國際格局調(diào)整與中美歐三邊關系的演進

趙懷普

當今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，中國、美國和歐盟是國際體系中三大力量，它們之間任何一對雙邊關系的變動都會引發(fā)多邊效應，進而推動國際格局的調(diào)整。中美歐之間的三邊關系是動態(tài)發(fā)展、充滿合作與競爭的，具有長期性、復雜性和非對稱博弈等特點。在三邊關系結(jié)構中，美國是主要推手，中美博弈是主要矛盾，歐盟則是影響中美博弈進程及三邊關系走向的一個關鍵變量。三方利益交織、競爭與合作并存，這一特性決定了中美歐三邊關系的長期性和復雜性;而非對稱博弈則體現(xiàn)在美歐間相互關系要比對華關系緊密得多，由此使得美歐共同應對中國成為三邊關系的趨勢性特征之一。隨著中國崛起及影響力擴大，美歐持續(xù)調(diào)整對華政策，并日益加強涉華對話與政策協(xié)調(diào)，由此推動中美歐三邊關系的不斷演進。

冷戰(zhàn)結(jié)束特別是進入21世紀以后，中國崛起成為影響國際格局調(diào)整的首要因素。美國和歐洲是現(xiàn)行國際秩序的主要創(chuàng)立者和主導者，它們對中國崛起及其可能對國際秩序以及自身利益帶來的影響感到擔憂，因此在維護于己有利的國際秩序方面存在共同利益，并相互視對方為天然合作伙伴。

美歐涉華互動隨著雙方對華政策的持續(xù)調(diào)整而逐漸加強。20世紀90年代，美國和歐盟調(diào)整了各自的對華政策。1995年歐盟發(fā)表首個對華政策文件，即《歐盟—中國關系長期政策》，將加強與中國的對話合作作為其對華政策的長期目標;后來又發(fā)表多份對華政策文件，而中方也作出積極回應，最終促成了中歐全面戰(zhàn)略伙伴關系。歐盟對華政策中最為根本的是經(jīng)濟動因，即通過對話合作獲取經(jīng)濟利益。但是其政治和戰(zhàn)略考慮亦不應忽視，歐盟希望通過接觸把中國納入并束縛在國際機制中。換言之，歐盟傾向于以制度主義方式來應對中國崛起，而美國的對華政策則突出體現(xiàn)了現(xiàn)實主義的權力政治邏輯。盡管冷戰(zhàn)后中美經(jīng)貿(mào)相互依存度不斷加深，加上兩國也面臨許多共同威脅，這在一定程度上促使美國加強對華接觸與合作，但是其基礎并不牢固。美對華接觸是為了更好地影響并改變中國，使中國符合美國的戰(zhàn)略需要。原美國國防部長威廉·佩里（William Perry）曾坦言：奉行接觸政策既不是基于信念，也不是基于理想主義，而是確確實實地出于實際和自我利益的考量。因此美國多管齊下，通過強化東亞同盟體系和雙邊關系、影響和干擾東亞合作進程以及加強軍事威懾等手段對中國進行壓制，謀求維護其東亞主導地位。

美歐對華政策調(diào)整刺激了雙方涉華對話的興起，而雙方的智庫在這方面扮演了先行者角色。2001年夏末，美歐一些智庫的專家開啟了關于中國或東亞的“跨大西洋對話”（Transatlantic Dialogue） 。對話旨在探究中國的未來走向及在國際上的作用，并對因美歐對中國崛起看法上的分歧而引發(fā)的問題進行預測?！?·11”事件后因美國外交政策重點轉(zhuǎn)向“反恐”，“跨大西洋對話”一度停擺。2005年5月，受歐盟對華軍售解禁問題的刺激，美歐建立起由高層決策者參與的應對中國崛起問題的戰(zhàn)略對話機制，標志著雙方的對話層級從“二軌”上升到“一軌”，11月雙方再次舉行了對話。后來由于歐盟對華軍售解禁問題的擱置，特別是美歐的注意力被伊拉克局勢及伊朗核問題牽扯，官方戰(zhàn)略對話又相對松散下來。

