組建自然資源部背景下的城市規(guī)劃發(fā)展趨勢(shì)的研究

劉于平

(東明縣自然資源和規(guī)劃局 山東菏澤 274500)

1 自然資源部的研究背景

自然資源部的組織和建立，是我國(guó)自然資源管理的標(biāo)志和體現(xiàn)。其中，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案在十三屆全國(guó)人大代表會(huì)上表決通過，意味著我國(guó)自然資源部的成立與建設(shè)。在這個(gè)背景下，國(guó)土資源部實(shí)現(xiàn)了一定程度上的升級(jí)。自然資源部的重要職能包括開發(fā)、利用并保護(hù)自然資源，對(duì)其實(shí)施有效的監(jiān)督和管理工作，并且建立空間規(guī)劃體系，進(jìn)行統(tǒng)一、全面的調(diào)查和確權(quán)登記。此外，還包括建立相應(yīng)的使用制度，對(duì)自然資源進(jìn)行有償使用，以及測(cè)繪、地質(zhì)勘查管理等工作內(nèi)容。根據(jù)改革方案，新成立的自然資源部，將會(huì)對(duì)所有的國(guó)土使用空間進(jìn)行規(guī)劃和管制，并且進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)和修復(fù)[1]。

從某種意義上說，這也代表了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展已經(jīng)從土地財(cái)政轉(zhuǎn)化為生態(tài)文明的新型發(fā)展模式，而且過去的土地城鎮(zhèn)化階段，也逐漸轉(zhuǎn)化成人民城鎮(zhèn)化階段。這就意味著未來將會(huì)由自然資源部和生態(tài)環(huán)境部進(jìn)行主導(dǎo)。而空間規(guī)劃的含義是指一個(gè)國(guó)家、地區(qū)政府對(duì)掌管的空間資源，進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)的謀劃和統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，以實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間的科學(xué)治理和有效管理，并且促進(jìn)保護(hù)和發(fā)展之間的平衡、長(zhǎng)遠(yuǎn)、穩(wěn)定[2]。

2 自然資源部管理體系的結(jié)構(gòu)及現(xiàn)狀分析

可以說，自然資源部的組成基本上包含了所有的空間規(guī)劃，將其歸納到一個(gè)部門進(jìn)行管理，實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃?rùn)?quán)的統(tǒng)一性、完整性。所以，這既是一次重大的創(chuàng)新，也是自然資源管理體系的一次重大改革，且此次改革也是在一定的價(jià)值觀引導(dǎo)下進(jìn)行的。自然資源部的建立，具有極其深刻的社會(huì)意義，也是為了可以有效管理和統(tǒng)一自然資源的資產(chǎn)所有者的職責(zé)，并且對(duì)空間的用途及生態(tài)的修復(fù)和保護(hù)進(jìn)行統(tǒng)一管轄[3]。

自然資源管理的理念，是堅(jiān)持人與自然和諧發(fā)展。通過樹立尊重自然、愛護(hù)自然、順應(yīng)自然的發(fā)展理念，實(shí)現(xiàn)社會(huì)建設(shè)的穩(wěn)定、持續(xù)的建設(shè)和發(fā)展。此外，以分類管理為基礎(chǔ)、以綜合管理為發(fā)展方向，可以實(shí)現(xiàn)自然資源的順應(yīng)管理體系。設(shè)置政府機(jī)構(gòu)的目的，是為了落實(shí)和執(zhí)行國(guó)家的各項(xiàng)職能，貫徹政府的發(fā)展戰(zhàn)略，確保公共資源調(diào)配的公平性、高效性。一些自然資源的劃分，如土地、水流、森林、草原、荒地等，分別是由不同的行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。比如：森林是由原國(guó)家林業(yè)局進(jìn)行管理，水流是由水利部進(jìn)行管理，土地是由原國(guó)土資源部、城鄉(xiāng)建設(shè)部共同進(jìn)行管理等[4]?？墒歉鞑块T之間，由于利益的協(xié)調(diào)與自我保護(hù)，所以并沒有形成實(shí)質(zhì)性的統(tǒng)一整體。

