黃河流域生態(tài)保護(hù)立法的功能定位與框架設(shè)計

王宗濤

(溫州大學(xué) 法學(xué)院，浙江 溫州 325000)

黃河流域是中華文明的發(fā)祥地之一，在中華文明的發(fā)展史上發(fā)揮著無可替代的作用。在當(dāng)下，黃河流域?qū)τ谖覈鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境安全保障方面依然發(fā)揮著重要的作用，是極其重要的經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域以及生態(tài)保護(hù)區(qū)，也是各個民族間交融的重要區(qū)域[1]。然而，黃河流域正在遭受著形勢嚴(yán)峻的污染與破壞，保護(hù)和修復(fù)黃河流域的生態(tài)環(huán)境面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

十八大以來，黨中央高度重視黃河流域的生態(tài)保護(hù)工作，習(xí)近平總書記曾先后八次考察黃河，多次對黃河流域立法問題作出重要批示。國務(wù)院也將黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略上升到國家層面[2]。隨著《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》的出臺，黃河流域生態(tài)保護(hù)的綜合性立法也變得越來越迫切[3]。面對當(dāng)下黃河流域存在的水沙關(guān)系失調(diào)、生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重及流域文化保護(hù)措施不足等諸多問題，不僅需要通過嚴(yán)格保護(hù)流域的生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展布局等多種治理途徑，更需要運(yùn)用法治化的思維方式，對這些問題進(jìn)行系統(tǒng)解決[4]。然而已有的分散性、零碎性的立法無法為黃河流域保護(hù)提供高質(zhì)量的法律保障，應(yīng)制定出臺一部系統(tǒng)的、綜合的流域特別保護(hù)法來解決這些問題。

1 黃河流域生態(tài)保護(hù)立法存在的問題分析

通過對已有的黃河流域生態(tài)保護(hù)的法律法規(guī)進(jìn)行梳理，不難發(fā)現(xiàn)存在著立法理念滯后、不同法律之間沖突等問題。因此，不管是基于流域管理層面還是流域立法層面，克服傳統(tǒng)的流域立法中存在的各種問題，出臺綜合性的黃河流域保護(hù)法，是推動流域高質(zhì)量發(fā)展的必然要求，也是落實(shí)黨中央決策的題中之義。應(yīng)在對已有的關(guān)涉黃河流域保護(hù)立法的歸納分析基礎(chǔ)上，克服困難，推動黃河流域生態(tài)保護(hù)立法的順利開展。綜觀當(dāng)下有關(guān)黃河流域保護(hù)的法律法規(guī)，可劃分為全國層級、流域?qū)蛹壱约暗胤綄蛹壢齻€維度，以及與此相關(guān)的配套性的法律文件：

1.1 國家層面的立法：法律規(guī)則的針對性不強(qiáng)

基于國家層面分析，現(xiàn)有的包括“涉水四法”在內(nèi)的基礎(chǔ)性、普適性的法律無法對黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的特有問題作出具體的規(guī)定。國家層面的“涉水四法”——《水法》《水污染防治法》《水土保持法》及《防洪法》中構(gòu)建的相關(guān)的體制、政策以及配套的機(jī)制等內(nèi)容，在全國范圍內(nèi)都具有基礎(chǔ)性和普適性，可以解決黃河流域的共性生態(tài)問題。然而黃河流域面積很大，上中下游地區(qū)的生態(tài)、地理以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展都有很大差異，在已有的生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)修復(fù)以及生態(tài)補(bǔ)償方面規(guī)則并沒實(shí)現(xiàn)完全的統(tǒng)一，迫切需要進(jìn)行細(xì)化，出臺針對黃河流域特別適用的法律規(guī)則。以《水法》為例，該法對流域的水資源的開發(fā)管控以及對流域監(jiān)管職權(quán)的內(nèi)容進(jìn)行了設(shè)計，賦予了流域管理機(jī)構(gòu)的職權(quán)，但對黃河流域特殊的生態(tài)環(huán)境導(dǎo)致的流域開發(fā)過程中存在的特殊問題并沒有系統(tǒng)提及，可操作的機(jī)制也仍需進(jìn)一步完善。