總之，中國崛起催生了中美歐三邊關系，激起了美歐共同應對中國的戰(zhàn)略互動。但美歐早期互動成果有限，這既是因為該時期雙方外交政策的重點都不在東亞，更是因為雙方在對華政策上存在明顯分歧。雖然雙方都希望把中國融入現(xiàn)行國際體系之中，但美國更傾向于從地緣政治視角來看待中國的崛起，并尋求遏制中國;歐盟則奉行以接觸和伙伴關系戰(zhàn)略為核心的對華政策。兩方面原因的共同作用使得美歐涉華對話無論在官方還是“二軌”層面都不夠活躍，更談不上形成所謂“跨大西洋對華政策”。但美歐涉華對話的開啟畢竟是冷戰(zhàn)后美歐戰(zhàn)略關系的一個重要動態(tài)，它為日后雙方加強涉華互動打下了基礎。對于美國而言，這一時期與歐盟互動的目的基本實現(xiàn)，歐盟的東亞戰(zhàn)略及對華政策都進行了美國所樂見的微調(diào)，通過對話也找出了雙方對華戰(zhàn)略的差異，只是尚未找到解決差異的途徑。

2008年國際金融危機以及歐債危機重創(chuàng)了美歐的實力，強化了國際格局“西衰東興”的調(diào)整趨勢。財富和權力從北方和西方轉(zhuǎn)向東方和南方，美國和歐洲主導的舊秩序正在讓位于由新興非西方國家共享的新秩序。隨著中美歐實力的此消彼長，美歐對中國崛起的認知更趨多元、負面。美國大肆渲染“中國威脅”，歐盟也開始從政治、經(jīng)濟、環(huán)境以及發(fā)展模式等方面分析中國崛起可能對西方利益構成的沖擊。

在此背景下，美歐雙方進一步調(diào)整了對華政策。調(diào)整后的美國對華政策比以往更具有針對性和進攻性。而歐盟的對華政策亦愈發(fā)凸顯兩面性：一方面希望加強對中國的借重與合作，以擺脫債務危機的困擾;另一方面則是對華戰(zhàn)略疑慮加深，牽制、防范中國發(fā)展的一面上升。歐盟除了推行“亞洲減一”（排除中國）政策以構筑“對華自貿(mào)協(xié)議包圍圈”外，還日益介入東亞安全事務以牽制中國?？傊?，國際金融危機后中國實力的上升引起美歐更多的戰(zhàn)略警惕，雙方抱團應對和協(xié)調(diào)聯(lián)動的緊迫感上升。

經(jīng)過幾年的相對沉寂，美歐涉華對話自2009年以后開始大幅增加，并呈現(xiàn)出一些新特點。首先，“二軌”對話內(nèi)容更加廣泛，雖仍有各說各話之嫌，但對話已明顯走向深入和具體。雙方都強調(diào)對話應全面涵蓋美歐同中國關系中的各類問題：經(jīng)貿(mào)和金融、軍事接觸和技術轉(zhuǎn)讓、國內(nèi)治理、人權等，認為美歐應當就應對中國崛起建立全面、建設性的互動框架;對話還關注具體領域的戰(zhàn)略協(xié)調(diào)問題，并就美歐在經(jīng)貿(mào)、亞太安全等領域如何加強涉華合作提出了建議。應當說，新一輪對話在尋找解決美歐應對中國崛起戰(zhàn)略差異的途徑方面取得了一定突破，所提出的政策建議均聚焦于建立定期互動機制以及開展具體領域的戰(zhàn)略協(xié)調(diào)等。

其次，由雙方官員和智庫學者共同參與的“1.5軌”對話增多，這類對話多由美國政府或者歐盟官方機構直接主辦或者贊助，因而更具官方色彩?！?.5軌”對話聚焦于東亞安全合作，并就提升歐盟對亞太安全的關注度、增強在該地區(qū)的安全作用以便與美國的戰(zhàn)略形成協(xié)同效應等提出了政策建議，這反映出對話旨在配合并推動美國“亞太再平衡”戰(zhàn)略與歐盟自身亞洲戰(zhàn)略之間的協(xié)調(diào)。值得注意的是，“1.5軌”對話開始出現(xiàn)美國國務院和國防部官員同時出席的情況，而歐盟駐美使團贊助的活動也日益增加，這表明美歐政府間多部門共同協(xié)調(diào)的局面開始形成。

