預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目科學(xué)分類研究

張顯虎

(山東財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)務(wù)處 山東濟(jì)南 250014)

當(dāng)前，眾多學(xué)者從不同角度對(duì)項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)行研究，但尚未有學(xué)者從項(xiàng)目分類評(píng)價(jià)這一角度出發(fā)展開研究。該文從項(xiàng)目科學(xué)分類角度進(jìn)行預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，并對(duì)各類項(xiàng)目評(píng)價(jià)內(nèi)容進(jìn)行分析，具有較強(qiáng)的針對(duì)性，并對(duì)后續(xù)相關(guān)項(xiàng)目評(píng)價(jià)具有一定的借鑒意義。在進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，要充分考慮到項(xiàng)目類型的區(qū)別：有些項(xiàng)目或許適合項(xiàng)目評(píng)價(jià)，或許適合政策評(píng)價(jià)；有些項(xiàng)目需要對(duì)民意進(jìn)行調(diào)查，也有些項(xiàng)目則不需要，等等。所以，應(yīng)在分類之后，再對(duì)不同類型的項(xiàng)目進(jìn)行相應(yīng)的評(píng)價(jià)，這樣才具有較強(qiáng)的針對(duì)性。

1 根據(jù)實(shí)施期限科學(xué)進(jìn)行分類

首先，短期項(xiàng)目。這類項(xiàng)目可能是一次性項(xiàng)目，也有可能是一些實(shí)施期限比較短的項(xiàng)目，對(duì)于這類項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，最好是進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)價(jià)。在進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)價(jià)的過(guò)程中，為了保障評(píng)價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確性和客觀性，要選擇已經(jīng)完工的項(xiàng)目，或者也可以選擇已經(jīng)超出規(guī)定施工期限的項(xiàng)目，主要因?yàn)檫@些項(xiàng)目已經(jīng)體現(xiàn)出一些效果[1]。其次，中期項(xiàng)目。這類項(xiàng)目一般具有明確的完工期限，并且實(shí)施期限比較長(zhǎng)。對(duì)這類項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)的方式比較靈活，可以進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)價(jià)或者政策評(píng)價(jià)，也可以進(jìn)行中期評(píng)估或者完工后評(píng)價(jià)。最后，長(zhǎng)期項(xiàng)目。這些項(xiàng)目沒(méi)有明確的完工期限，并且實(shí)施期限比較長(zhǎng)，最好選擇政策評(píng)價(jià)。通過(guò)政策評(píng)價(jià)的進(jìn)行，可以明確具體的執(zhí)行效果，并根據(jù)效果判斷現(xiàn)行政策的合理性，是否需要進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整[2]。同時(shí)，對(duì)于這類項(xiàng)目，需要定期進(jìn)行中期政策評(píng)估，最好間隔幾年進(jìn)行一次，這樣才能更好地評(píng)估政策的合理性，保障其運(yùn)行的有效性。但是進(jìn)行政策評(píng)價(jià)時(shí)，最好選擇多方聯(lián)合進(jìn)行評(píng)價(jià)的方式，由第三方機(jī)構(gòu)、財(cái)政部門以及政策研究部門等進(jìn)行聯(lián)合，這樣才能確保得到理想的政策評(píng)價(jià)效果。因?yàn)槿绻械谌綑C(jī)構(gòu)單獨(dú)進(jìn)行評(píng)價(jià)，往往不能得到良好的評(píng)價(jià)效果，并且當(dāng)前第三方績(jī)效評(píng)價(jià)市場(chǎng)還有待完善。

