鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化過程中政府角色的三重定位

雷瑞萍，郝永紅

（中共晉中市委黨校，山西 晉中 030600）

黨的十九大提出要全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕是鄉(xiāng)村振興的總要求，治理是其中的核心要義，這一重大戰(zhàn)略為加快推進農(nóng)村改革發(fā)展提供了全新的機遇。與此同時，共建共治共享的社會治理格局在加速打造中，農(nóng)村作為特殊的社區(qū)，其基層社會治理面臨的風險與挑戰(zhàn)更多。隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的縱深推進，基層政府的角色定位，是推進鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化過程中必須正視和認真審視的問題。在政治經(jīng)濟學(xué)邏輯下，國家治理能力主要體現(xiàn)在資源動員能力、風險控制能力和創(chuàng)新引領(lǐng)能力三方面〔1〕，筆者從這三個層面出發(fā)共同探索政府在推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化過程中如何正確定位自己的角色、保證職能的高效履行。

一、政府要做好資源的調(diào)配者和挖掘者

改革開放40多年來，我國的社會主義市場經(jīng)濟體制不斷完善，政府和市場的關(guān)系處在不斷調(diào)整中，黨的十八屆三中全會明確提出，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用：市場作用所及之地，將資源配置的權(quán)力交由市場；在市場作用發(fā)揮不充分的地方，由政府出面來高效配置資源。當前，我國社會發(fā)展中存在的城鄉(xiāng)差距、鄉(xiāng)村資源配置閑置不足等問題也亟需政府充分發(fā)揮資源調(diào)配職能，從而為鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)提供支持。

（一）提供多樣化公共服務(wù)，保證基礎(chǔ)設(shè)施同步跟進

提供公共服務(wù)是政府重要的職能之一。鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施不健全和公共服務(wù)不完善是阻礙鄉(xiāng)村振興、實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的主要障礙之一。根據(jù)第七次全國人口普查公報，截至2020年11月，居住在鄉(xiāng)村的人口為50978萬人，占全國人口的36.11%〔2〕；根據(jù)國家統(tǒng)計局2021年中國經(jīng)濟數(shù)據(jù)，截至2021年12月底，居住在鄉(xiāng)村的人口為49835萬人，比上年同期減少1100余萬人?？梢?，鄉(xiāng)村人口逐年外流仍然是鄉(xiāng)村發(fā)展的現(xiàn)狀。而要把農(nóng)民留在當?shù)亍淹饬鞔迕裎卮鍏⑴c鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興，就要千方百計完善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施，提供多樣化的公共服務(wù)，提高農(nóng)民生活質(zhì)量。

第一，在教育、醫(yī)療、生活服務(wù)等民生領(lǐng)域，政府要做好規(guī)劃引領(lǐng)。隨著精準脫貧攻堅任務(wù)的完成，國家對于鄉(xiāng)村的教育、醫(yī)療等事關(guān)民生保障的事項均出臺了系列保障性政策，基本解決了農(nóng)民的上學(xué)、就醫(yī)、交通等難題。但在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、全面建成小康社會后，就要進一步鞏固拓展脫貧攻堅成果，推進鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，提高鄉(xiāng)村的教育質(zhì)量和醫(yī)療水平，改善鄉(xiāng)村的生活環(huán)境，提高鄉(xiāng)村生活質(zhì)量，提升鄉(xiāng)村的吸引力。

第二，在新基建領(lǐng)域，政府要做好政策引領(lǐng)。改革開放以來，鄉(xiāng)村的硬件條件逐步改善，道路交通、電力設(shè)施、能源設(shè)施以及通信設(shè)施都有了基本保障，但在信息技術(shù)急速發(fā)展和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展的當下，要讓農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民緊跟國家數(shù)字化改革的步伐，政府就需要在新基建上保證農(nóng)村緊跟步伐，從政策上引導(dǎo)新基建企業(yè)投身鄉(xiāng)村振興，充當好資源調(diào)配者和政策引導(dǎo)者的角色，推動鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

（二）加大人才引進力度，培養(yǎng)優(yōu)秀的農(nóng)村工作隊伍

人才是一切發(fā)展的根本，無論是鄉(xiāng)村振興還是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)，都離不開人才支撐。但鄉(xiāng)村人才總量不足、老齡化人口聚居、青年人才外流、干部結(jié)構(gòu)分布不均是目前鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化面臨的最大難題。解決這樣的難題，政府就要充分發(fā)揮自身的作用。

