進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)戶(hù)宅基地流轉(zhuǎn)研究
——以貴陽(yáng)市為例

曾麗娟，韓佩松，韓德軍

(1.中共貴州省委黨校，貴州 貴陽(yáng) 550025；2.貴州財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，貴州 貴陽(yáng) 550025)

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，我國(guó)農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，但農(nóng)村宅基地總面積不減反增，“一戶(hù)多宅”“占用耕地建房”“建新不拆舊”等現(xiàn)象在廣大農(nóng)村地區(qū)十分普遍，宅基地閑置率不斷上升。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，2021年，我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口的比率為64.72%，但農(nóng)村建設(shè)用地面積卻是城鎮(zhèn)建設(shè)用地的2倍多，其中閑置宅基地面積總量超過(guò)666.67萬(wàn)公頃[1]。為盤(pán)活農(nóng)村宅基地資產(chǎn)，提高土地利用率，增加農(nóng)戶(hù)財(cái)產(chǎn)性收入，2015年，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》提出，探索進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)戶(hù)在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地；2018年，中央一號(hào)文件《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》提出，探索農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)，適度放活宅基地使用權(quán)，顯化宅基地財(cái)產(chǎn)功能價(jià)值?？梢?jiàn)，現(xiàn)階段創(chuàng)新宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，推動(dòng)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)，保障農(nóng)戶(hù)宅基地用益物權(quán)，提高土地利用效率，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，已成為我國(guó)政府和學(xué)術(shù)界關(guān)注的重要課題。

隨著宅基地“三權(quán)分置”的提出，學(xué)者們圍繞宅基地“三權(quán)分置”制度的落實(shí)和實(shí)現(xiàn)形式展開(kāi)了討論：房建恩在分析宅基地各項(xiàng)功能的基礎(chǔ)上，充分論證了宅基地“三權(quán)分置”改革是實(shí)現(xiàn)閑置宅基地盤(pán)活利用、農(nóng)民增收以及推動(dòng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)和發(fā)展的重要支撐，并提出了如何落實(shí)宅基地所有權(quán)、保障宅基地資格權(quán)和盤(pán)活利用宅基地使用權(quán)的實(shí)現(xiàn)路徑[2]；王亞星基于典型案例村莊的資源異質(zhì)性分析了宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)形式[3]；郭恩澤等從發(fā)揮產(chǎn)權(quán)功能的角度，提出通過(guò)提升復(fù)合型產(chǎn)權(quán)機(jī)制來(lái)促進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”的有效實(shí)現(xiàn)[4]。對(duì)于進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)戶(hù)這一特殊群體，基于宅基地“三權(quán)分置”制度，對(duì)宅基地的流轉(zhuǎn)進(jìn)行研究，有助于推動(dòng)貴州閑置宅基地的治理。

一、進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)戶(hù)宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀調(diào)研概況

課題組于2022年1月對(duì)貴陽(yáng)市息烽縣、修文縣、開(kāi)陽(yáng)縣開(kāi)展走訪調(diào)研。調(diào)研過(guò)程中采取半結(jié)構(gòu)訪談法與實(shí)地觀察法，對(duì)各縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局負(fù)責(zé)宅基地制度改革的工作人員進(jìn)行深入訪談，到改革村莊進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，詳細(xì)了解貴陽(yáng)市三縣現(xiàn)階段進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)戶(hù)宅基地的利用現(xiàn)狀、流轉(zhuǎn)模式及成效，獲取宅基地在流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在的困境和局限，繼而提出相關(guān)對(duì)策建議。受訪人員情況見(jiàn)表1。

二、貴陽(yáng)市進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)戶(hù)宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

(一)貴陽(yáng)市進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)戶(hù)宅基地閑置現(xiàn)狀

1.完全閑置型

因在城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)或務(wù)工，舉家進(jìn)城并落戶(hù)定居在城鎮(zhèn)，生產(chǎn)生活已全部在城鎮(zhèn)進(jìn)行，農(nóng)村的宅基地地上建筑年久失修，完全閑置兩年及以上，這種類(lèi)型的宅基地被稱(chēng)為完全閑置型。

XF01:據(jù)摸底情況來(lái)看，息烽縣大約有6 000多戶(hù)農(nóng)戶(hù)已經(jīng)進(jìn)城落戶(hù)，現(xiàn)階段我縣閑置宅基地共有1 654宗，很大部分是由于農(nóng)戶(hù)進(jìn)城落戶(hù)所致。