2.1 規(guī)劃數(shù)量過多

目前，國(guó)土資源的空間使用和各種規(guī)劃沒有真正落實(shí)，其管理處于雜亂、復(fù)雜、多樣的狀況。比如：城鄉(xiāng)建設(shè)部制訂的城鄉(xiāng)規(guī)劃、水利部制訂的水資源規(guī)劃、原農(nóng)業(yè)部制訂的草原規(guī)劃、原國(guó)土部制訂的國(guó)土資源總體規(guī)劃等。盡管看起來是由多種規(guī)則與制度相互管理，可是由于各個(gè)部門之間都是高度關(guān)注自身的利益，部門與部門之間幾乎處于分離、獨(dú)立的狀態(tài)，這很明顯對(duì)城市的資源規(guī)劃造成一定的影響。

2.2 沒有實(shí)際明確資源所有者的職責(zé)

由于沒有明確自然資源所有者的職責(zé)，其資產(chǎn)屬性就沒有得到充分的體現(xiàn)。比如：水利部主要負(fù)責(zé)水資源的調(diào)查及確權(quán)登記和管理的職責(zé)，原農(nóng)業(yè)部主要負(fù)責(zé)草原資源調(diào)查及確權(quán)登記和管理的職責(zé)等。不同的自然資源管理，由不同的管理職能部門進(jìn)行負(fù)責(zé)，可是各部門過于對(duì)自身利益進(jìn)行考量，以至于很難在同一個(gè)平臺(tái)上對(duì)自然資源進(jìn)行整體的保護(hù)。所以，自然資源的開發(fā)、利用、保護(hù)的工作存在缺位的現(xiàn)象[5]。

2.3 自然資源管理體制的基本結(jié)構(gòu)

在當(dāng)前的情況下，自然資源部管理包含內(nèi)設(shè)機(jī)關(guān)、直屬部門事業(yè)單位、土地督察局、林業(yè)與草原局。其中，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)包含17個(gè)部門，如耕地保護(hù)司、調(diào)控檢測(cè)司等；土地督察局包含9個(gè)部門，如上海局、北京局等；直屬事業(yè)單位包含20個(gè)部門，如地質(zhì)調(diào)查局、油氣中心等。

在管理職責(zé)方面，自然資源部經(jīng)歷了部門的撤銷、重組、合并等，是在各個(gè)相關(guān)部門的基礎(chǔ)上，對(duì)原部門進(jìn)行集合歸納和管理。所以，其主要職責(zé)也可以說是開發(fā)、利用、保護(hù)自然資源，建立空間規(guī)劃體系，并且對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管等。

3 城市的規(guī)劃與發(fā)展趨勢(shì)

自然資源部的組織與建立，同樣也給現(xiàn)代城市的空間規(guī)劃帶來新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)?，F(xiàn)代城市的規(guī)劃，開始朝著空間規(guī)劃的方向進(jìn)行轉(zhuǎn)變，一些新型規(guī)劃逐漸興起，使得規(guī)劃的市場(chǎng)漸漸體現(xiàn)出新的活力。自然資源部將城市規(guī)劃歸納在內(nèi)以后，需要對(duì)城市規(guī)劃進(jìn)行一段時(shí)間的管控和定位認(rèn)知[6]。

3.1 新型城市規(guī)劃的背景

隨著一些地產(chǎn)公司、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)公司的融入，對(duì)傳統(tǒng)的城市規(guī)劃和設(shè)計(jì)進(jìn)行了一次新的擠壓。為了提高解決城市問題的效率，利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和物聯(lián)網(wǎng)等新時(shí)代信息技術(shù)，作為新的處理方式。進(jìn)而促進(jìn)城市的規(guī)劃發(fā)展和智能化建設(shè)。

在傳統(tǒng)的城市規(guī)劃行業(yè)中，其主要的服務(wù)對(duì)象是各城鄉(xiāng)規(guī)劃的主管部門，其中也包括住房、城鄉(xiāng)建設(shè)部等。在自然資源部成立的背景下，未來也會(huì)慢慢形成自然資源局等與之相應(yīng)的部門。除此之外，新型的服務(wù)對(duì)象也會(huì)發(fā)生相應(yīng)的改變，比如：主要的服務(wù)對(duì)象變?yōu)楦魇〖?jí)自然資源廳、一些規(guī)模較大的設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)或者是投資開發(fā)商等。在上述條件下，還會(huì)進(jìn)一步加速分解和規(guī)劃，以城市設(shè)計(jì)為代表的新型規(guī)劃市場(chǎng)漸漸興起[7]。