第一，政府要分類完善各類型的人才引入機制。對鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化過程中急需的與農(nóng)業(yè)、管理、經(jīng)濟相關(guān)的專業(yè)人才要簡化招考程序，加大對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村管理等專業(yè)知識的考核；對于博士、碩士等高學(xué)歷人才的引進，要綜合考量其興趣愛好、專業(yè)背景、經(jīng)驗閱歷等，切實做到引進人才“不唯學(xué)歷、不唯職稱、不唯資歷、不唯身份”，完善人才的長效供給機制，為愿意服務(wù)鄉(xiāng)村的人才提供良好的福利保障，真正選出鄉(xiāng)村需要的、能留得下來的人才，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展帶來先進的管理技術(shù)和有效的治理方式。

第二，政府要挖掘鄉(xiāng)村內(nèi)生動力。鄉(xiāng)村發(fā)展滯后的最大原因是內(nèi)生動力的缺失和社會活力的缺乏，所以必須以造血式的方法激發(fā)鄉(xiāng)村的社會活力。一方面，可以吸引鄉(xiāng)賢回鄉(xiāng)參與鄉(xiāng)村治理，這部分人熟悉當?shù)厍闆r，且有一定威望，可以在短時間內(nèi)融入鄉(xiāng)村集體并獲得信任；另一方面，要組建一批肯干事、勤為民的鄉(xiāng)村干部隊伍，讓其以扎實的工作作風調(diào)動村民的主觀能動性、以為民的工作思路帶領(lǐng)村民走致富之路、以先進的理念實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，內(nèi)生性的發(fā)展才更具持久性。

（三）深度挖掘鄉(xiāng)村文化，提升精神文明建設(shè)水平

鄉(xiāng)村振興，文化引領(lǐng)。文化是一個國家最深層、最持久的發(fā)展力量。對于鄉(xiāng)村而言，鄉(xiāng)村承載了中華文化最本質(zhì)、最完整、最動人的文化體系，每個鄉(xiāng)村流傳下來的文化都是其發(fā)展最持久、最根本的力量。在現(xiàn)代化的進程中，伴隨城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和市場化的浪潮，鄉(xiāng)村文化受到了沖擊，導(dǎo)致鄉(xiāng)村人口外流、傳統(tǒng)美德遺失、文化治理失效等問題相繼出現(xiàn)。進入新時代，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，傳承和重塑鄉(xiāng)村文化是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。如何將傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代鄉(xiāng)村發(fā)展相結(jié)合，政府既要充當挖掘者，也要充當引領(lǐng)者。

第一，強化鄉(xiāng)村精神文明建設(shè)。就鄉(xiāng)村治理的價值自覺而言，自治、德治是一種靠內(nèi)在自覺而達成治理秩序的無形力量，深入人心的道德教化和文明程度更貼近治理核心。作為政府，應(yīng)該組織相關(guān)人員深入挖掘鄉(xiāng)村蘊含的文化根脈，有效引導(dǎo)振興鄉(xiāng)村文化，以深入人心的德治潤化民心，提高認同度和凝聚力，提升鄉(xiāng)村治理的有效性。同時，政府要通過基層黨組織和相關(guān)社會公益組織的宣傳引導(dǎo)，加強鄉(xiāng)村的文化建設(shè)，發(fā)揮文化治理的影響力。

第二，強化鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)。碳中和、碳達峰背景之下，實現(xiàn)鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)的低碳發(fā)展也是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。由于傳統(tǒng)的生產(chǎn)經(jīng)營方式和生活方式，導(dǎo)致種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)以及采暖等都加大了碳排放，但農(nóng)村的農(nóng)田、森林又是碳匯系統(tǒng)的重要組成部分，所以在“雙碳”目標下，必須統(tǒng)籌低碳農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村振興的關(guān)系。要在村民中廣泛宣傳低碳理念，改變村民傳統(tǒng)的垃圾處理方式、生活方式，減少能源消耗和碳排放；同時要推廣低碳種植、養(yǎng)殖技術(shù)，優(yōu)先發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)，打造農(nóng)業(yè)生產(chǎn)低碳產(chǎn)業(yè)鏈，把鄉(xiāng)村建設(shè)得更美好、更宜居。

二、政府要做好風險調(diào)控的保障者和監(jiān)督者

鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化過程面臨各種各樣的風險和挑戰(zhàn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風險來自于自然災(zāi)害的影響；農(nóng)村發(fā)展的風險在于村級組織的不完善；農(nóng)民發(fā)展的風險來自于有限的能力水平和弱化的民主權(quán)利。所以，作為政府要確保鄉(xiāng)村善治，做好相應(yīng)的風險應(yīng)對方案。

（一）加強對村務(wù)公開的監(jiān)督考核

在鄉(xiāng)村振興的大環(huán)境下，為了縮小城鄉(xiāng)發(fā)展的差距，推動鄉(xiāng)村振興，國家的惠農(nóng)政策逐年向農(nóng)村傾斜，對農(nóng)民的補貼力度也在加大。同時，為了改善農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，相關(guān)的財政自主權(quán)也在部分地轉(zhuǎn)移到村級組織。為了確保國家對農(nóng)民的關(guān)心關(guān)切落實到位，基層政府相關(guān)部門要加大對村內(nèi)資金使用的監(jiān)管力度，保障村民對資金使用以及補貼發(fā)放的知情權(quán)和使用權(quán)。