KY01：由于進(jìn)城落戶(hù)導(dǎo)致的宅基地完全閑置數(shù)量不算多，大約每村會(huì)有7—10戶(hù)，每個(gè)村的具體情況也有差異。

XW01：現(xiàn)在正處于摸排階段，具體閑置情況還沒(méi)有統(tǒng)計(jì)出來(lái)，但進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)戶(hù)的宅基地閑置情況很普遍。

2.間斷閑置型

進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)戶(hù)對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行了翻修或重建，因親朋好友家里有事或逢年過(guò)節(jié)回到農(nóng)村宅基地居住而形成的宅基地間斷性閑置。

XF01：很多已經(jīng)在城鎮(zhèn)定居的農(nóng)戶(hù)依然會(huì)翻新農(nóng)村宅基地，出現(xiàn)很多空著的大房子。

KY01：已經(jīng)進(jìn)城落戶(hù)的農(nóng)戶(hù)回村翻新宅基地是因?yàn)樗监l(xiāng)之情，總覺(jué)得村里是他們的根，有事回來(lái)能有個(gè)地方住是一件幸福的事。

XW01：一般區(qū)位條件較好、村莊發(fā)展較好的村，戶(hù)口遷到城鎮(zhèn)的農(nóng)戶(hù)會(huì)翻修農(nóng)村宅基地，一是寄托思鄉(xiāng)之情，二是覺(jué)得宅基地有價(jià)值。

3.部分閑置型

部分進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)戶(hù)的父母戶(hù)籍未遷走，生產(chǎn)生活的絕大部分時(shí)間仍然在農(nóng)村，進(jìn)城落戶(hù)子女有時(shí)會(huì)回到農(nóng)村與父母團(tuán)聚，由此造成宅基地部分閑置。

XF01：很多老年人習(xí)慣了農(nóng)村的生活，在城市生活短時(shí)間可以，但時(shí)間長(zhǎng)了不習(xí)慣，所以一些房子平時(shí)只有老人居住，XF縣宅基地部分閑置數(shù)為10 259宗。

XW02：現(xiàn)在信息通訊比較便利，老人與進(jìn)城落戶(hù)子女以及孫兒可以通過(guò)視頻的方式見(jiàn)面，再加上交通較方便，有什么事開(kāi)車(chē)很快就能過(guò)來(lái)，所以很多老人會(huì)選擇居住在村里，部分閑置的情況比較普遍。

(二)貴陽(yáng)市進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)戶(hù)宅基地流轉(zhuǎn)的做法及成效

1.依托資源稟賦出租宅基地及地上建筑

根據(jù)宅基地所處村莊的區(qū)位、資源稟賦、交通條件等，因地制宜地將宅基地出租給其他經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、民宿產(chǎn)業(yè)、休閑養(yǎng)老等新型產(chǎn)業(yè)，通過(guò)流轉(zhuǎn)的方式充分利用閑置宅基地，使宅基地得到再利用，挖掘土地潛能，以產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升土地利用效率，增加進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)戶(hù)收入。

案例1：XW縣某村，靠近景區(qū)，且村里擁有紅色資源(紅軍路過(guò)該村)，村里的人流量比較大。上任村支書(shū)就如何盤(pán)活村里因農(nóng)戶(hù)進(jìn)城落戶(hù)后留下的閑置宅基地來(lái)發(fā)展旅游及民宿產(chǎn)業(yè)，以留住游客進(jìn)行了思考。他發(fā)現(xiàn)一些游客有意愿租用老宅，但老宅的住宿環(huán)境較差，且有些老人居住在老宅內(nèi)，他便組織部分村民集中搬遷至村委會(huì)附近的一塊集體建設(shè)用地上所擬建的房屋中(住房的所有權(quán)、使用權(quán)均屬于村集體經(jīng)濟(jì)組織)居住，保留其原有宅基地。與村民溝通后，對(duì)老宅進(jìn)行裝修，由村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一管理，將老宅改造成民宿租用給游客，收入歸村民所有(后續(xù)會(huì)分配一定份額的利潤(rùn)給村集體作為管理費(fèi))。這種方式將進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)戶(hù)閑置的宅基地進(jìn)行了再利用。

