鄉(xiāng)村振興背景下中國相對貧困多維治理策略研究

劉長江，唐夕斐

（西華師范大學管理學院，四川 南充 637009）

一、歷史性轉(zhuǎn)變：從精準扶貧到鄉(xiāng)村振興

與貧困作斗爭是人類社會發(fā)展過程中面臨的長期挑戰(zhàn)。中華人民共和國成立以來，黨和國家一直致力于反貧困工作，制定了一系列的扶貧政策，走出了一條具有中國特色的扶貧治理之路。尤其是十八大以來，黨中央高度重視扶貧工作，將扶貧開發(fā)提升到了國家戰(zhàn)略高度。2020 年中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告數(shù)據(jù)顯示，近九年來，中國農(nóng)村貧困人口由2010 年的1.66 億減少到2019 年的551 萬，貧困人口減少1.6 億，貧困發(fā)生率下降16.6 個百分點，創(chuàng)造了人類歷史上的減貧奇跡，中國的絕對貧困問題得到歷史性解決。然而，消除絕對貧困并不意味著中國扶貧事業(yè)的終結(jié)，扶貧與返貧交織共存，相對貧困問題仍將長期存在，這意味著我國即將踏入與相對貧困博弈的“新棋局”[1]。中國的貧困狀況已經(jīng)從經(jīng)濟落后、制度缺失造成的普遍性、絕對性貧困，轉(zhuǎn)變?yōu)樯Ⅻc分布的相對貧困[2]。黨的十九屆四中全會提出了要走好脫貧攻堅“最后一公里”，鞏固脫貧攻堅成果，構(gòu)建相對貧困治理的長效機制。這意味著中國的減貧事業(yè)邁入新的階段，為2020 年后脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興有效銜接指明了方向，減貧的重心也由絕對貧困轉(zhuǎn)向相對貧困。

消除貧困，逐步實現(xiàn)共同富裕是脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興的共同使命。進入新時期后，我國社會的主要矛盾集中表現(xiàn)為發(fā)展的不平衡和不充分，不平衡存在于城鄉(xiāng)發(fā)展之間，不充分則表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的不充分[3]。在全面建成小康社會的發(fā)展過程中，農(nóng)民是不平衡不充分發(fā)展中最受影響的群體?！皟刹怀?，三保障”的目標如期實現(xiàn)之后，要在鞏固脫貧攻堅成果的基礎(chǔ)上，做好鄉(xiāng)村振興這篇大文章。實現(xiàn)脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，首先要堅決守住脫貧成果，確保工作上不留空檔、政策上不留空白[4]。其次要抵御返貧風險，即使貧困戶擺脫了絕對貧困，但由于可行發(fā)展能力不足和外界發(fā)展機會缺失等因素的限制，返貧風險依舊存在，將會給減貧成果帶來不可持續(xù)性威脅。因此，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的初級階段，要在總結(jié)優(yōu)秀減貧經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，持續(xù)鞏固減貧成果，積極進行資源整合，同時將相對貧困治理納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之下進行統(tǒng)籌安排，將緩解相對貧困作為一項長期性的事業(yè)來奮斗。

二、貧困樣態(tài)轉(zhuǎn)型：從絕對到相對

（一）經(jīng)濟維度下的絕對貧困

絕對貧困是“生存型貧困”，在早期社會中普遍存在，是從經(jīng)濟維度來表達貧困的內(nèi)涵。最先將絕對貧困概念進行定義并量化的是英國經(jīng)濟學家朗特里（B.Seebohm Rowntree），他在《貧困：城鎮(zhèn)生活研究》中將貧困定義為：家庭總收入不足以支付維持正常生活所需的生活必需品開支。它包括食品、住房、衣物等，但不包括報紙、煙酒等“享受品”。我國對于絕對貧困的傳統(tǒng)理解源于“財貨匱乏論”，一種較為普遍的說法即是“食不果腹，衣不遮體，房不避風雨”。由此可見，“貧”的內(nèi)核就是指收入水平，這里討論的貧困概念較為絕對和客觀，它是短缺社會里以收入為核心來認定的貧困的經(jīng)濟概念，也可將其視為收入貧困。

朗特里最先將絕對貧困量化，用“菜籃子法”來測度絕對貧困，即“必需品法”，再到后來的“恩格爾系數(shù)法”和“馬丁法”等，都表明了絕對貧困通常是一個用絕對數(shù)值來表示，也即通常所說的貧困線。1990 年世界銀行選取當時一些最貧窮國家居民維持最低生活所需要的收入，設(shè)定每人每天1.01 美元的標準作為國際上通用的貧困線，用以衡量全球的絕對貧困狀況[5]。我國的貧困標準是基于食物貧困線和非食物貧困線確定的，先后采用1978 年的“果腹”，2008 年的“有吃、有穿”和2010 年的“兩不愁”作為三個農(nóng)村貧困線標準。