1.2 流域?qū)用娴牧⒎ǎ悍梢?guī)范供給性不足

基于流域立法的維度來分析，流域系統(tǒng)立法的速度不僅落后于國家層面立法，同時也趕不上地方層面的流域管理立法。在當(dāng)下的法律體系中，并不存在河流法這一部門法，故對于黃河流域內(nèi)獨(dú)特的生態(tài)保護(hù)問題以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展問題法律規(guī)定仍很欠缺。黃河流域生態(tài)系統(tǒng)作為一個系統(tǒng)、有機(jī)的整體來說，內(nèi)容涵蓋到流域開發(fā)和生態(tài)環(huán)境的統(tǒng)一監(jiān)管、山水林田湖草沙的協(xié)同治理、流域特色及優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的整體發(fā)展以及黃河流域傳統(tǒng)文化全面?zhèn)鞒?。同時，還包括流域內(nèi)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)挠嬎?、行政?zhí)法以及流域內(nèi)司法的銜接等一系列的內(nèi)容。而當(dāng)下的關(guān)于流域保護(hù)管理的法律基于自身定位的限制，都很難為黃河流域統(tǒng)一、系統(tǒng)協(xié)同保護(hù)提供良好的法律支持，難以為黃河流域高質(zhì)量發(fā)展提供獨(dú)特的體制、制度、機(jī)制安排。包括《黃河流域綜合規(guī)劃》《黃河水量調(diào)度條例》在內(nèi)的效力層次較低的法規(guī)數(shù)量不足，無法從流域管理的層面為黃河保護(hù)提供足夠的法律支持。

1.3 地方層面立法：法律規(guī)定協(xié)同性不夠

黃河流域跨越九個省區(qū)，沿黃的各行政區(qū)域之間為了便于管理，也出臺了一些法律配套文件。如寧夏回族自治區(qū)制定了《寧夏回族自治區(qū)水污染防治條例(草案)》，山東省頒布了《山東省黃河防汛條例》。[7]不可否認(rèn)，這些文件發(fā)揮了作用。但是出于地方利益的考量，這些地方法規(guī)之間的協(xié)同性不夠，沖突對立嚴(yán)重。如黃河流域下游的河南省與山東省在保護(hù)濕地生態(tài)系統(tǒng)時，出于本地區(qū)利益的維護(hù)，治理措施之間存在著較大的沖突，協(xié)同性不夠，進(jìn)而使得黃河流域行政區(qū)劃內(nèi)的生態(tài)保護(hù)流域治理處于被割裂的狀態(tài)，法律法規(guī)的效果大打折扣。因此，在流域立法時，必須始終把協(xié)同治理的理念貫穿始終[8]。

綜上來看，現(xiàn)有的黃河流域生態(tài)保護(hù)方面的立法雖發(fā)揮了一定的作用，但是囿于其所調(diào)整的關(guān)系的局限性以及其碎片化的管理模式與流域所具有的天然的整體性與協(xié)同性之間的矛盾，使得當(dāng)下的黃河流域治理面臨著流域內(nèi)的法律規(guī)范供給不足、法律規(guī)則相互沖突、法律制度彼此割裂的困境。應(yīng)借鑒《長江保護(hù)法》的經(jīng)驗(yàn)，制定出一部專門的黃河流域保護(hù)法。對黃河流域的已有立法進(jìn)行完善，從立法理念、立法原則、關(guān)鍵內(nèi)容等幾個要素著手，以流域高質(zhì)量發(fā)展為指引，把“綠色化”的要求融入到黃河流域生態(tài)保護(hù)法的制定中去，以達(dá)到生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙協(xié)同效應(yīng)。

2 黃河流域生態(tài)保護(hù)立法的功能定位

流域本身的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性決定了流域立法必須是一種全新的與以往不同的水事立法類型。黃河保護(hù)立法作為流域立法的典型代表，首先要明確其所具有的功能應(yīng)該是綜合法、整體法以及協(xié)同法，以便更好地協(xié)調(diào)與其他流域管理法律之間的關(guān)系。在進(jìn)行流域立法時，也要反思環(huán)境法學(xué)研究的方法論問題，以便在流域立法時對這些問題予以避免[9]。

