，為歷史文化街區(qū)的停車規(guī)劃和治理提供了有益探索，為北京減量提質(zhì)工作提供了有效借鑒.