3.2 城市規(guī)劃的趨勢(shì)和機(jī)遇

3.2.1 城市規(guī)劃中間層設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)的興起

城市總體規(guī)劃大都集中于少數(shù)的設(shè)計(jì)院中，此類設(shè)計(jì)院大都為高校設(shè)計(jì)院或者是省級(jí)設(shè)計(jì)院，具有規(guī)模較大、資質(zhì)較綜合的特點(diǎn)。比如：多個(gè)縣市的總體規(guī)劃，都是集中在知名的設(shè)計(jì)院、規(guī)劃院中。隨著新型智慧城市規(guī)劃的興起，一些傳統(tǒng)的城市規(guī)劃方式，將會(huì)向全新的領(lǐng)域進(jìn)行轉(zhuǎn)變。通過自身的特定設(shè)計(jì)領(lǐng)域，在設(shè)計(jì)的產(chǎn)品中，將自身的企業(yè)文化融入進(jìn)去，形成獨(dú)有的設(shè)計(jì)理念，進(jìn)而可以促進(jìn)中間層設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)的建設(shè)與發(fā)展[8]。

3.2.2 落實(shí)城市規(guī)劃

原來的國(guó)土空間規(guī)劃處于雜亂和復(fù)雜的狀態(tài)，城市規(guī)劃也是原國(guó)土空間的一個(gè)重要組成部分，很難形成實(shí)施空間規(guī)劃的直接指導(dǎo)文件。而自然資源部的建立，可以讓各級(jí)部門的規(guī)劃?rùn)?quán)進(jìn)行整體的統(tǒng)一，將其歸納和整合到同一個(gè)管理部門，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一化的管理。這在很大程度上，可以促進(jìn)規(guī)劃的落實(shí)和執(zhí)行，有利于促進(jìn)規(guī)劃的具體實(shí)施。

3.3 未來城市規(guī)劃發(fā)展的挑戰(zhàn)

3.3.1 未來城市規(guī)劃的目標(biāo)定位比較模糊

從某種程度上說，自然資源部的建立，確實(shí)已經(jīng)把自然資源當(dāng)作一個(gè)整體來看待，可是在經(jīng)過相應(yīng)的管理組成分析之后，可以發(fā)現(xiàn)除了資源部的部長(zhǎng)以外，其他管理層人員，都是資源部的高層管理人員。所以，城市規(guī)劃的定位處在相對(duì)模糊的一個(gè)狀態(tài)。

在自然資源部建立之前，城鄉(xiāng)規(guī)劃的職能主要在于住房以及城鄉(xiāng)建設(shè)部方面，其本質(zhì)在于主導(dǎo)城鎮(zhèn)化的建設(shè)工作。而在資源部建立以后，現(xiàn)有的高層管理人員，能不能把現(xiàn)有的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，和原國(guó)土部門的管控職能互相銜接、融合，這也是一個(gè)問題。因此，城市規(guī)劃的模糊定位，也是一個(gè)很大的挑戰(zhàn)。

3.3.2 削弱城市規(guī)劃的限制作用

自然資源部的管理資源，可以劃分為商業(yè)型和公益型兩種。這兩種方式在自然資源的管理方式、管理原則和管理體制上，都需要進(jìn)行區(qū)別的對(duì)待。公益型自然資源，一般都是利用公共財(cái)政的方式，保證財(cái)政的權(quán)益；而商業(yè)型自然資源，一般都是利用市場(chǎng)機(jī)制的方式，保證經(jīng)濟(jì)的投資。而且公益型資源的管理，基本上都是進(jìn)行儲(chǔ)存、保護(hù)等方面；商業(yè)型資源的管理，大多數(shù)都是通過市場(chǎng)運(yùn)作的方式進(jìn)行。

