農(nóng)村宅基地管理中的問題和對策思考探究實踐

陳惠琴

摘要：近年來，國家加大農(nóng)村幫扶力度，醫(yī)療建設迅速發(fā)展，農(nóng)村人口顯著增長，加上生活水平的提高，農(nóng)民對宅基地需求愈演愈烈，更多的翻新房和新房出現(xiàn)在鄉(xiāng)間土地。農(nóng)村宅基地制度與農(nóng)民居住條件緊密聯(lián)系，涉及居民自身利益，受到社會廣泛關注，成為民生發(fā)展的焦點問題。隨著經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)村宅基地問題越來越多，嚴重阻礙了新農(nóng)村建設步伐。本文從實際出發(fā)，深度挖掘農(nóng)村宅基地管理問題，探求問題本質，提出具有建設意義的整改對策，降低發(fā)展阻礙，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略持續(xù)發(fā)展。

關鍵詞：農(nóng)村宅基地;管理;問題及對策

國家先進生產(chǎn)力和生產(chǎn)技術不斷取得新突破，我國社會主義發(fā)展進入新時代。在黨中央不斷努力下，我國脫貧攻堅取得顯著成果，將持續(xù)推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，促進民生發(fā)展，建立富強美麗的鄉(xiāng)村布局。數(shù)據(jù)表明，農(nóng)村宅基地問題在農(nóng)村發(fā)展中具有重要意義，優(yōu)質的管理手段在加強農(nóng)村房屋建設、維護農(nóng)民住房權益上發(fā)揮重要作用。結合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略分析，農(nóng)村宅基地管理漏洞嚴重影響新農(nóng)村建設，制約農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，管理部門應該予以高度重視，只有找出管理問題，結合法律法規(guī)和公序良俗，制定科學合理的建筑評估方法，才能有效解決宅基地管理難題，提升居民生活水準，為科學規(guī)劃農(nóng)村打下基礎。

1 農(nóng)村宅基地概述

所謂農(nóng)村宅基地主要是為維持農(nóng)民正常農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或生活提供的居住條件，它的用地范圍屬于農(nóng)村集體建設用地，是農(nóng)民生產(chǎn)生活的重要基礎。農(nóng)民經(jīng)過管理部門審批后可以在此區(qū)域完成屋舍及其附屬房屋和庭院建設。強化農(nóng)村宅基地管理有利于加強農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設、促進周邊經(jīng)濟提升、推動社會主義建設，同時，農(nóng)村宅基地政策質量與農(nóng)民切身利益緊密聯(lián)系，對鄉(xiāng)村振興發(fā)展具有重要意義。

隨著現(xiàn)代化建設飛速提升，工業(yè)化和鄉(xiāng)鎮(zhèn)化持續(xù)推進，越來越多年輕人選擇留在城市加入工業(yè)化建設當中，僅有小部分人愿意投身到鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)基礎建設上，另外，城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，導致大量農(nóng)業(yè)建設勞動力流失，調查數(shù)據(jù)顯示，現(xiàn)階段我國農(nóng)村宅基地大量被閑置，部分地理位置差、自然條件惡劣、交通不便的偏遠山區(qū)已經(jīng)成為“無人村”或“空心村”，時代變遷、社會進步導致原本靠無償劃撥提供、無償收回或流轉限制的宅基地制度不再適用于農(nóng)村宅基地管理。在三農(nóng)政策中，宅基地管理改革已經(jīng)成為推動新時代鄉(xiāng)村振興和新農(nóng)村建設的重要改革內容之一。

國家為加強農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設，提出具有探索性的宅基地“三權分置”重要改革方案，明確規(guī)定了宅基地權劃分問題，其中包括所有權、使用權和資格權，將農(nóng)村宅基地管理推入了新的發(fā)展階段。2020年新修訂的《土地管理法》將農(nóng)村宅基地管理職責劃分到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，并從國家發(fā)展角度和農(nóng)村發(fā)展狀況頒布了一系列重要文件，這些文件為農(nóng)村宅基地發(fā)展規(guī)劃提供了重要依據(jù)，明確規(guī)劃、供應、審批等方面職責、流程，建立新型農(nóng)村宅基地管理機制，優(yōu)化當前農(nóng)村宅基地管理問題，形成新型管理模式和體系，使農(nóng)村宅基地管理機制更加標準化、法制化，以維護農(nóng)民切實利益提供必要保障。受宅基地性質和農(nóng)村復雜情況影響，農(nóng)村宅基地歷史遺留問題依舊難以解決，相關管理單位必須分析當?shù)貙嶋H，究其根源，對癥下藥，促進農(nóng)村建設。