（二）發(fā)展維度下的相對貧困

相對貧困拓寬了貧困的邊界，與絕對貧困不同的是，相對貧困是“發(fā)展型貧困”，它關(guān)注的不僅是物質(zhì)上的匱乏，還表達了權(quán)利和能力的缺失，更具有社會比較意味。社會早期發(fā)展階段人們的物質(zhì)生活水平普遍低下，減貧重心都放在解決生存問題的絕對貧困上，忽視了更為隱蔽的相對貧困。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，尤其是在2020 年全面建成小康社會之后，相對貧困逐漸成為學界的焦點。發(fā)達國家對相對貧困的研究較早，湯森（Townsend）最先將“相對剝奪”的概念引入貧困研究，他指出“人們作為社會的一員，如果因社會剝奪而失去本應(yīng)享有的生活條件，甚至喪失社會成員的身份”，那他們就是貧困的[6]。國外對于相對貧困研究另一個比較有代表性的觀點是由阿瑪?shù)賮啞ど瓘目尚心芰Α獧?quán)利視角提出的“能力貧困”，他將學界對于相對貧困的研究引入了一個新的領(lǐng)域，從關(guān)注個人的可行能力來判定他們的貧困狀態(tài)。“可行能力”是指有可能實現(xiàn)的、各種可能的功能性活動組合，包括獲得能夠維持基本生活物質(zhì)的能力以及平等參與社會公共事務(wù)的權(quán)利，并且這種能力受到個人的健康程度、所受教育程度等多種因素的影響[7]。

貧困標準的判定隨著貧困內(nèi)涵的變化而發(fā)生改變[8]。雖然相對貧困包含了各種復(fù)雜的社會因素，且具有動態(tài)性，但用設(shè)置特定的相對貧困線來度量相對貧困可以將其簡單量化?，F(xiàn)階段，以中位數(shù)或平均數(shù)為標準的相對貧困線制定法是國內(nèi)外相對貧困的測量普遍采用的標準[9]。通常將人均可支配收入中位數(shù)的50%、60%作為相對貧困的判定基準[9]。從長遠來看，相對貧困不可能始終由單一的中位收入來測量[10]。正如上述提到的，相對貧困始終是一個復(fù)雜的概念，僅靠單一的經(jīng)濟指標難以將多重的致貧因素納入考慮范疇，且相對貧困是基于特定的參照群體，具有主觀性和社會性，若僅依據(jù)相對貧困線來治理貧困，治理效果會出現(xiàn)偏差。相對貧困不論是識別還是治理最終都應(yīng)向綜合性和多元化發(fā)展，不斷根據(jù)實際情況動態(tài)調(diào)整，建立相對貧困治理的長效機制。

三、貧困表征多樣：三類貧困疊加并存

（一）能力貧困

能力貧困是指一個人的可行發(fā)展能力不足，“可行發(fā)展能力”并不特指某個技能，而是應(yīng)該將其看成一個包含了個人健康水平和受教育狀況等因素的功能集合[11]。能力貧困正是貧困產(chǎn)生的根源，它不僅削弱了貧困人口的內(nèi)生脫貧動力，同時也制約了貧困人口脫貧的可持續(xù)性[12]。自精準扶貧戰(zhàn)略實施以來，農(nóng)村貧困戶的收入和消費水平顯著提升。在這過程中，貧困戶收入的增加很大程度上得益于國家政策傾斜和扶助。從2019 年全國農(nóng)民收入增長情況來看（圖1），轉(zhuǎn)移性收入的增速最高，達到了12.3%，這種“輸血式”扶貧的確在很大程度上緩解了貧困農(nóng)戶的基本生存問題，為絕對意義上的貧困緩解奠定了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)，使我們把視野集中到更深層的能力貧困上。2020 農(nóng)村貧困監(jiān)測報告明確指出，貧困發(fā)生率與戶主的受教育程度和健康水平呈負相關(guān)。貧困人口由于長期處于貧困狀況，其身體素質(zhì)和心理素質(zhì)較差，導(dǎo)致他們的弱心理承受能力和弱抗風險能力，而這種能力的缺失又會使他們再度落入貧困，造成惡性循環(huán)，這也就是納克斯“貧困惡性循環(huán)理論”中所提及的“貧困陷阱”。而“輸血式”扶貧將焦點集中于物質(zhì)生活上的貧困，忽略了貧困群體本身是否具備脫貧的動力和能力，這種外力主導(dǎo)的扶貧模式可持續(xù)性較弱，使貧困人口成為“被治理”的對象和發(fā)展的“客體”，在脫貧過程中形成了“等、靠、要”的消極思想，缺乏堅定的脫貧志向和脫貧信念。