該村依托旅游資源和紅色資源，保留農(nóng)戶(hù)進(jìn)城落戶(hù)后留下的宅基地原貌，進(jìn)行內(nèi)部改造，統(tǒng)一由村集體經(jīng)濟(jì)組織出租給游客。這種方式對(duì)進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)戶(hù)的宅基地進(jìn)行了充分利用，發(fā)揮了閑置宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性，提升了農(nóng)戶(hù)收入。

案例2：XW縣某村，距離縣城較近，且周邊有幾個(gè)大企業(yè)，想來(lái)這里租房的人比較多。周邊企業(yè)務(wù)工的農(nóng)民為了工作方便及降低住房費(fèi)用，往往會(huì)選擇到該村租用相對(duì)實(shí)惠的農(nóng)房居?。灰恍﹣?lái)自重慶、武漢、北京等地的外地中老年人(50—70歲)會(huì)組團(tuán)到這里避暑、養(yǎng)老，一般一個(gè)團(tuán)體大約10—20人，暑期可以達(dá)到200人左右。基于此，村集體發(fā)揮了“橋梁”和“紐帶”的作用，將需要租房的主體介紹給進(jìn)城落戶(hù)的農(nóng)戶(hù)，租用他們閑置的農(nóng)房。

該村依托區(qū)位優(yōu)勢(shì)，村集體作為“橋梁”和“紐帶”，將需求主體介紹給進(jìn)城落戶(hù)的農(nóng)戶(hù)，顯化了宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。

2.為供需雙方搭建平臺(tái)

政府通過(guò)建設(shè)微信小程序、APP等平臺(tái)，為需要租用宅基地的主體與進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)戶(hù)搭建了“橋梁”，促使信息的對(duì)稱(chēng)和通暢，使得進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)戶(hù)的宅基地得以有效利用。

XF01：我們縣建立的“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)綜合服務(wù)”微信小程序平臺(tái)于2022年1月開(kāi)始運(yùn)行，搭建線上交易平臺(tái)。已進(jìn)城落戶(hù)的農(nóng)戶(hù)通過(guò)申請(qǐng)，相關(guān)部門(mén)進(jìn)行資格審查后便可將其宅基地相關(guān)信息上傳到平臺(tái)，需要租用的使用主體可以通過(guò)這個(gè)平臺(tái)很便捷地找到他們需求的農(nóng)房，而進(jìn)城落戶(hù)的農(nóng)戶(hù)不用回村，就可以與需求方建立聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)雙方的有效對(duì)接。

運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)數(shù)字手段建立平臺(tái)，可以實(shí)現(xiàn)供需雙方的有效聯(lián)結(jié)，既能節(jié)省供需雙方低效的尋覓時(shí)間，又能提升進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)戶(hù)宅基地的利用率，增加額外收入。

3.合作建房

合作建房指的是城鎮(zhèn)有資本有需求的主體與進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)戶(hù)之間協(xié)商達(dá)成一致，由城鎮(zhèn)居民出資，進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)戶(hù)出宅基地的方式，將已經(jīng)閑置破舊的宅基地進(jìn)行重建或翻新，城鎮(zhèn)居民享有一定時(shí)間居住權(quán)的方式。

XF03：我們村的區(qū)位條件較好，環(huán)境優(yōu)美，有城鎮(zhèn)居民想在這里體驗(yàn)農(nóng)村生活，呼吸新鮮空氣，他們與進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)戶(hù)之間協(xié)商后，出錢(qián)對(duì)農(nóng)戶(hù)的宅基地進(jìn)行改造，與農(nóng)戶(hù)簽訂協(xié)議居住一段時(shí)間。

合作建房的方式是對(duì)資金和資源的整合，將城市資本引入農(nóng)村，同時(shí)也合理利用進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)戶(hù)的宅基地，達(dá)到雙贏的效果。

4.宅基地入股

宅基地入股是進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)戶(hù)將宅基地進(jìn)行量化處理，將其價(jià)值量化后作為股份進(jìn)行市場(chǎng)化交易的一種商業(yè)化流轉(zhuǎn)方式，以確定股權(quán)的形式來(lái)獲取依法分配紅利的行為。