2 加強農(nóng)村宅基地管理的必要性

2.1 有利于維護農(nóng)民利益

自新中國成立以來，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制和宅基地制度與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活緊密聯(lián)系。前者是維持家庭經(jīng)濟收入的重要來源，而后者是保障農(nóng)民居住條件，改善居住問題的重要保障，只有科學合理的宅基地管理，才能保證農(nóng)民有房可住，保障民生問題，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展，促進農(nóng)村在富強和諧美麗社會建設上發(fā)揮重要力量。

2.2 有利于提高農(nóng)村土地利用率

隨著工業(yè)化發(fā)展，農(nóng)村人口急劇減少，加強農(nóng)村宅基地管理能夠有效平衡土地與人口關系，降低土地資源浪費，降低“空心村”發(fā)展，為新農(nóng)村建設規(guī)劃和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展提供必要保障，使農(nóng)村建設符合時代主題。

2.3 有利于保障農(nóng)村土地公平性

傳統(tǒng)管理模式下，農(nóng)民法律意識薄弱，在房屋建設上不遵守相關法律規(guī)定，存在私自建房的可能，最終出現(xiàn)管理不公平的問題，宅基地相關改革措施進一步明確，使宅基地未來管理思路更加明朗，降低一戶多宅情況，保障土地使用的公平性。

3 現(xiàn)階段農(nóng)村宅基地管理存在問題

3.1 鄉(xiāng)村建設規(guī)劃欠缺，布局散亂

受傳統(tǒng)觀念影響，相關管理部門規(guī)劃意識薄弱，農(nóng)民法律意識淡薄，無償征用農(nóng)村集體土地現(xiàn)象時有發(fā)生，私自完成住房建設未及時完成報備規(guī)劃工作，成為制約新農(nóng)村規(guī)劃的主要問題。不僅如此，受這種思想影響，在征用土地上常向地勢好、交通便捷地區(qū)伸展，不僅占據(jù)大量土地資源，還出現(xiàn)影響公共生活問題。一些村民將住宅建在公路旁，并且沿著馬路邊沿擴張，最終形成了馬路住宅，另外，村內居民在住宅建造上不斷向村外擴張，出現(xiàn)一戶多宅問題，受各種因素影響，這些房宅入住率并不高，所以導致“空心村”出現(xiàn)，這種隨意性選址建筑，使城鄉(xiāng)規(guī)劃受到嚴重阻礙，房屋排布雜亂，道路阻礙增加，村內建筑布局雜亂，甚至出現(xiàn)路邊村，嚴重影響城鄉(xiāng)規(guī)劃推進。

3.2 宅基地閑置，“空心村”增多

目前，隨著城市化發(fā)展和工業(yè)化建設，為農(nóng)民進城發(fā)展提供了機遇，外出打工、經(jīng)商或搬遷等問題成為鄉(xiāng)村人口流失的主要原因，這也就導致了鄉(xiāng)村宅基地大量空閑，多數(shù)房屋處于無人居住狀態(tài)，造成“空心村”出現(xiàn)率增大。另外，一些家庭受工作影響，選擇外出購置房產(chǎn)，還有部分家庭人口多，分支復雜，所以需要申請新的宅基地建房供后期使用。農(nóng)村地理環(huán)境簡單，為自主經(jīng)商建房提供了便利條件，很多商住兩用出現(xiàn)在鄉(xiāng)間街道，原有宅基地住房閑置。綜上所述，社會發(fā)展在一定程度上促進“空心村”問題出現(xiàn)，導致大面積土地資源浪費，成為阻礙城鄉(xiāng)發(fā)展的重要因素之一。

3.3 非法流轉依舊存在，產(chǎn)權不清

從法律法規(guī)以及國內政策上看，農(nóng)村宅基地歸集體所有，農(nóng)民僅有使用權，其中并未明確界定農(nóng)民宅基地上房屋的處置權和交易問題。另外，農(nóng)民法律意識薄弱，對產(chǎn)權交易法律規(guī)定不明確。現(xiàn)階段將模糊產(chǎn)權房屋宅基地轉讓界定為私人行為，此類問題很難受到法律保護，致使大多數(shù)產(chǎn)權糾紛問題難以解決，尤其是城鄉(xiāng)接合部。