2 根據(jù)投資比重科學(xué)進(jìn)行分類

一是資助項(xiàng)目。這種項(xiàng)目的投資主體主要是社會(huì)資金，總投資中只有少部分的財(cái)政投資。因?yàn)轫?xiàng)目資金具有不可分割性，所以最好進(jìn)行政策評(píng)價(jià)，可以評(píng)價(jià)財(cái)政資金對(duì)社會(huì)資金的影響作用，也可以評(píng)價(jià)政策的影響力等。其不可分割性主要表現(xiàn)為：一個(gè)項(xiàng)目的總投資為2億元，其中財(cái)政補(bǔ)助為0.2億元，這樣在進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，若沒(méi)有明確規(guī)定，根本沒(méi)有辦法判斷這0.2億元的資金具體使用到哪一方面。因此，這類項(xiàng)目最好不要進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)價(jià)。另外，若要進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，那么應(yīng)同時(shí)調(diào)查受益企業(yè)和未受益企業(yè)。二是全資項(xiàng)目。從廣義的角度來(lái)看，這類項(xiàng)目涵蓋各級(jí)財(cái)政的所有投資，如建設(shè)區(qū)域公共文化服務(wù)體系項(xiàng)目。而從狹義的角度來(lái)看，這類項(xiàng)目則是指全部由本級(jí)財(cái)政來(lái)投資[3]。對(duì)于由各級(jí)財(cái)政共同投資完成的項(xiàng)目，應(yīng)作為一個(gè)有機(jī)整體進(jìn)行評(píng)價(jià)，而不能只對(duì)本級(jí)投資的那部分進(jìn)行評(píng)價(jià)，因?yàn)檫@類項(xiàng)目的資金使用情況同樣具有不可分割性。另外，只要財(cái)政投資比例占據(jù)一半左右的比例，就可以將其看作為全資項(xiàng)目，應(yīng)根據(jù)財(cái)政部出具的共性指標(biāo)體系來(lái)設(shè)計(jì)這類項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

3 根據(jù)補(bǔ)助時(shí)間科學(xué)進(jìn)行分類

根據(jù)補(bǔ)助時(shí)間主要可以劃分為前補(bǔ)助項(xiàng)目和后補(bǔ)助項(xiàng)目這兩種類型的項(xiàng)目。其中前者需要先申請(qǐng)資金，在得到相應(yīng)資助后，才根據(jù)規(guī)定時(shí)間要求進(jìn)行實(shí)施的項(xiàng)目，對(duì)于這類項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，根據(jù)實(shí)際的工作情況，可以選擇進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)價(jià)或者政策評(píng)價(jià)。后者是項(xiàng)目完成后，對(duì)優(yōu)秀項(xiàng)目會(huì)通過(guò)獎(jiǎng)補(bǔ)資金的方式進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)[4]。因此，對(duì)于這類項(xiàng)目需要進(jìn)行政策評(píng)價(jià)，并且通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查的形式加強(qiáng)對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)政策意見(jiàn)的了解，而不適合進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)價(jià)。這兩種項(xiàng)目在一些指標(biāo)體系的設(shè)置上有較大的差異，前者需要評(píng)價(jià)項(xiàng)目完成進(jìn)度和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，而后者可以不設(shè)置一些過(guò)程類指標(biāo)，主要評(píng)價(jià)的側(cè)重點(diǎn)在于政策效應(yīng)[5]。

4 根據(jù)支出性質(zhì)科學(xué)進(jìn)行分類

根據(jù)支出性質(zhì)可以劃分為普惠類項(xiàng)目和競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目。前者是指只要符合相應(yīng)條件要求就給予資助的項(xiàng)目，如農(nóng)村貧困小學(xué)改造與村村通公路等。由于這類項(xiàng)目涉及的范圍較廣，并且比較繁雜，需要花費(fèi)較長(zhǎng)時(shí)間連續(xù)實(shí)施，所以可以進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)價(jià)或者政策評(píng)價(jià)，但若進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)價(jià)，應(yīng)不包含其中個(gè)人的支出[6]。同時(shí)，這類項(xiàng)目一般都會(huì)進(jìn)行收益對(duì)象滿意度調(diào)查，涉及電話隨訪或者實(shí)地調(diào)查等。后者需要通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)才能得到資金的項(xiàng)目，像一些企業(yè)項(xiàng)目，也是可以進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)價(jià)和政策評(píng)價(jià)，可以根據(jù)實(shí)際情況來(lái)判斷具體選擇哪種評(píng)價(jià)。并且這類項(xiàng)目需要做好前期評(píng)價(jià)，由于需要通過(guò)比較優(yōu)勢(shì)來(lái)選擇具體要扶持的項(xiàng)目，所以這類項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)審核非常重要。