2.1 立法理念定位：流域協(xié)同保護(hù)法

系統(tǒng)、協(xié)調(diào)、統(tǒng)一是流域作為生態(tài)系統(tǒng)天然就具有的管理要求。流域治理以及立法必須緊緊圍繞著這個主題，流域立法應(yīng)該打破單一性、分散性的立法模式。傳統(tǒng)的那種“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的理念模式不適用于流域的系統(tǒng)治理，應(yīng)該把整體協(xié)同的立法理念充分地融入黃河保護(hù)法的制定之中去。加強(qiáng)黃河流域生態(tài)管控的上下游、左右岸之間的生態(tài)要素的互相聯(lián)系，貫徹落實(shí)“山水林田湖草沙”一體化治理理念，注重立法的系統(tǒng)性、協(xié)同性，打破傳統(tǒng)的立法理念的弊端，采用一種全新的立法模式與立法理念，實(shí)現(xiàn)流域立法理念的創(chuàng)新。

2.2 立法層級定位：流域特別保護(hù)法

從不同法律間的相互關(guān)系來看，黃河流域生態(tài)保護(hù)立法的作用對象應(yīng)該是黃河流域。黃河流域生態(tài)保護(hù)立法與《水法》《防洪法》《水土保持法》《水污染防治法》等一般意義的普適性法律在效力位階上具有相同的法律效力，但是從法律的屬性來看，應(yīng)該是特別和一般的關(guān)系?？偟膩砜?，一般法適用于全國領(lǐng)域內(nèi)的一般調(diào)整對象，而規(guī)制特別性內(nèi)容，包括地域、主體以及事項等的法律我們稱之為特別法。就黃河流域來看，《水法》的適用范圍主要集中于涉水事務(wù)規(guī)定的一般性管理，而黃河流域生態(tài)保護(hù)立法的功能規(guī)制對象僅是黃河自身。因此很明顯，這里前者與后者就屬于一般與特別的關(guān)系。既然將黃河流域生態(tài)保護(hù)立法的功能限定于黃河流域，那么就可以針對流域內(nèi)的防洪、污染治理以及水土保持等問題作出具有黃河特色的內(nèi)容規(guī)制，這是傳統(tǒng)的“涉水四法”所無法做到的，這也是為什么要推動黃河流域生態(tài)保護(hù)專門立法的一個重要原因。黃河流域生態(tài)保護(hù)立法作為特別法，應(yīng)優(yōu)先于一般性的流域管理法律，這是解決當(dāng)下法律針對性不強(qiáng)的一個重要的手段。黃河流域生態(tài)保護(hù)法出臺后，一切有關(guān)黃河流域的行為都應(yīng)該符合這一法律的規(guī)定。

2.3 立法內(nèi)容定位：流域綜合保護(hù)法

黃河流域立法的定位應(yīng)該始終堅持綜合法的法律屬性。把黃河流域當(dāng)作一個完整的生態(tài)系統(tǒng)來看，要始終立足于以“水”為核心的要素構(gòu)成，通盤考慮經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)的發(fā)展演化規(guī)律，避免破碎的、零散的立法再次出現(xiàn)。應(yīng)體現(xiàn)黃河流域保護(hù)立法的綜合性。具體來看，立法時應(yīng)對涉及黃河流域保護(hù)的各個單項的問題進(jìn)行全視角的概括，涉及水源保護(hù)、防洪防澇、水量調(diào)度、生態(tài)修復(fù)補(bǔ)償以及文化傳承保護(hù)等多個方面的內(nèi)容。值得注意的是，我們強(qiáng)調(diào)黃河保護(hù)立法的綜合性并不是反對對流域保護(hù)的其他事項進(jìn)行單獨(dú)專一的規(guī)定，而是應(yīng)努力從更高的層面對涉及黃河流域保護(hù)的一般性問題進(jìn)行系統(tǒng)概括，從而實(shí)現(xiàn)制度規(guī)制方面的具體、規(guī)范以及確定的要求?；旌媳Ｗo(hù)的內(nèi)容千頭萬緒，對于不適合作出統(tǒng)一詳細(xì)規(guī)定的，可以通過單行立法的方式進(jìn)行系統(tǒng)解決，通過制定或者完善已有的專門的法規(guī)規(guī)章的形式，對其他制度進(jìn)行規(guī)定設(shè)計。

3 黃河流域生態(tài)保護(hù)立法的框架設(shè)計

構(gòu)建黃河流域生態(tài)保護(hù)立法的理論框架，主要的目的在于為推動黃河流域生態(tài)保護(hù)立法提供宏觀指導(dǎo)，正確處理好不同部分之間的協(xié)同關(guān)系。在進(jìn)行黃河流域生態(tài)保護(hù)立法框架設(shè)計時，要以推動流域高質(zhì)量發(fā)展為主旨，采取“總—分—總”的模式進(jìn)行設(shè)計?？蚣苡闪鶄€部分構(gòu)成，涵蓋總則、立法內(nèi)容、實(shí)施保障、監(jiān)管規(guī)定、法律責(zé)任、附則等。立法框架如圖1所示。