在自然資源的管理屬性中，大部分都是以商業(yè)型資源管理為主。在土地資源的城市規(guī)劃管理中，都是以公益型自然資源管理為主。自從自然資源部成立以后，城鄉(xiāng)規(guī)劃被納入其中，其限制作用隨著土地資源的商業(yè)化建設(shè)與發(fā)展，而逐漸變得削弱。這同樣也是城市規(guī)劃管理的一個(gè)重大挑戰(zhàn)[9]。

3.4 城市規(guī)劃的未來發(fā)展趨勢(shì)

3.4.1 傳統(tǒng)的城市規(guī)劃發(fā)生相應(yīng)的變革

在人們的思想意識(shí)中，更加美好的城市設(shè)計(jì)與建設(shè)理念在漸漸的深入，但是過去那種大規(guī)模的建設(shè)與發(fā)展模式，已經(jīng)不復(fù)存在。一些規(guī)模較大的城市，也更加重視城市規(guī)劃的更新和完善、優(yōu)化，并且把關(guān)注焦點(diǎn)從建設(shè)新區(qū)轉(zhuǎn)化到城市的更新變革工作中。因此，城市的規(guī)劃改革，會(huì)進(jìn)一步調(diào)整相應(yīng)的制度管理體系、調(diào)節(jié)原有利益層級(jí)的格局。此外，在規(guī)劃設(shè)計(jì)理念與技術(shù)方法等方面中，也會(huì)隨著時(shí)代的改變而改變。

3.4.2 增加城市規(guī)劃類型的豐富性

隨著自然資源部的重新建立與組合，空間規(guī)劃可以在同一個(gè)平臺(tái)上進(jìn)行操作和管理，這有利于實(shí)施管理規(guī)劃的統(tǒng)一性。因此，在進(jìn)行規(guī)劃的細(xì)化和深化時(shí)，需要對(duì)新型規(guī)劃進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)充，這就使得城市規(guī)劃的發(fā)展趨勢(shì)，向多元化、多樣性的方向去發(fā)展。隨著空間概念規(guī)劃和戰(zhàn)略規(guī)劃等策略的興起，大規(guī)模的開發(fā)模式也在進(jìn)一步的優(yōu)化和完善。在規(guī)劃達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)下，城市的更新，不再只是通過外遷的方式進(jìn)行解決，而是需要具有豐富的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，并且由組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行完成。比如：新起的一些特色小鎮(zhèn)、田園綜合體等等。新的管理政策和事物會(huì)逐漸被鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)所吸收和接納，城市規(guī)劃也會(huì)進(jìn)一步提出更好的概念規(guī)劃與發(fā)展戰(zhàn)略。

3.4.3 規(guī)劃的方向會(huì)偏向于空間管理

自然資源部建立的統(tǒng)一性，可以有效避免各級(jí)部門之間存在的規(guī)劃沖突。原有的各個(gè)部門之間規(guī)劃的本質(zhì)是資源管理的具體權(quán)限，這在某種程度來看，更像是自然資源的規(guī)劃。而不是空間的規(guī)劃?？臻g規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)，需要不斷更新設(shè)計(jì)理念和發(fā)展戰(zhàn)略。在自然資源部進(jìn)行重組之后，規(guī)劃會(huì)進(jìn)一步的細(xì)化和深化，而對(duì)自然資源的規(guī)劃，也都是按照空間規(guī)劃的基本原則進(jìn)行體現(xiàn)的。

4 結(jié)語(yǔ)

自然資源管理體制改革的目的是要落實(shí)和實(shí)行自然資源的使用和管理。在進(jìn)行空間規(guī)劃的管控中，通過自然資源與生態(tài)環(huán)境互相集合、協(xié)調(diào)的作用，充分體現(xiàn)了自然資源管理的改革與發(fā)展趨勢(shì)。在自然資源管理的條件下，發(fā)展空間規(guī)劃的設(shè)計(jì)，可以很好地適應(yīng)這種變化趨勢(shì)，對(duì)自然資源信息的建立和管理，具有積極的促進(jìn)作用和意義，且還有利于自然資源的節(jié)約使用，有助于促進(jìn)城市化建設(shè)與規(guī)劃向信息化時(shí)代的方向發(fā)展。