最后，在資助并參與“1.5軌”對話的同時，美歐官方高層互動再度勃興，并提升到了美歐峰會層級。2011年美歐秋季峰會發(fā)表的聯(lián)合聲明中首次提到，加強亞太地區(qū)政治、經(jīng)濟、安全和人權問題方面的合作關乎美國和歐盟的戰(zhàn)略利益……美歐計劃加強關于亞太問題的對話，并協(xié)調(diào)行動，以展示雙方對于該地區(qū)有著持久的高層承諾。這表明美歐涉華互動已經(jīng)不僅僅是自下而上的智庫推動模式，而是形成了自上而下和自下而上共同聯(lián)動的局面。美歐官方互動加強的另一個表現(xiàn)是，以東盟為核心的東亞多邊機制成為雙方協(xié)調(diào)亞洲戰(zhàn)略和對華政策的新平臺。2011年以后，美歐逐步加強了在東盟地區(qū)論壇、香格里拉對話等東亞多邊機制中的涉華互動。2012年5月美國國務院向歐盟對外行動署發(fā)去的一份外交政策文件提出，美歐急需在高層建立一個全面的對話框架來協(xié)調(diào)彼此在亞太地區(qū)的外交努力，并列出了若干重點領域。同年7月東盟地區(qū)論壇系列外長會議期間，美國和歐盟啟動了亞太事務對話機制，并發(fā)表了《亞太事務聯(lián)合聲明》。聲明中除了強調(diào)美歐就亞太地區(qū)進行“更加緊密的雙邊磋商”以外，還特別提到了南海問題，其中關于中國的表述反映出歐盟總體上支持美國的亞洲政策，并希望與美國協(xié)調(diào)亞洲政策。在2013年慕尼黑安全會議上，歐盟對美國“轉(zhuǎn)向亞太”戰(zhàn)略罕見地表示肯定與支持。2014年美歐春季峰會后發(fā)表的聯(lián)合聲明重申了美歐對航行自由和合法利用海洋的承諾，并呼吁相關方不要采取單邊行動改變現(xiàn)狀等，從中不難嗅出美歐在南海甚至東海問題上共同對華施壓的味道。

總之，國際金融危機后美歐涉華互動明顯加強，逐漸形成了一個“二軌”、“1.5軌”對話和官方“一軌”外交彼此間緊密交織、相輔相成的多層次互動框架，呈現(xiàn)出最高層由上而下推動的新趨勢。各層級對話聚焦的問題更加全面和細致，著重探討美歐在具體問題領域的政策和合作空間，所提出的政策建議對美歐官方政策制定和彼此對華政策協(xié)調(diào)產(chǎn)生的影響越來越大。但是，由于美歐之間在亞洲戰(zhàn)略和涉華利益方面依然存在分歧，雙方對華政策協(xié)調(diào)的程度仍是有限的。

近年來，隨著中國綜合實力和影響力的大幅提升，美歐對華“焦慮癥”進一步加重，繼而深度調(diào)整對華政策。特朗普政府強調(diào)世界回歸大國競爭，認為對華接觸政策已經(jīng)失敗，進而竭力推進對華戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。2020年5月發(fā)布的《美國對華戰(zhàn)略方針》標志著美國對華競爭與遏制戰(zhàn)略的形成。特朗普政府還借助新冠肺炎疫情強化對華競爭，在某些領域采取激進的“脫鉤”舉措。在國際層面，除了提出“印太戰(zhàn)略”并加強美日澳印“四國機制”外，也試圖拉攏歐洲聯(lián)合制華。拜登執(zhí)政后在很大程度上延續(xù)了特朗普政府的對華政策，將中國視為美國面臨的“最嚴峻競爭者”，在經(jīng)貿(mào)、科技及軍事上繼續(xù)采取對華強硬態(tài)度，尤其注重在意識形態(tài)上利用人權問題加大對華施壓。在國際層面，拜登政府重視修復美歐關系，強調(diào)要聯(lián)合盟友對華施壓。拜登在2021年慕尼黑安全會議上發(fā)表演講指出，美國和歐洲等必須共同為與中國之間的“長期性、戰(zhàn)略性競爭”做好準備。從其行動來看，拜登政府正試圖推動建立多層次、多領域、有針對性和靈活性的“盟伴體系”和“志愿聯(lián)盟”以加強對華競爭。拜登或許會在對華語調(diào)上比特朗普更溫和一些，但他更有可能建立一種新的反華多邊主義。

伴隨著中美博弈的加劇，歐盟對華政策也在經(jīng)歷深度調(diào)整。2019年歐盟對華戰(zhàn)略文件將中國定位為具有四重身份的全面競爭對手，即合作伙伴、談判伙伴、經(jīng)濟競爭者和制度性對手。新一屆歐盟領導層上任后延續(xù)了對華強硬態(tài)度，強化了對華價值觀外交，歐盟甚至就所謂新疆“人權”問題對華實施“制裁”。雖然歐盟對華競爭有所增強，但其并未放棄維持和發(fā)展中歐雙邊經(jīng)貿(mào)關系、尋求全球治理合作。中歐關系似乎正顯現(xiàn)出一種經(jīng)濟上競合兼?zhèn)?、全球治理上謀求合作、政治和意識形態(tài)上針鋒相對，趨于中歐版“政冷經(jīng)熱”的新常態(tài)。