圖1 2019 年全國農(nóng)村居民收入增長情況

（二）制度貧困

制度貧困所表達的是人們因制度障礙而被限制了選擇或是影響了選擇的效率，從而失去擺脫貧困的權(quán)利與機會。在城鄉(xiāng)二元貧困治理格局下，農(nóng)村的制度貧困是由城鄉(xiāng)分割的戶籍制度、排斥農(nóng)民的就業(yè)制度以及城鄉(xiāng)不均的公共服務(wù)供給制度等交織而成[13]。尤其是對連片特困的農(nóng)村地區(qū)來說，戶籍、土地、財政等制度的制約導(dǎo)致了農(nóng)村公共服務(wù)供給的缺失。因此，即使具備脫貧的能力，卻因制度障礙失去了脫貧的機會，在客觀層面上增加了農(nóng)村人口陷入相對貧困的可能性。對于一些農(nóng)民工而言，他們是戶籍在農(nóng)村而生活在城市的事實城鎮(zhèn)居民，制度的限制造成了農(nóng)村流動人口的相對弱勢。多數(shù)情況下，公共服務(wù)的供給與戶籍身份掛鉤，因此由制度缺失帶來的影響會滲透到社會生活的方方面面，如就業(yè)、就醫(yī)、子女上學等公共服務(wù)的享受上都需要比城鎮(zhèn)居民付出更高的代價，無形之中增加了農(nóng)村流動人口的生活成本，也加劇了他們在抵御致貧風險時的脆弱性。

（三）機會貧困

機會貧困主要體現(xiàn)在農(nóng)村地區(qū)因產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足導(dǎo)致的就業(yè)創(chuàng)業(yè)機會的缺失，進而表現(xiàn)為發(fā)展機會的缺失。一些農(nóng)村偏遠地區(qū)因自然資源以及地理區(qū)位等環(huán)境條件的限制，在短時間內(nèi)很難實現(xiàn)大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)開發(fā)，因此生活在這些地方的農(nóng)民幾乎都依賴外出打工的工資性收入和來自政府的轉(zhuǎn)移性收入以勉強維持生計。首先從2019 年全國農(nóng)村居民收入構(gòu)成情況和各項收入對增收的貢獻率來看，工資性收入占比最高，其次是經(jīng)營性收入，但是經(jīng)營性收入對增收的貢獻與工資性收入相比起來，顯得較為薄弱，并且轉(zhuǎn)移性收入和經(jīng)營性收入對增收的貢獻率的差距很小，僅為1.9%（圖2）。

圖2 2019 年農(nóng)村居民收入構(gòu)成和各項收入增長貢獻率

其次從2019 年農(nóng)村居民各項收入的名義增速來看，增速最高的是轉(zhuǎn)移性收入，為12.9%，其次是財產(chǎn)性收入和工資性收入，分別為10.3%和9.8%，最后是經(jīng)營性收入，為7.5%。從數(shù)據(jù)表達的信息來看，首先，農(nóng)村居民收入增長主要依賴于工資性收入，這說明了大部分農(nóng)民從事的勞動是以勞動力為主，再加上經(jīng)營性收入的增速最低，說明農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展薄弱，且農(nóng)民所從事的產(chǎn)業(yè)質(zhì)量較差。此外，近年來城市相對貧困人口的增加，一方面是由于城鎮(zhèn)化的推進，另一方面也是因為農(nóng)村發(fā)展機會缺失無法滿足他們自身的發(fā)展需求，期望通過進入城市來尋求更好的發(fā)展機會。但由于各種因素的限制，在無形中將農(nóng)村并不屬于相對貧困群體的人口轉(zhuǎn)移到了城市，成為城市的相對貧困人口，為城市相對貧困治理帶來了更多挑戰(zhàn)。