3.4 違規(guī)違章建設隨處可見

隨著經(jīng)濟發(fā)展，生活水平提高，農(nóng)村居民對房產(chǎn)需求逐漸增大，致使農(nóng)村建設中出現(xiàn)越來越多的違規(guī)現(xiàn)象，在宅基地方面常表現(xiàn)為如下兩種：（1）居民未向任何部門報備或報備后未審批私自占地，以欺騙手段獲取宅基地修建批準許可。該情況下，一些居民僅在村委會打了招呼，未向上級管理部門提交建房申請，就開始建房，更有甚者利用隱瞞事實或虛報人口、變更戶籍等惡劣手段騙取宅基地建房資質;

（2）在建房過程中私自擴大占地面積且未經(jīng)過任何部門批準私自完成宅基地用途變更。我國國土資源部門對宅基地占用面積進行明確規(guī)定，但由于農(nóng)民法律意識薄弱，大多數(shù)建設中都超過了法律規(guī)定面積，嚴重影響相關規(guī)劃。

4 造成農(nóng)村宅基地管理問題的成因

4.1 規(guī)劃管理模式落后

從國家層面來看，大多數(shù)職能部門更側重于城市建設，輕視或忽視農(nóng)村建設，農(nóng)村土地長時間得不到監(jiān)管規(guī)劃，在經(jīng)濟較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或城邊村上有一定規(guī)劃，但總體方案缺乏合理性和科學性，缺乏規(guī)劃編制深度，群眾參與感差，可操作性差，這導致規(guī)劃建設很難落實到實際，管理部門更注重整齊規(guī)劃，缺乏改造意識，傳統(tǒng)規(guī)劃模式很難符合現(xiàn)階段鄉(xiāng)村振興要求。受文化程度和法律意識影響，居民對建房規(guī)劃要求和條款不夠清晰，加上現(xiàn)階段農(nóng)村居住環(huán)境呈現(xiàn)分散局面，導致房屋設計只求方便，常建設在公路附近、責任田附近。管理意識缺失造成農(nóng)民建房隨意性大，建設中很少講求規(guī)劃，僅認準地段好的位置，出現(xiàn)此類現(xiàn)象的重要原因在于管控措施缺乏先進性和科學性，管理力度不夠嚴格，與惠民政策發(fā)生沖突。

4.2 監(jiān)督執(zhí)法不夠嚴格

進入新時代以來，國家開始加大農(nóng)村發(fā)展力度，對土地管理逐漸嚴格，執(zhí)法力度顯著提高，出于對居民利益的考慮，并沒用在法律法規(guī)上給予執(zhí)法人員強制拆遷的權力，在處理違法占地建筑上還存在一定問題，強制執(zhí)行力之后，最終只能利用相關通知書通知整改。受多方面因素影響，國家充分考慮到強制拆遷的社會影響，有可能破壞農(nóng)村社會穩(wěn)定，所以很少實行強制拆遷責任，為了督促居民盡快拆除違規(guī)建筑，常使用罰款，在實際管理中執(zhí)法手段欠缺，責任主體劃分未被壓實，各級管理部門工作步調很難保持一致，缺乏完整的法規(guī)政策、難以發(fā)揮共同責任機制，很難從根本上解決此類問題。基于上述分析，農(nóng)村違規(guī)建房依舊存在，已成為農(nóng)村周邊城市發(fā)展和交通線發(fā)展的重要阻礙之一。

4.3 政策疏導力度不足

通過長期觀察及相關調查研究發(fā)現(xiàn)，居民不愿意完成相關流程的報備主要原因在于缺乏法律意識和相關技術觀念，對建房用地規(guī)劃不明確，審批流程和手續(xù)辦理困難，一些管理人員認為繁瑣或其他問題拒絕辦理，這些問題都成為約束村民上報申請的重要原因。一些地方政府過于注重城市化建設，為了推進經(jīng)濟建設，壓制農(nóng)民剛需建房用地規(guī)劃或批準。違規(guī)隨意建房以及不按規(guī)定辦理建房手續(xù)，造成農(nóng)村地區(qū)規(guī)劃建設混亂。另外，部分希望走正規(guī)流程提出建房需求的居民得不到批準，只能利用私下買賣或違規(guī)占地手段解決建房問題，建設政策的漏洞成為隨意建房的重要原因。