第一，強化法治宣傳。要通過基層黨組織和相關(guān)法律性公益組織的宣傳引導(dǎo)，一方面強化村干部的法治意識，通過學(xué)習(xí)培訓(xùn)讓大家意識到村務(wù)公開的重要性和緊迫性，真正做到有計劃、有針對性地對每一筆資金的使用都主動公開，依法公開；另一方面要通過宣傳引導(dǎo)強化村民的法治意識，讓村民認識到監(jiān)督和公開是維護自身合法權(quán)益的法律途徑和有效途徑。

第二，強化組織引導(dǎo)?；鶎诱龑?dǎo)、支持各種類型的農(nóng)村社會組織的成立，可以有效激活鄉(xiāng)村社會的活力、激發(fā)村民的公民意識，通過這種類型的非正式組織對各項鄉(xiāng)村工作進行監(jiān)督，讓村級事務(wù)更加公開透明。

（二）保障村民民主權(quán)利的實現(xiàn)

實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于培養(yǎng)治理主體并提升其執(zhí)行力和治理能力，要對以前治理過程中沒有與時俱進的內(nèi)容進行變革轉(zhuǎn)型〔3〕。鄉(xiāng)村自治的主體是村民，調(diào)動他們的積極性是進行鄉(xiāng)村治理的首要任務(wù)。然而常年積累的“等靠要”思想使得村民缺乏主動參與治理的積極性，寄希望于國家自上而下的補貼和資源輸入，主動了解、主動參與、主動改變的主動性不足。因此，鄉(xiāng)村治理的方式上，應(yīng)以法治建設(shè)為保障推動鄉(xiāng)村治理各項事務(wù)的開展。

第一，提高農(nóng)民主體意識。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的核心就是要實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，要讓村民真正意識到他們才是解決鄉(xiāng)村問題、參與鄉(xiāng)村治理的主力軍?？梢苑峙螏ьI(lǐng)村民主動參與基層政治生活，培養(yǎng)村民的參與意識；讓村民了解國家大政方針政策，提升他們的政治意識和知識素養(yǎng)；讓村民學(xué)習(xí)相關(guān)法律，了解作為主體的民主權(quán)利有哪些，培養(yǎng)他們的法律意識和維權(quán)意識。

第二，提升農(nóng)民整體素質(zhì)。村民的素質(zhì)能力直接決定了鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化程度，在有效喚醒村民主體意識之余，也要通過對其不斷加大相關(guān)法律、政策措施的普及力度來提升村民的整體素質(zhì)，保證他們遇事以合法的方式協(xié)商反饋，以合法的身份參與鄉(xiāng)村治理，以合法的手續(xù)加入社會組織。在保證村民民主權(quán)利實現(xiàn)的同時，為鄉(xiāng)村治理營造和諧的法治氛圍。

（三）制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)急預(yù)案

農(nóng)業(yè)作為基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，在生產(chǎn)過程中會面臨各種各樣的風險，包括自然風險、市場風險等，政府要極力保障農(nóng)業(yè)健康發(fā)展，提高鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村發(fā)展的韌性。這就需要基層政府聯(lián)合各方力量、結(jié)合鄉(xiāng)村實際制定相應(yīng)的韌性發(fā)展方案。

第一，因地制宜制定應(yīng)急方案?；鶎诱Y(jié)合鄉(xiāng)村可能發(fā)生的災(zāi)害、可能面對的風險來制定應(yīng)急預(yù)案，針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中可能發(fā)生的風險點一一做好應(yīng)對措施，方便緊急調(diào)度，提升鄉(xiāng)村的風險應(yīng)對能力。

第二，構(gòu)建強大的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈。中國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大多以家庭生產(chǎn)為單位，在風險面前應(yīng)對能力是有限的。政府應(yīng)積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，促使農(nóng)戶組建農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和農(nóng)產(chǎn)品技術(shù)含量，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，增加抵抗農(nóng)業(yè)風險的能力。

三、政府要做好鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化創(chuàng)新發(fā)展的引領(lǐng)者

鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，政府在其中要做好引領(lǐng)者，幫助鄉(xiāng)村在振興的路上緊跟國家發(fā)展步伐，做好創(chuàng)新發(fā)展的引路人。

（一）完善數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的頂層設(shè)計

現(xiàn)代化治理方式的實現(xiàn)依賴于制度化的支持，制度化的支持體現(xiàn)在鄉(xiāng)村發(fā)展的各項事業(yè)當中。信息化的快速發(fā)展和信息手段的廣泛應(yīng)用，推動了新一輪的國家機構(gòu)改革。在全面推進鄉(xiāng)村振興中，政府要做好頂層設(shè)計，引領(lǐng)工作要按照國家“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要中提出的加快數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)，以數(shù)字化作為高質(zhì)量推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的切入點，促進城鄉(xiāng)整合發(fā)展。