5 根據(jù)資金分配方式科學(xué)進(jìn)行分類

根據(jù)資金分配方式進(jìn)行劃分有兩種：一是按照因素法分配。按照這種方式分配的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的項(xiàng)目確定權(quán)下移，所以在本級(jí)適合進(jìn)行政策評(píng)價(jià)。對(duì)這類項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，要加強(qiáng)上下績(jī)效目標(biāo)的銜接。因素分配法產(chǎn)生的主要原因是為了推動(dòng)公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)，其中隱藏了不同地區(qū)之間發(fā)展水平的差異，所以上級(jí)在設(shè)定績(jī)效目標(biāo)時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)考慮的全面性，認(rèn)識(shí)到下級(jí)存在的困難?？?jī)效目標(biāo)是政府部門短期內(nèi)制定的目標(biāo)，所以下級(jí)在設(shè)定績(jī)效目標(biāo)時(shí)，應(yīng)根據(jù)具體情況合理制定績(jī)效目標(biāo)。因此，必須要在雙方充分交流的基礎(chǔ)上，保障上下級(jí)的目標(biāo)都能順利實(shí)施。同時(shí)，在績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象上，應(yīng)具備整體性思維。在進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，一條主線是項(xiàng)目，另外一條主線是資金，評(píng)價(jià)貫穿項(xiàng)目進(jìn)行的全過(guò)程，所以在進(jìn)行評(píng)價(jià)的過(guò)程中，應(yīng)充分考慮到項(xiàng)目的整體效益。在對(duì)資金進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，要將各級(jí)財(cái)政資金當(dāng)作一個(gè)整體，不能各級(jí)進(jìn)行自評(píng)。將項(xiàng)目和資金都要作為一個(gè)整體進(jìn)行評(píng)價(jià)，若兩者在年度內(nèi)不匹配，應(yīng)適當(dāng)延長(zhǎng)時(shí)間，進(jìn)行整體評(píng)價(jià)[7]。在績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容上，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)分配方法的評(píng)價(jià)。由于因素分配法具有較強(qiáng)的靈活性，所以要想明確該財(cái)政資金績(jī)效的具體情況，就不能只從結(jié)果上進(jìn)行評(píng)價(jià)，這樣由于缺少資金分配方法，會(huì)導(dǎo)致最終的評(píng)價(jià)結(jié)果難以得到廣泛的應(yīng)用。所以，應(yīng)增加公平性指標(biāo)，考核因素分配法的合理性，避免出現(xiàn)地區(qū)間不平等的情況。最后在評(píng)價(jià)主體上，應(yīng)積極促使群眾參與到其中。現(xiàn)階段，主要還是以部門自評(píng)為主，對(duì)于一些重點(diǎn)項(xiàng)目，財(cái)政部門可能會(huì)選擇委托第三方進(jìn)行評(píng)價(jià)，基本上沒(méi)有給予公眾參與的機(jī)會(huì)。而在衡量財(cái)政支出績(jī)效時(shí)，公眾滿意度也是一項(xiàng)重要的指標(biāo)。因此，因素分配財(cái)政資金只有讓公眾參與到評(píng)價(jià)當(dāng)中，才能真正檢驗(yàn)其績(jī)效情況。二是按照項(xiàng)目法分配。按照這種方式分配的資金可以進(jìn)行政策評(píng)價(jià)和項(xiàng)目評(píng)價(jià)，但最好選擇進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)價(jià)[8]。這類項(xiàng)目申報(bào)單位編報(bào)的績(jī)效目標(biāo)必須保證其合理性，需要進(jìn)行逐層的嚴(yán)格審核，并且符合申請(qǐng)補(bǔ)助的數(shù)額和總投資額，一旦項(xiàng)目沒(méi)有績(jī)效目標(biāo)或者績(jī)效目標(biāo)不合理，將不能安排預(yù)算。