案例3：KY縣結(jié)合地方實(shí)際，將幾個(gè)資源稟賦較好的村打造成“622+1”模式的樣板村。具體做法是基于利益聯(lián)動(dòng)機(jī)制，通過(guò)市場(chǎng)引入社會(huì)資本注入，投資資金對(duì)因進(jìn)城落戶(hù)遺留下的閑置宅基地進(jìn)行改造，由平臺(tái)公司對(duì)改造項(xiàng)目進(jìn)行策劃、設(shè)計(jì)及運(yùn)營(yíng)，按照社會(huì)投資方60%、農(nóng)戶(hù)20%、平臺(tái)公司20%的比例進(jìn)行利潤(rùn)分紅。其中，因宅基地所有權(quán)歸屬村集體經(jīng)濟(jì)組織，平臺(tái)公司將所得利潤(rùn)的10%分給村集體經(jīng)濟(jì)組織(即20%里的2%)。2017年下半年“水東鄉(xiāng)舍”(民宿)實(shí)施以來(lái)，130余戶(hù)擁有閑置宅基地的農(nóng)戶(hù)入股，社會(huì)投資人80余個(gè)，入股資金2 800余萬(wàn)元，已成功改造房屋43棟180余間，農(nóng)戶(hù)收益超過(guò)1.3萬(wàn)元/年。

“622+1”模式是基于農(nóng)村“三變改革”(讓資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合地方優(yōu)勢(shì)與特色，引入城市資本及專(zhuān)業(yè)管理團(tuán)隊(duì)，以資本、資產(chǎn)及技術(shù)入股的方式，在利益聯(lián)動(dòng)機(jī)制下盤(pán)活進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)戶(hù)的宅基地。

(三)貴陽(yáng)市進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)戶(hù)宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)實(shí)困境

盡管各地方政府出臺(tái)相關(guān)辦法，探索進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)戶(hù)宅基地利用方式，在不同程度上取得了一些成效，但總體而言，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)仍然面臨諸多困境。

1.確權(quán)工作推進(jìn)緩慢

房地一體確權(quán)是保證宅基地得以順利流轉(zhuǎn)的前提。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，三個(gè)縣的確權(quán)工作推進(jìn)比較緩慢。其原因有三：一是確權(quán)頒證前期需要厘清權(quán)屬問(wèn)題。很多農(nóng)戶(hù)的宅基地由于歷史原因，存在很多糾紛需要調(diào)解和認(rèn)定。二是資金來(lái)源問(wèn)題。確權(quán)頒證需要請(qǐng)專(zhuān)業(yè)公司對(duì)宅基地及房屋進(jìn)行測(cè)量和認(rèn)定，當(dāng)?shù)卣虼寮w經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足，村民也不愿自己出資進(jìn)行確權(quán)。三是農(nóng)戶(hù)認(rèn)知局限。很多農(nóng)戶(hù)沒(méi)有意識(shí)到確權(quán)的重要性，自認(rèn)為宅基地是他本人所有，確權(quán)與否沒(méi)有太大區(qū)別。

2.宅基地流轉(zhuǎn)效果區(qū)域差異較大

對(duì)于地理區(qū)位、資源稟賦、交通條件較好的村，人流量較大，對(duì)宅基地需求旺盛，但這些村莊畢竟只占很少一部分。大多數(shù)村莊的地理區(qū)位、資源稟賦、交通條件沒(méi)有優(yōu)勢(shì)，也就沒(méi)有流轉(zhuǎn)對(duì)象，勢(shì)必會(huì)造成宅基地盤(pán)活困難，閑置情況比較嚴(yán)重。

3.私下流轉(zhuǎn)問(wèn)題嚴(yán)重

現(xiàn)階段很多地方政府對(duì)于進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)戶(hù)宅基地流轉(zhuǎn)處于探索階段，只有一部分村集體經(jīng)濟(jì)組織開(kāi)始監(jiān)管并執(zhí)行了較為規(guī)范的流轉(zhuǎn)流程。出于歷史原因、所有權(quán)虛化等情況，很多農(nóng)戶(hù)自行私下將宅基地流轉(zhuǎn)給其他人，產(chǎn)生的矛盾糾紛較多，在一定程度上影響了宅基地使用權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。

三、進(jìn)一步推進(jìn)貴陽(yáng)市進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)戶(hù)宅基地流轉(zhuǎn)的對(duì)策建議

(一)提高進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)戶(hù)的流轉(zhuǎn)意愿，搭建農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)