圖1 黃河流域生態(tài)保護(hù)立法框架

3.1 總體思路

貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，牢牢樹立“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，以總書記在流域保護(hù)高質(zhì)量發(fā)展座談會上的指示內(nèi)容作為立法工作的重要抓手，提高政治站位，才能不斷提高流域的治理保護(hù)能力。推進(jìn)系統(tǒng)、整體、協(xié)調(diào)的治理理念，把實(shí)現(xiàn)全流域內(nèi)的環(huán)境改善、生態(tài)健康、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展作為重要的目標(biāo)，在科學(xué)厘定好與其他法律關(guān)系的基礎(chǔ)上，由國家最高立法機(jī)關(guān)制定出一部統(tǒng)一的流域綜合性保護(hù)的法律，為黃河流域高質(zhì)量的發(fā)展提供良好的法治保障。

3.2 立法原則

法律的基本原則為立法主體提供了內(nèi)容上的遵循，也提供了立法思想上的導(dǎo)引。具體到黃河流域保護(hù)立法的制定來看，立法原則主要為：一是流域集中管理與協(xié)同保護(hù)的原則。流域天然就具有自然屬性與社會屬性，在進(jìn)行法律規(guī)制時必須與其這一特性進(jìn)行相互協(xié)同配合，并且以此作為立法的出發(fā)點(diǎn)，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境維護(hù)與沿黃地區(qū)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展之間的動態(tài)平衡和有機(jī)結(jié)合。

二是流域資源科學(xué)永續(xù)開發(fā)利用原則。黃河流域保護(hù)自始至終都是圍繞著以“水”為核心的要素管理，因此，進(jìn)行流域立法時，必須堅持以“水”為主導(dǎo)核心，以水定型，以水定人。設(shè)置流域用水量的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，用最嚴(yán)格的制度標(biāo)準(zhǔn)來實(shí)現(xiàn)黃河流域的水量調(diào)度與分配，優(yōu)先保護(hù)黃河流域的生態(tài)用水量，將綠色、協(xié)調(diào)、永續(xù)利用的理念融合進(jìn)黃河保護(hù)法中去。

三是流域生態(tài)環(huán)境損害治理與風(fēng)險防范原則。環(huán)境具有外部性與公共性，尤其是流域環(huán)境，一旦某一局部被破壞，就會牽一發(fā)而動全身，影響整個流域，修補(bǔ)難度很大。對流域環(huán)境破壞問題進(jìn)行預(yù)防，可以減少事后救濟(jì)成本，在降低生態(tài)損害的同時也減少了經(jīng)濟(jì)成本的消耗。因此，在制定黃河流域保護(hù)法時應(yīng)注重生態(tài)損害風(fēng)險的預(yù)防。

3.3 重點(diǎn)內(nèi)容

黃河流域保護(hù)具有特殊性，普適性的法律無法解決流域中存在的種種問題。要把黃河流域生態(tài)保護(hù)立法的關(guān)鍵內(nèi)容點(diǎn)集中在解決束縛制約黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的困境上，從諸多問題辨別出關(guān)鍵的重大的議題進(jìn)而通過立法的方式進(jìn)行治理與規(guī)制，才能對癥下藥解決流域保護(hù)所面臨的種種難題。

3.3.1 解決水資源總量匱乏、區(qū)域分配不均的難題

黃河年均流量僅為長江流域的70%，屬資源型缺水河流。黃河流域面臨水資源總量少、時空分布不均以及季節(jié)性缺水等難題[11]，這些是限制流域高質(zhì)量發(fā)展的根本原因。黃河以僅占全國 2% 的河川徑流量滋養(yǎng)著全國15%的耕地和12% 的人口[12]。沿岸不同省區(qū)之間的用水沖突嚴(yán)重，上游地區(qū)長期浪費(fèi)用水，私自截流，更是加劇了這種形勢。黃河流域生態(tài)保護(hù)立法必須要建構(gòu)起流域用水的統(tǒng)一調(diào)度以及剛性約束機(jī)制，同時通過市場機(jī)制對流域下游的農(nóng)業(yè)發(fā)展方式進(jìn)行引導(dǎo)，鼓勵發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)。因此立法需要高度重視對剛性制度的構(gòu)建，引導(dǎo)并規(guī)范流域上下游統(tǒng)籌用水以及農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，調(diào)整水資源保護(hù)與需求之間的矛盾。