6 根據(jù)支出級(jí)次科學(xué)進(jìn)行分類

根據(jù)這種方式進(jìn)行劃分，主要可以分為三類：首先，本級(jí)業(yè)務(wù)類項(xiàng)目。這類支出項(xiàng)目主要是用來(lái)維持機(jī)關(guān)事業(yè)單位的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，如工程類項(xiàng)目、會(huì)議培訓(xùn)類項(xiàng)目以及購(gòu)置類項(xiàng)目等。這類項(xiàng)目往往都是圍繞著機(jī)關(guān)事業(yè)單位的日常運(yùn)轉(zhuǎn)進(jìn)行的，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系比較簡(jiǎn)單，項(xiàng)目點(diǎn)也相對(duì)單一，并且金額相對(duì)也不大。對(duì)于這類項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的審核和評(píng)價(jià)，一般是其部門自主進(jìn)行。但也有例外情況，如需要本級(jí)所有部門共同對(duì)一項(xiàng)業(yè)務(wù)支出進(jìn)行評(píng)價(jià)。其次，本級(jí)橫向與縱向支出項(xiàng)目。橫向支出項(xiàng)目是某個(gè)部門共同申請(qǐng)使用的項(xiàng)目，資金也由其進(jìn)行管理，如部門基本建設(shè)支出和人才引進(jìn)等。而縱向支出項(xiàng)目主要是指上級(jí)主管部門對(duì)下級(jí)所屬單位進(jìn)行的補(bǔ)助項(xiàng)目。這類項(xiàng)目可以比照下一類項(xiàng)目管理[9]。最后，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。這類項(xiàng)目專門指用途指定的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。這類項(xiàng)目一般涉及的資金較多，范圍較為廣泛，并且類型具有較強(qiáng)的復(fù)雜性，并且每一項(xiàng)支出資金都是政府的扶持政策，所以對(duì)于這類項(xiàng)目應(yīng)進(jìn)行政策評(píng)價(jià)。這類項(xiàng)目的評(píng)價(jià)范圍包括各級(jí)部門下達(dá)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金項(xiàng)目。評(píng)價(jià)內(nèi)容包括項(xiàng)目績(jī)效的效率、下級(jí)上報(bào)的績(jī)效目標(biāo)以及項(xiàng)目制度建設(shè)等。在實(shí)際進(jìn)行評(píng)價(jià)的過(guò)程中，應(yīng)遵循科學(xué)規(guī)范的原則，按照相關(guān)程序要求，采取定量和定性相結(jié)合的方式，合理進(jìn)行評(píng)價(jià)。同時(shí)，應(yīng)盡量符合公正客觀的要求，并遵循分級(jí)分類的原則，根據(jù)項(xiàng)目的具體類型進(jìn)行評(píng)價(jià)。通過(guò)對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的分析，得出項(xiàng)目支出和績(jī)效之間的關(guān)系。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支出資金可以對(duì)項(xiàng)目的不同維度進(jìn)行評(píng)價(jià)，如項(xiàng)目的資金籌措、投資使用、項(xiàng)目管理、建設(shè)規(guī)模以及經(jīng)濟(jì)效用等。其中資金管理，是以地區(qū)為單位，對(duì)項(xiàng)目資金的使用部門進(jìn)行的評(píng)價(jià)，項(xiàng)目管理是對(duì)具體項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)。在實(shí)踐過(guò)程中，可以選擇多種項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)方法，如公眾評(píng)判法、成功度分析法、因素分析法等。而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金項(xiàng)目一般都是使用比較分析法和公眾評(píng)價(jià)法。前者是對(duì)績(jī)效目標(biāo)與效果的比較，對(duì)績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行分析。后者是通過(guò)公眾填寫調(diào)查問(wèn)卷的方式，對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，以了解績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況[10]。競(jìng)爭(zhēng)性專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目可以進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)價(jià)和政策評(píng)價(jià)，可以根據(jù)具體情況選擇。整合之前的涉農(nóng)資金是多個(gè)單項(xiàng)，一般都是對(duì)各個(gè)單項(xiàng)進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)價(jià)，而經(jīng)過(guò)整合后變成一個(gè)大項(xiàng)，適合對(duì)其整體進(jìn)行政策評(píng)價(jià)。