進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)戶(hù)的流轉(zhuǎn)意愿低是農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)困境的原因之一。這一部分人不愿意流轉(zhuǎn)，往往是因?yàn)椤班l(xiāng)愁”或者想給自己留一條“退路”，這種故土情結(jié)使進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)戶(hù)還保留著“回農(nóng)村養(yǎng)老”的想法。在鄉(xiāng)村振興背景下，農(nóng)戶(hù)的政策意識(shí)不強(qiáng)，意識(shí)不到自己是鄉(xiāng)村振興的主體，再加上大多數(shù)農(nóng)戶(hù)文化素質(zhì)水平低等局限性，并不能正確認(rèn)識(shí)宅基地流轉(zhuǎn)。此外，部分進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)戶(hù)不能享受與城市居民同等的福利待遇，使他們對(duì)城市沒(méi)有歸屬感，無(wú)論是從思想層面還是生活保障方面都沒(méi)有完成由“農(nóng)民”向“市民”的轉(zhuǎn)變。因此，這部分進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)戶(hù)的流轉(zhuǎn)意愿較低，導(dǎo)致了農(nóng)村大量資源閑置，這不符合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求，也不利于城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

提高進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)戶(hù)的流轉(zhuǎn)意愿，首先要提高進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)戶(hù)的公共服務(wù)水平，完善社會(huì)保障體系，讓福利待遇不受戶(hù)籍的限制，享受與城市居民同等的公共服務(wù)，保障進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)戶(hù)的就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、住房及子女上學(xué)等問(wèn)題。其次要提高進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)戶(hù)的自主性意識(shí)，通過(guò)大眾媒體以及適當(dāng)?shù)木€下宣傳，提高他們對(duì)國(guó)家政策和戰(zhàn)略的警覺(jué)性，讓農(nóng)戶(hù)認(rèn)識(shí)到自己在社會(huì)發(fā)展和國(guó)家發(fā)展中占據(jù)的重要地位，自覺(jué)為推動(dòng)鄉(xiāng)村振興貢獻(xiàn)力量。農(nóng)民自主性意識(shí)的轉(zhuǎn)變，有助于農(nóng)村閑置宅基地資源的價(jià)值實(shí)現(xiàn)。

當(dāng)今社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入信息時(shí)代，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施配置逐步完善，實(shí)現(xiàn)了村村通網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)入了大數(shù)據(jù)時(shí)代，這為農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)線上交易平臺(tái)打下了基礎(chǔ)?！肮蚕斫?jīng)濟(jì)”與區(qū)塊鏈技術(shù)的融合，重構(gòu)了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式[5]。農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的建設(shè)可以整合相關(guān)資源，實(shí)現(xiàn)資源的共享和互補(bǔ)，同時(shí)推動(dòng)城鄉(xiāng)一體的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的建立。例如，貴陽(yáng)市息烽縣建立了一個(gè)“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)綜合服務(wù)”的微信小程序平臺(tái)，2022年1月開(kāi)始運(yùn)行，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)搭建來(lái)進(jìn)行線上交易。搭建農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)具有可行性，只是現(xiàn)在還處于初步探索階段。這種交易方式對(duì)于農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)是一種新的突破，也是適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物。在宅基地流轉(zhuǎn)范圍擴(kuò)大的前提下，政府和相關(guān)部門(mén)應(yīng)大力支持網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)的建設(shè)，使其越來(lái)越具有普遍性，使農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的交易市場(chǎng)不受時(shí)間和空間的限制。對(duì)有資格流轉(zhuǎn)農(nóng)村宅基地的需求主體和進(jìn)城落戶(hù)的供給主體來(lái)說(shuō)，這是一個(gè)彼此雙贏的平臺(tái)，平臺(tái)為構(gòu)建農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的全新組合提供了機(jī)遇。

(二)擴(kuò)大農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)范圍，探索多樣化的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式

城鄉(xiāng)融合背景下，越來(lái)越多的農(nóng)戶(hù)進(jìn)城務(wù)工、進(jìn)城落戶(hù)。這一現(xiàn)象導(dǎo)致的農(nóng)村閑置宅基地是一種資源浪費(fèi)，盤(pán)活這一資源成為農(nóng)村宅基地制度改革的目標(biāo)。而現(xiàn)行的宅基地流轉(zhuǎn)范圍僅限于在同一村集體組織內(nèi)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，這大大降低了農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)效率，既損害了農(nóng)民的利益，也阻礙了社會(huì)資本的進(jìn)入，不能達(dá)到盤(pán)活農(nóng)村閑置宅基地的目標(biāo)。市場(chǎng)交易的本質(zhì)在于產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)a(chǎn)權(quán)主體自由行使轉(zhuǎn)讓權(quán)是市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。因此，擴(kuò)大農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)范圍勢(shì)在必行[6]。流轉(zhuǎn)主體范圍擴(kuò)大，可以增強(qiáng)農(nóng)村宅基地自由流轉(zhuǎn)的程度，提升宅基地的利用效率。