3.3.2 解決水沙時空沖突、水患災(zāi)害多發(fā)的難題

黃河流域面臨的最大風(fēng)險依然是洪澇災(zāi)害風(fēng)險。流域上游的寧夏、內(nèi)蒙古河段河道淤積，形成新的地上懸河的風(fēng)險加大；中游地區(qū)洪水發(fā)生的幾率仍然不小；下游地區(qū)的懸河仍然是重大隱患。治理黃河，難在治沙。流域內(nèi)黃土高原水土流失嚴(yán)重，使得水少沙多、水沙異源成為了黃河流域的基本屬性。水沙之間關(guān)系不協(xié)調(diào)，在給生態(tài)修復(fù)造成困難的同時也給灘區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了阻礙。因此，黃河流域保護(hù)立法要注重從水沙調(diào)控體系、防控規(guī)劃建設(shè)以及調(diào)控機(jī)制的優(yōu)化完善等多個方面進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，做好頂層設(shè)計。具體的管理制度可以通過法律規(guī)定，或以法律授權(quán)的方式賦予行政法規(guī)或者部門規(guī)章進(jìn)行細(xì)化。

3.3.3 解決水文化發(fā)展困境、法律保護(hù)不夠的難題

習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會上指出，要高度重視黃河沿岸傳統(tǒng)文化的保護(hù)與傳承工作。黃河流域有著悠久的歷史文化。從地理分布上看，黃河文化涵蓋了隴右文化、河套文化、涇渭文化、三晉文化等一系列的傳統(tǒng)文化。[13]黃河文化因水而生，因水與人之間的和諧互動而繁榮發(fā)展。但當(dāng)下文化保護(hù)中卻存在著包括文化內(nèi)涵界定不清楚、保護(hù)對象和范圍不明確以及文化保護(hù)機(jī)制不全面的問題。結(jié)合現(xiàn)有的法治保障情況來看，針對自然和文化遺產(chǎn)整體保護(hù)的綜合性法律和行政法規(guī)仍需要逐步完善。[14]在黃河流域生態(tài)保護(hù)立法時，應(yīng)該明確黃河水文化的涵蓋范圍，對應(yīng)該進(jìn)行法律保護(hù)的內(nèi)容進(jìn)行清晰界定，闡明保護(hù)主體的責(zé)任，構(gòu)建協(xié)調(diào)統(tǒng)一的黃河文化管理機(jī)構(gòu)，提高公眾參與度[15]，堅持時空統(tǒng)一、區(qū)域聯(lián)動，推動黃河文化的發(fā)展繁榮。

3.3.4 解決流域水生態(tài)環(huán)境脆弱、生態(tài)修復(fù)困難的難題

良好的流域生態(tài)是黃河流域?qū)崿F(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的根基。黃河流域生態(tài)系統(tǒng)本來就脆弱、不穩(wěn)定，而且隨著人們活動的擴(kuò)大使得這一問題更加嚴(yán)重。如今黃河干流過度水利人工化，下游支流則面臨著斷流的風(fēng)險，黃河沿岸各支流的縱向?qū)用嫔系穆?lián)通性受到了破壞，自然生態(tài)岸線及重要濕地持續(xù)減少[16]。同時黃河流域的上中下游面臨的生態(tài)問題又各具特殊性，上游地區(qū)最主要的問題是高原地區(qū)涵養(yǎng)水源的天然草場遭受到了破壞，導(dǎo)致水源地涵水能力不斷下降；中游地區(qū)尤其黃土高原地區(qū)水土流失的問題十分突出，生態(tài)系統(tǒng)環(huán)境十分脆弱；下游地區(qū)主要是水量分配矛盾突出。黃河灘區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)之間關(guān)系的處理也面臨著矛盾與沖突。此外，流域內(nèi)的部分水源涵養(yǎng)區(qū)、河湖緩沖帶等重要生態(tài)空間也面臨著包括流域資源過度開發(fā)導(dǎo)致的河湖生物多樣性減少以及河湖的自我凈化能力受到損害的問題[17]。應(yīng)提高站位，從整體角度出發(fā)，對黃河流域的生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行修復(fù)，做好流域保護(hù)治理的頂層設(shè)計與規(guī)劃，從而逐步實(shí)現(xiàn)對黃河流域全流域生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)同保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)以及全面治理。宣傳以往的治理經(jīng)驗(yàn)以及其他流域治理技術(shù)，并將其融入黃河流域生態(tài)保護(hù)的立法之中。