7 根據(jù)對(duì)象科學(xué)進(jìn)行分類

根據(jù)這種方式可以分為3種類型：首先，以專項(xiàng)資金為對(duì)象。它的審計(jì)對(duì)象為特定資金，在調(diào)查的過(guò)程中，不僅要重視資金的分配情況，也要關(guān)注資金的管理使用情況，對(duì)其綜合效益進(jìn)行深入分析。根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，在財(cái)政性資金中，專項(xiàng)資金占有較大的優(yōu)勢(shì)：從公共服務(wù)方面著手，有教育和環(huán)境等相關(guān)資金；從經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域著手，有政府性基金和一系列專項(xiàng)投資。從這方面來(lái)說(shuō)，政府財(cái)政活動(dòng)全部由各種專項(xiàng)資金的運(yùn)用組成。在評(píng)價(jià)專項(xiàng)資金效益時(shí)，主要的側(cè)重點(diǎn)在效果性評(píng)估?；诮?jīng)濟(jì)和效益，根據(jù)政府環(huán)境效益和社會(huì)效益目標(biāo)，以及被審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃目標(biāo)的順序，對(duì)專項(xiàng)資金進(jìn)行審計(jì)，對(duì)資金使用效果進(jìn)行全方位的評(píng)價(jià)。在執(zhí)行預(yù)算執(zhí)行審計(jì)時(shí)，要重視使用專項(xiàng)資金后，對(duì)政策實(shí)施產(chǎn)生的影響。同時(shí)，在評(píng)價(jià)時(shí)要準(zhǔn)確把握全局性特點(diǎn)。在使用專項(xiàng)資金時(shí)，為了達(dá)到政策目標(biāo)，往往需要跨地區(qū)或涉及多個(gè)項(xiàng)目。因此，要從整體上把握專項(xiàng)資金的規(guī)模和相關(guān)政策，明確財(cái)政收支結(jié)構(gòu)等。要對(duì)事項(xiàng)的特點(diǎn)進(jìn)行深入調(diào)查，整理其共性，準(zhǔn)確把握事物的本質(zhì)，根據(jù)整體情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。另外，在對(duì)專項(xiàng)資金效益評(píng)價(jià)時(shí)，要提出實(shí)用的建議。其次，要以政府重點(diǎn)項(xiàng)目為對(duì)象。其主要評(píng)價(jià)對(duì)象為具體項(xiàng)目，著重對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施結(jié)果進(jìn)行調(diào)查。政府重點(diǎn)項(xiàng)目具有多種類型，如基本建設(shè)類項(xiàng)目、經(jīng)濟(jì)性項(xiàng)目、物質(zhì)資產(chǎn)項(xiàng)目以及可用貨幣計(jì)量項(xiàng)目等。但這些項(xiàng)目類型的效益評(píng)價(jià)具有共同的特點(diǎn)，一是其評(píng)價(jià)重點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)和效率方面，因?yàn)榫唧w項(xiàng)目成果一般比較單一，項(xiàng)目效果也比較容易識(shí)別。因此，要通過(guò)對(duì)重大損失的揭露來(lái)評(píng)價(jià)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性和效率性。二是要加強(qiáng)對(duì)可持續(xù)發(fā)展方面的評(píng)估。不僅要重視過(guò)程效益的評(píng)價(jià)，也要加強(qiáng)對(duì)效果的評(píng)價(jià)，著眼于未來(lái)，綜合評(píng)估項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展能力。三是要為項(xiàng)目提出參考性意見(jiàn)。最后，要以行政管理為對(duì)象進(jìn)行評(píng)價(jià)。主要是對(duì)行政部門履職的效益進(jìn)行調(diào)查。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的過(guò)程中，政府管理職能分工越來(lái)越科學(xué)合理，對(duì)高效民主政府的建設(shè)具有重要影響。在對(duì)行政管理進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，要重視行政成本和人員效益的評(píng)價(jià)。這些不僅能夠體現(xiàn)出政府的工作水平，也是對(duì)其執(zhí)政能力的反映，直接關(guān)系著群眾對(duì)政府的看法。各級(jí)政府部門既然承擔(dān)了相應(yīng)職責(zé)，就要接受相應(yīng)的監(jiān)督。將個(gè)人表現(xiàn)和履職情況相結(jié)合，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)行政管理效益的綜合性評(píng)價(jià)。同時(shí)，也要注重其管理流程和核心業(yè)務(wù)。各級(jí)行政機(jī)關(guān)不僅要履行管理職能，也要承擔(dān)相關(guān)的特殊職能，所以要加強(qiáng)對(duì)其業(yè)務(wù)特點(diǎn)的了解，重視安全和管理等方面的信息，對(duì)行政管理提出科學(xué)合理的評(píng)價(jià)建議。

8 結(jié)語(yǔ)

在相關(guān)事業(yè)單位實(shí)際開展相應(yīng)工作的過(guò)程中，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行分類評(píng)價(jià)，不僅增強(qiáng)了上下級(jí)部門之間的協(xié)調(diào)合作，也提升了公眾的滿意度，實(shí)現(xiàn)對(duì)績(jī)效情況的真實(shí)檢驗(yàn)，增強(qiáng)相應(yīng)工作的公平性?？偠灾?，在確定項(xiàng)目類型后，再對(duì)不同類型項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行分析探究，然后進(jìn)行接下來(lái)的一系列工作，如選擇合理的計(jì)分公式等，這樣可以保障評(píng)價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確性、公正性和客觀性，并且在實(shí)際工作中具有較強(qiáng)的實(shí)用性。