四、治理困境交疊：由表象到根源

（一）識別難度大

相對貧困的社會比較說明相對貧困是個體或家庭在與身邊的群體相比較時產(chǎn)生的落差感，與絕對貧困相比其主觀意味更強。這使得相對貧困的識別無法像絕對貧困一樣通過具體規(guī)定的貧困線來判定。根據(jù)個人和家庭參照對比的群體不同，相對貧困也會存在差異。在未來相對貧困治理的過程中，相對貧困的識別是開展貧困治理的前提，尤其是在小康社會全面建成之后，我國社會貧困結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻的變化，農(nóng)村大多數(shù)絕對貧困人口轉(zhuǎn)化成相對貧困人口，且人口基數(shù)較大。城鎮(zhèn)化進程也增加了以進城農(nóng)民工為代表的城市“新貧困”。因此，在鄉(xiāng)村振興背景下，如何有效精準地識別并解決相對貧困問題是未來貧困治理面臨的一大挑戰(zhàn)。

（二）返貧風險高

絕對貧困的消除并不意味著返貧風險的消失，剛剛脫離生存貧困的群體仍面臨著多重返貧威脅，主要是脫貧戶和貧困“邊緣戶”，他們極易從相對貧困狀態(tài)越過絕對貧困線再次進入絕對貧困狀態(tài)。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和人居環(huán)境的落后會使邊緣性脫貧人口在面臨自然災(zāi)害時重返貧困，并且貧困群體由于身體素質(zhì)較差也會加劇他們因病致貧的風險。依靠政策兜底脫貧的人口仍較大程度地依賴現(xiàn)有的幫扶政策，這類人群大多沒有接受過高等教育，文化程度低且自身不具備可持續(xù)發(fā)展能力，并且因教致貧還具有代際遺傳特征。因此，返貧風險的多元化增加了相對貧困治理的難度。

（三）發(fā)展不均衡

2020 年我國絕對貧困消除之后，如何在新發(fā)展理念下逐步實現(xiàn)共同富裕成為相對貧困治理的核心問題，但是我國目前發(fā)展不均衡的現(xiàn)象依舊突出，主要表現(xiàn)在工資收入水平，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給等方面。長期以來的城鄉(xiāng)貧富差距以及城鎮(zhèn)化進程增加了相對貧困人口的流動性，相對貧困問題空間性地轉(zhuǎn)移到了城市，增加了城市相對貧困人口的發(fā)生率[14]。在未來的相對貧困治理過程中，農(nóng)村和城市的相對貧困必然交織共存。因此，從促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的視角出發(fā)，將城鄉(xiāng)貧困問題統(tǒng)籌考慮將是我國未來貧困治理的必然趨勢。

五、貧困治理銜接：從動力激發(fā)到機會公平

農(nóng)村是2020 年后相對貧困治理的重要場域，再延續(xù)過去的扶貧模式顯然已不合時宜。相對貧困治理亟須制度，政策等物質(zhì)基礎(chǔ)的有力支撐，而鄉(xiāng)村振興目標的實現(xiàn)也離不開一系列的制度安排和政策設(shè)計，這就為后脫貧時代相對貧困問題的解決提供了制度保障。同時，相對貧困治理和鄉(xiāng)村振興所共有的長期性也決定了二者將長期共存，共同作用[15]。世界銀行曾提出了“三支柱”的貧困治理策略，與我國近年來貧困治理的思路有異曲同工之處，所謂“三支柱”主要包括經(jīng)濟增長、投資以及社會保障[16]。根據(jù)“三支柱”貧困治理思路，結(jié)合我國相對貧困現(xiàn)狀和治理思路，構(gòu)建出鄉(xiāng)村振興的背景下相對貧困的多維治理框架（圖3）。

圖3 相對貧困治理路徑

（一）動力激發(fā)——提升貧困人口可行發(fā)展能力

在能力貧困的分析視角下，可行發(fā)展能力不足主要表現(xiàn)為健康權(quán)和教育權(quán)的缺失。因此，貧困人口的健康狀況和受教育程度是影響可行發(fā)展能力的重要因素。首先，從提升身體健康狀況來看，政府應(yīng)加大對農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生的投入力度，提高村民的健康保健意識，同時應(yīng)建立專項財政保障機制來保證農(nóng)村健康行動的有效推行。從提升心理健康的角度看，“扶貧先扶志”，長期的物質(zhì)貧困容易滋生貧困人口的“稀缺心態(tài)”，這種心態(tài)會使他們更傾向于選擇眼前物質(zhì)利益而忽視長期利益。政府應(yīng)當引導(dǎo)貧困人口樹立正確的財富觀，通過一定的經(jīng)濟支持和教育投資，改變他們以經(jīng)濟收入為單一目標的財富最大化觀念。其次，在改善貧困人口受教育程度方面，將人才振興作為戰(zhàn)略支撐。一方面，持續(xù)完善農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)教育體系，提升基礎(chǔ)教育質(zhì)量，政府的財政支出要更多向農(nóng)村基礎(chǔ)教育傾斜，通過改善教學條件和提高農(nóng)村教師隊伍的福利待遇來吸引更多高素質(zhì)優(yōu)秀人才到鄉(xiāng)村任教。另一方面，通過加強對農(nóng)民的職業(yè)教育和培訓，提升農(nóng)民的職業(yè)技術(shù)水平，并且職業(yè)培訓要與當?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)結(jié)合起來，以當?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展為導(dǎo)向，真正實現(xiàn)職業(yè)技能培訓與“三農(nóng)”發(fā)展的有效對接[17]。