5 農(nóng)村宅基地管理調整措施

5.1 擴大農(nóng)村宅基地管理教育力度

從長遠角度上看，要想促進宅基地管理順利實施，必須向群眾傳播相關警示和法律教育，促進群眾樹立法律意識，讓農(nóng)民自身參透讀懂基礎宅基地管理政策，保證群眾具備宅基地法律問題判斷能力，從根本上降低違規(guī)違章建筑物搭建。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理部門應積極開設法律咨詢熱線，積極為群眾解決宅基地難題，通過法律的說服力，督促群眾積極落實宅基地審批報備工作。信息時代發(fā)展為法律滲透提供了便利途徑，可以建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）建立官方微博、微信公眾號、自媒體視頻等媒介完成普法工作，主要包括相關法律法規(guī)內容剖析和相關案例解決分析，以通俗易懂的手段促進農(nóng)民理解。當前網(wǎng)絡媒介交互性極強，能夠實現(xiàn)在線留言和遠程交互，工作人員可以足不出戶的解決居農(nóng)民問題。在未來宅基地管理過程中，要讓農(nóng)民了解一戶一宅的重要性，普及在建筑物外貌、面積、施工標準等方面的法律規(guī)定，化解傳統(tǒng)思想的束縛，讓群眾主動配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展農(nóng)村宅基地管理問題，妥善處理個人名下超標房產(chǎn)。另外，法律普及需要把控實效性，及時告知村民法規(guī)更改情況。

5.2 強化執(zhí)法監(jiān)督，明確各方責任

國家新修訂的《土地管理法》已經(jīng)將宅基地管理和監(jiān)督執(zhí)法權由自然資源部門轉移到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，為保證妥善處理好現(xiàn)階段農(nóng)村宅基地管理問題，提出如下幾點要求：

（1）要求管理部門落實責任，主動擔當起管理改革職責，職責部門應加強內部團隊建設，重視工作人員職業(yè)素養(yǎng)，結合具體情況，加強執(zhí)法管理能力，不斷強化業(yè)務常識，清楚掌握宅基地分配、使用、流轉等常識，定期開展專題教育培訓，切實保障管理部門內部人員專業(yè)素養(yǎng)，在人才選拔上需要嚴格遵守招聘制度，從多方面加強人才考核，不僅需要考慮專業(yè)能力，還要注重道德品質和職業(yè)素養(yǎng)，從根本上加強宅基地管理水平。在職能交接過程中，做好統(tǒng)籌謀劃工作，摸清實際工作情況，確保工作順利完成交接，保障其穩(wěn)定性和連續(xù)性。

（2）要求管理部門深入基層，從根本上遏制違法違規(guī)用地現(xiàn)象出現(xiàn)，杜絕以整改為主的管理模式，要將預防和制止作為首要任務，融入嚴格查處模式，讓村委成員參與管理，當發(fā)現(xiàn)村民準備建房時，提早介入，督促居民通過合法途徑辦理相關建房手續(xù)，如有疑問，應給予相應幫助，在違法建房方面做到早發(fā)現(xiàn)、早介入、早處理，從根本上遏制違規(guī)行為滋生。政府部門應及時表明自身態(tài)度，堅決打擊違法建房行為，發(fā)現(xiàn)違法占用耕地的非農(nóng)業(yè)用途的建房，必將嚴肅處理，堅決治理，起到強硬執(zhí)法震懾力。

（3）必須劃清各方職責，需要農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、自然資源部與城鄉(xiāng)建設部等部門根據(jù)實際情況及時協(xié)調，在職能交接劃分上要保證工作的連貫性，提高相關職責變更效率，按時完成農(nóng)村宅基地變更工作，落實各項責任。雖然現(xiàn)階段管理農(nóng)村宅基地問題在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，但是自然資源部門依舊要嚴格落實國土規(guī)劃和村莊規(guī)劃工作，及時完成農(nóng)用專項申報、批準工作以及集體土地存檔、登記、發(fā)證等工作，要與農(nóng)村農(nóng)業(yè)部緊密聯(lián)系，做好日常事務處理的配合、銜接，各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村要制定符合當?shù)氐墓芾磙k法，落實責任主體，根據(jù)現(xiàn)場情況制定科學合理統(tǒng)一的宅基地管理辦法，相關部門認真履行各自職責、緊密協(xié)調，落實好“三到場”要求，形成高效率、高質量的共同責任管控機制。

6 結語

通過上述分析，在農(nóng)村宅基地管理工作上，必須秉承法律優(yōu)先原則，以督促群眾和管理人員樹立正確法律意識為前提，在保障農(nóng)民利益，保障農(nóng)村社會和諧發(fā)展下，加強宅基地管理，建立科學全面的監(jiān)督管理手段，及時完成農(nóng)村閑置房源的租賃或轉讓工作，提高農(nóng)村土地利用率，相關部門管理人員要根據(jù)實際情況妥善優(yōu)化農(nóng)村宅基地管理漏洞，降低違法違規(guī)占地建房事件發(fā)生頻率，為鄉(xiāng)村振興和新農(nóng)村規(guī)劃提供必要保障，推動社會主義發(fā)展。

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