美歐深度調(diào)整對華政策推動雙方涉華互動進一步增強。近年來，美歐各層次之間應對“中國挑戰(zhàn)”的對話與政策討論更趨熱烈，覆蓋的內(nèi)容更加廣泛。美國德國馬歇爾基金會和歐盟駐美國代表團2018年舉辦的系列研討會涵蓋了從互聯(lián)互通到投資審查、從5G到印度—太平洋安全等廣泛議題，雙方專家評估了美歐在一些具體領域的合作議程。2021年3月美國智庫大西洋理事會發(fā)表了《對華計劃：跨大西洋戰(zhàn)略競爭藍圖》報告，提出了清晰的對華戰(zhàn)略競爭路線與對策。在官方層面，美國和歐盟都在重新審視和評估在中美戰(zhàn)略競爭格局下彼此對對方的價值，以及雙邊關系在中美歐三邊關系框架下的定位。美國將拉歐制華視為其對華進行有效競爭與遏制的必要條件，歐盟則將歐美協(xié)調(diào)作為維系大西洋聯(lián)盟穩(wěn)定和維護自身在亞洲及在中國利益的重要途徑和手段。拜登執(zhí)政后美歐涉華互動的動能增強，雙方重啟了“中國問題”對話機制，并已經(jīng)進行了兩次高層對話。

毋庸諱言，當前美歐對華政策協(xié)調(diào)深度超過以往。如果說雙方以前的互動多集中于專家對話和提出政策建議、官方政策宣示多而實際行動少的話，如今美歐涉華互動則更具實質(zhì)性內(nèi)涵，不僅對華協(xié)調(diào)聯(lián)動的領域和舉措增多，而且協(xié)調(diào)聯(lián)動的地理范圍也從東亞和亞太進一步延伸到印太地區(qū)。由于美歐都將中國視為一個經(jīng)濟、技術和戰(zhàn)略上的競爭對手，雙方正日益加強全領域?qū)θA政策協(xié)調(diào)。在初露端倪的對華政策協(xié)調(diào)框架下，雖然傳統(tǒng)的地緣政治和軍事安全議題仍然重要，但經(jīng)濟問題和科技競爭的重要性也日益凸顯。因此美歐將貿(mào)易和技術、投資和出口監(jiān)管等領域的涉華政策協(xié)調(diào)作為核心，且由于歐盟在這些領域擁有強大實力和合作意愿，雙方的政策協(xié)調(diào)相對更容易取得進展。美國和歐盟近年來都收緊了對中國海外并購、戰(zhàn)略基礎設施和關鍵技術領域的開放，在加強對中國海外投資的審查以及在軍售和軍民兩用產(chǎn)品對華出口管制方面都出現(xiàn)了一系列重大政策轉(zhuǎn)變。2021年6月成立的歐盟—美國貿(mào)易和技術理事會，其目的之一就是通過合作以加強對華貿(mào)易和技術競爭。美歐在近期涉華對話中還強調(diào)“解決經(jīng)濟脅迫問題的重要性”，并已開始醞釀或正式推出反經(jīng)濟脅迫法案，試圖利用“反脅迫”工具作為對華博弈的新杠桿。

2015年5月29日，美國海軍太平洋艦隊司令哈利·哈里斯（右一）在新加坡出席香格里拉對話會。（新華社圖片）

2022年2月11日，美國國務卿布林肯與澳大利亞外長瑪麗斯·佩恩參加美日印澳“四邊機制”外長會。（IC Photo圖片）

值得注意的是，在“東升西降”以及中西博弈加劇的形勢下，美歐都對中國特色社會主義制度的日益成熟和自信備感憂慮。特朗普政府將“價值觀挑戰(zhàn)”列為中國對美三大挑戰(zhàn)之一，拜登執(zhí)政后更加強調(diào)對華價值觀競爭;歐盟則將中國定義為“制度性對手”。人權問題已成為美歐涉華對話和政策協(xié)調(diào)的重要議題之一。近年來，美歐大肆炒作中國香港、新疆“人權”問題，雙方都通過了涉華人權議案，甚至對華實施所謂人權“制裁”。