第一，要正確認識數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)。數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的意義在于更高效地為村民提供服務(wù)，而不是簡單的數(shù)字化技術(shù)應(yīng)用和數(shù)字化設(shè)施布置。政府要認識到建設(shè)數(shù)字鄉(xiāng)村的迫切性，結(jié)合當?shù)氐膶嶋H情況推廣適宜的數(shù)字技術(shù)和應(yīng)用，真正讓數(shù)字鄉(xiāng)村惠及每一位村民。

第二，建立相應(yīng)的風控體系。數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用可以給我們帶來便利，但同時也會帶來風險。所以，政府在引導(dǎo)鄉(xiāng)村進行頂層設(shè)計的時候，也要綜合考慮可能發(fā)生的風險，如個人信息泄露、電信詐騙等，對這些風險都需要提前做好預(yù)判并制定有效的應(yīng)對方案，保證高效便捷的同時保護民眾的信息安全、財產(chǎn)安全。

（二）發(fā)揮數(shù)字鄉(xiāng)村的服務(wù)功能

數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的宗旨是推動鄉(xiāng)村治理邁向數(shù)字化，讓廣大民眾共享數(shù)字化成果。政府要引導(dǎo)鄉(xiāng)村在相關(guān)工作的開展過程中避免出現(xiàn)重技術(shù)輕服務(wù)現(xiàn)象的出現(xiàn)，發(fā)揮鄉(xiāng)村治理數(shù)字化的服務(wù)功能。

第一，以農(nóng)民為導(dǎo)向推廣數(shù)字化的應(yīng)用。首先，從鄉(xiāng)村常駐人口的年齡結(jié)構(gòu)來看，要制定精細化推廣方案，尤其是針對老年人、殘疾人和文盲等特殊人群開展集體培訓(xùn)，讓他們學(xué)習(xí)使用新的手機應(yīng)用。同時也要保證線下服務(wù)的通暢，滿足特殊群體的訴求。其次，要加強數(shù)字化平臺的本土化設(shè)計，對于供農(nóng)民使用的APP等，要堅持實用為主，簡潔明了，如開發(fā)適宜老年人的“老年綠色模式”，最大程度滿足各類村民的數(shù)字化生產(chǎn)和生活需求，提升用戶的體驗度。最后，相關(guān)應(yīng)用平臺要發(fā)揮數(shù)據(jù)搜集和數(shù)據(jù)分析的能力，開發(fā)網(wǎng)上信息反饋系統(tǒng)，及時收集來自村民的意見和建議，及時捕捉農(nóng)村居民動態(tài)化的需求，真正做到重心下移、服務(wù)下沉，提升村民對政府服務(wù)的滿意度〔4〕。

第二，為數(shù)字農(nóng)業(yè)提供便利。數(shù)字技術(shù)的推廣，打破了時空的間隔，人們的交流、商品的售賣、技術(shù)的傳授都可以隔空進行。數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的重要一環(huán)就是要讓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。首先，定期開展線上培訓(xùn)，邀請相關(guān)農(nóng)業(yè)專家在線對村民進行技術(shù)教授和指導(dǎo)，并針對村民在種植、養(yǎng)殖過程中存在的問題進行答疑解惑，這樣可以很大程度上改變傳統(tǒng)的經(jīng)驗性種植養(yǎng)殖，增加生產(chǎn)過程中的技術(shù)含量。其次，推廣應(yīng)用數(shù)字化農(nóng)機設(shè)備，發(fā)展智慧農(nóng)業(yè)。如山西省晉中市太谷區(qū)，引進了超級拖拉機、智能耕作機器人、智能巡檢機器人、無人機等先進農(nóng)機設(shè)備及技術(shù)，利用遙感技術(shù)、GIS、物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)及時獲取農(nóng)場生產(chǎn)數(shù)據(jù)、資源數(shù)據(jù)、營銷數(shù)據(jù)、進銷存數(shù)據(jù)，并將這些數(shù)據(jù)通過大數(shù)據(jù)處理分析，為農(nóng)場提供生產(chǎn)、經(jīng)營、營銷等管理服務(wù)，并為產(chǎn)業(yè)鏈的政府部門、渠道采購商、農(nóng)技服務(wù)商、金融機構(gòu)提供大數(shù)據(jù)智能服務(wù)。在有條件的鄉(xiāng)村，要切實引進相應(yīng)的技術(shù)，為鄉(xiāng)村數(shù)字農(nóng)業(yè)、智慧農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供智慧化支持。