3.4 機(jī)制建構(gòu)

黃河流域作為一個生態(tài)系統(tǒng)，其監(jiān)督管理機(jī)制以及法律保障機(jī)制應(yīng)與傳統(tǒng)的河湖管理機(jī)制有所區(qū)別，應(yīng)該結(jié)合流域自身所具有的特殊性、綜合性進(jìn)行系統(tǒng)的分析、歸納，并在黃河流域生態(tài)立法中將其用法律的形式固定下來。

3.4.1 創(chuàng)立協(xié)調(diào)合作的流域監(jiān)管機(jī)制

當(dāng)下在國家治理領(lǐng)域比較通用的是構(gòu)建統(tǒng)一監(jiān)管和分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的治理機(jī)制。實(shí)踐證明這種機(jī)制是有效的。但是黃河流域作為一個集自然、社會、生態(tài)為一體的流域系統(tǒng)，無法實(shí)行統(tǒng)一的流域監(jiān)管模式。可以參考《生物安全法》中創(chuàng)設(shè)的“國家生物安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制”的模式，或者借鑒《長江保護(hù)法》中設(shè)立的流域協(xié)調(diào)工作機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)，探索設(shè)立跨部門的管理—協(xié)調(diào)機(jī)制。[18]設(shè)立“黃河流域生態(tài)保護(hù)協(xié)調(diào)管理機(jī)制”，具體可以由國務(wù)院相關(guān)部門，如發(fā)改委、生態(tài)環(huán)境保護(hù)部以及自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、交通運(yùn)輸、應(yīng)急管理等部門派出專門人員組成黃河流域協(xié)同管理機(jī)構(gòu)，針對流域內(nèi)管理的重大方針政策的制定以及流域管理工作的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督與管理，將協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)部門放在水利部，從而實(shí)現(xiàn)黃河流域綜合全面系統(tǒng)的保護(hù)與治理。

3.4.2 構(gòu)建協(xié)同配合法律保障機(jī)制

同監(jiān)管機(jī)制類似，基于流域自身的特點(diǎn)考量，黃河流域保護(hù)立法是專門的針對黃河流域適用的立法，其法律保障機(jī)制的構(gòu)建要體現(xiàn)出整體性、綜合性以及協(xié)同性的特點(diǎn)。在具體立法中，應(yīng)從以下幾個角度入手：一是要聚焦山水林田湖草沙一體化生態(tài)保護(hù)制度的構(gòu)建，統(tǒng)籌考慮流域的生態(tài)環(huán)境的承載能力。二是要對流域內(nèi)已有的水土保持、水生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與治理的監(jiān)管機(jī)制進(jìn)行整合完善。三是要加大流域內(nèi)各個行政區(qū)劃之間的地方立法合作，探索完善流域管理的協(xié)同立法機(jī)制。將這些內(nèi)容用法律的形式予以確定，并將其納入黃河流域生態(tài)保護(hù)的法律文件之中，完善黃河流域生態(tài)保護(hù)治理監(jiān)管機(jī)制。

4 結(jié)語

黃河流域高質(zhì)量發(fā)展，需要強(qiáng)有力的法治來保駕護(hù)航。針對我國當(dāng)下黃河流域生態(tài)保護(hù)立法存在的問題，要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的立法模式，將整體性、系統(tǒng)性的理念貫徹進(jìn)流域的法律保障之中，用法治邏輯、法治思維來實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的平衡。當(dāng)然，僅從宏觀層面進(jìn)行研究是不夠的，有關(guān)黃河流域生態(tài)保護(hù)立法的具體理論還需要繼續(xù)深入闡釋，制定出一部綜合性的法律還需要做很多工作。因此，需要學(xué)者們對包括黃河流域生態(tài)保護(hù)立法的事權(quán)配置、框架結(jié)構(gòu)進(jìn)行進(jìn)一步深入研究，以期對黃河流域生態(tài)保護(hù)立法有所助益。