在軍事安全和地緣戰(zhàn)略領域，美歐對華協(xié)調(diào)聯(lián)動也在加強。北約宣稱要轉(zhuǎn)向亞太，其2020年底發(fā)布的《北約2030倡議》提出，北約必須更認真地思考如何應對中國及其軍事崛起。2021年6月北約峰會發(fā)布公報，首次提出中國對北約構成“系統(tǒng)性挑戰(zhàn)”。北約當前對華政策的重點是使用包括經(jīng)濟和外交手段在內(nèi)的各種工具，支持和協(xié)助北約在亞洲“志同道合”的伙伴共同應對中國，同時支持美國在該地區(qū)的軍事部署。此外，美歐還針對印太地區(qū)的互聯(lián)互通展開協(xié)調(diào)，拜登政府擬推出印度—太平洋經(jīng)濟框架，而歐盟則推行“全球門戶”計劃，未來雙方有可能在數(shù)字經(jīng)濟、技術、供應鏈彈性和基礎設施等更多領域加強針對“一帶一路”的戰(zhàn)略協(xié)調(diào)。由于印太地區(qū)安全與互聯(lián)互通密切相關，美歐雙方在海上安全和“航行自由”等方面的戰(zhàn)略協(xié)調(diào)也在加強。

然而，美歐對華政策協(xié)調(diào)無法從根本上克服其局限性。冷戰(zhàn)終結(jié)和經(jīng)濟全球化改變了國際環(huán)境，在很大程度上重塑了國際關系，包括中國與西方世界的關系;如今包括歐洲在內(nèi)的全球70%的國家和地區(qū)都以中國為第一大貿(mào)易伙伴，這使得美歐很難聯(lián)合起來對中國實施有效的經(jīng)濟遏制。同樣重要的是，美歐的身份特性、利益和政策關注點均不同，尤其是美國霸權與歐盟戰(zhàn)略自主之間存在結(jié)構性矛盾，這些都將限制雙方對華政策協(xié)調(diào)的深度。因此有歐洲學者指出，“民主國家聯(lián)盟”實際上并不是歐洲與美國的聯(lián)盟，而是美國想讓盟友的利益服從于促進美國自身的利益而建立的聯(lián)盟。另外，美歐在安全和經(jīng)濟領域的涉華利益不對稱也是重要制約因素。美國強調(diào)中國在東亞地區(qū)構成的安全威脅，希望歐盟和北約參與其對華軍事威懾;歐盟則始終視俄羅斯為主要威脅，不贊成北約過多介入亞洲安全事務，不愿卷入美國對華軍事威懾。涉華經(jīng)濟利益不對稱主要體現(xiàn)在歐盟的經(jīng)濟主導觀點與美國的地緣政治視角之間的沖突。歐盟對華政策的核心仍集中在中歐經(jīng)貿(mào)關系上，而中國經(jīng)濟的持續(xù)增長對歐盟依然具有強大吸引力。2020年，中國首次超越美國成為歐盟最大的貿(mào)易伙伴，雖然近年來中歐經(jīng)貿(mào)爭端增多，但雙方均希望通過談判回應對方的關鍵訴求，并最終完成了《中歐全面投資協(xié)定》談判。

展望未來，不應低估歐盟戰(zhàn)略自主和中歐關系韌性對中美歐三邊關系的影響。基于應對“中國挑戰(zhàn)”的考慮，歐盟會在利益重疊領域與美保持一致、在有相同關切的涉華問題上與美合作，但不會放棄戰(zhàn)略自主和完全隔斷對華關系。前述大西洋理事會的報告承認：雖然歐洲國家愿意與美國聯(lián)合應對中國、捍衛(wèi)共同利益，但它們不希望引發(fā)另一場冷戰(zhàn)，也不希望切斷與中國的所有聯(lián)系。一言以蔽之，未來美歐會對華加大施壓，但歐盟不會完全倒向美國;美歐只能形成有限的遏華戰(zhàn)術聯(lián)盟，無法形成整體反華的戰(zhàn)略聯(lián)盟。

目前，美歐之間已有涉華對話，中歐之間也有高級別對話，缺少的是中美歐三邊對話，這種狀況與中美歐三邊關系日益凸顯的重要性不符。建立中美歐三邊對話意義重大，通過對話增進相互理解、增信釋疑，不僅有助于管控分歧與競爭，而且由此產(chǎn)生的正面“外溢”效應亦有助于維護國際體系的穩(wěn)定。中美歐三方可在擁有共同利益的領域?qū)で蠊沧R，合力推動建立三邊對話協(xié)調(diào)機制。

作者系外交學院國際關系研究所教授