（二）制度保障——發(fā)揮基本公共服務(wù)減貧效應(yīng)

根據(jù)郝曉薇，黃念兵等人的研究，基本公共服務(wù)供給對農(nóng)村多維貧困具有明顯的減貧作用[18]。因此，應(yīng)建立一套完善的基本公共服務(wù)用于相對貧困的減貧路徑，將基本公共服務(wù)供給和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機結(jié)合起來，并將其納入反貧困的治理框架之中，將基本公共服務(wù)的減貧作用最大限度地發(fā)揮出來。

首先，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化應(yīng)加快縮小城鄉(xiāng)差距的步伐。有學者發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化對緩解家庭相對貧困有顯著影響[19]。對農(nóng)村一些較偏遠的地區(qū)來說，地理位置特殊使其成為公共服務(wù)供給的盲區(qū)，應(yīng)改變過去“城市偏向”的政策傾向，通過政府財政撥付和撬動社會資金投入，加大對農(nóng)村地區(qū)基本公共服務(wù)的建設(shè)力度，盡快補齊鄉(xiāng)村振興發(fā)展過程中農(nóng)村公共服務(wù)這一短板。其次，要分地區(qū)建立農(nóng)村基本公共服務(wù)標準體系，雖然《“十三五”推進基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》中明確了國家公共服務(wù)標準體系，但是各地經(jīng)濟狀況和發(fā)展規(guī)模的差異要求基層政府根據(jù)當?shù)刎毨У貐^(qū)的發(fā)展短板和實際需求制定相應(yīng)基本公共服務(wù)清單[20]。最后，要加快完善農(nóng)村兜底保障體系，農(nóng)村自然環(huán)境相對惡劣，使得相對貧困的動態(tài)性和隨機性更易在農(nóng)村地區(qū)發(fā)生。因此，在兜底保障方面，應(yīng)進一步調(diào)整低保標準，將相對貧困標準和低保標準有機統(tǒng)一起來。政府也應(yīng)開發(fā)多元化的救助政策，尤其是要完善受災(zāi)群眾救助制度，積極探索兜底保障和貧困治理相結(jié)合的新機制。

（三）機會開放——激發(fā)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展新動能

相對貧困較之于絕對貧困來說，它更注重的是貧困人口的長遠發(fā)展以及發(fā)展質(zhì)量的問題，是如何能讓貧困人口持續(xù)增收進而走向共同富裕的問題。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中提及的產(chǎn)業(yè)振興在農(nóng)村相對貧困治理過程中具有活血功能[21]。因此，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出和實施為農(nóng)村相對貧困人口實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)脫貧創(chuàng)造了良好的契機。

現(xiàn)階段，農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略緊密結(jié)合，從更加注重實現(xiàn)共同富裕的角度出發(fā)，全面貫徹新發(fā)展理念[22]。首先，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展離不開政策、資金支持，應(yīng)持續(xù)加大中央財政對鄉(xiāng)村特色、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的支持力度，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供資金保障。同時，引導(dǎo)和支持更多社會資本投入鄉(xiāng)村優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，補齊鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的資金短板，形成農(nóng)村產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的資金合力。其次，要將在精準扶貧過程中培育起來的扶貧產(chǎn)業(yè)進行轉(zhuǎn)型升級，調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，使其從依靠外力幫扶逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽孔陨砹α堪l(fā)展，尊重和發(fā)揮農(nóng)村居民在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的主體地位，不斷拓寬貧困人口的增收渠道。最后，產(chǎn)業(yè)發(fā)展要立足當?shù)刈匀毁Y源與環(huán)境，創(chuàng)新發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)，將資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，提升特色產(chǎn)業(yè)的綜合帶動能力。同時，高質(zhì)量的特色產(chǎn)品應(yīng)實現(xiàn)品牌化發(fā)展，提升優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)供給能力，在提升知名度的同時也要做好勞務(wù)和產(chǎn)銷對接，才能有效實現(xiàn)貧困人口持續(xù)增收。