從貴陽(yáng)市三個(gè)縣的調(diào)研情況來(lái)看，進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)戶(hù)宅基地流轉(zhuǎn)的意愿較高。如果這部分農(nóng)戶(hù)的閑置宅基地得以成功流轉(zhuǎn)，他們將增加一筆額外的收入，也可提升其在城市落腳的穩(wěn)定性。目前，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不活躍，同一村集體組織內(nèi)的農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)他人宅基地的意愿相對(duì)較低，農(nóng)村本身正在出現(xiàn)“空心化”現(xiàn)象，因此，在同一村集體組織內(nèi)對(duì)于農(nóng)村閑置宅基地的需求主體較少，沒(méi)有形成市場(chǎng)。在“空心化”比較嚴(yán)重的地區(qū)，農(nóng)戶(hù)既有流轉(zhuǎn)的意愿，也有流轉(zhuǎn)的需求，這就形成了農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)供大于求的局面。面對(duì)這種情況，可以由村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一回購(gòu)進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)戶(hù)愿意流轉(zhuǎn)的閑置宅基地，再通過(guò)市場(chǎng)配置將宅基地有償調(diào)劑給同一村集體組織內(nèi)成員，或當(dāng)?shù)赜行枨蟮钠渌迕?、城市居民有償使用，也就是不僅在同一村集體組織內(nèi)流轉(zhuǎn)，也可以在集體組織外流轉(zhuǎn)。逐步放開(kāi)農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)主體范圍，既能滿足市場(chǎng)的需要，還能增加進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)戶(hù)的財(cái)產(chǎn)性收入。

針對(duì)農(nóng)村不同閑置宅基地的現(xiàn)實(shí)情況，因地制宜地制定流轉(zhuǎn)模式。從對(duì)農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)模式研究中可以看出，在不同的地理位置、經(jīng)濟(jì)水平、人文風(fēng)俗的背景下，各地的流轉(zhuǎn)模式存在差異。貴陽(yáng)市修文縣的某村靠近景區(qū)，依托紅色資源、旅游資源出租宅基地及地上建筑給其他主體發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、民宿產(chǎn)業(yè)、休閑養(yǎng)老等新型產(chǎn)業(yè)，以產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。該村靠近縣城，且周邊企業(yè)里的員工有住房需求，村集體作為“橋梁”和“紐帶”將需求主體介紹給進(jìn)城落戶(hù)的農(nóng)戶(hù)，盤(pán)活農(nóng)村閑置宅基地。息烽縣宅基地的流轉(zhuǎn)模式較為新穎，政府為宅基地的供需主體建立相關(guān)平臺(tái)，這種線上交易的方式大大節(jié)省了時(shí)間和成本。開(kāi)陽(yáng)縣結(jié)合地方實(shí)際，幾個(gè)資源稟賦較好的村利用宅基地入股的模式將農(nóng)村閑置宅基地進(jìn)行量化處理，這是將其價(jià)值量化后作為股份進(jìn)行市場(chǎng)化交易的一種商業(yè)化流轉(zhuǎn)方式。宅基地入股的流轉(zhuǎn)模式只會(huì)發(fā)生在少部分地區(qū)，如城中村和城市近郊宅基地，對(duì)絕大多數(shù)遠(yuǎn)郊宅基地尤其是復(fù)耕的宅基地并不適用，不具有普適性。

不同地方對(duì)農(nóng)村閑置宅基地的流轉(zhuǎn)模式存在差異。地方政府可以在不觸動(dòng)法律和政策的前提下，設(shè)計(jì)出符合實(shí)際的宅基地流轉(zhuǎn)模式。在“空心化”比較嚴(yán)重的偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)，主要采取“政府主導(dǎo)+農(nóng)戶(hù)響應(yīng)”模式，整合偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村土地資源，統(tǒng)一進(jìn)行流轉(zhuǎn)，也可以進(jìn)行有償收購(gòu)或置換予以復(fù)墾。在靠近城區(qū)、工業(yè)區(qū)、旅游景點(diǎn)的村莊，則可采用“市場(chǎng)刺激+農(nóng)戶(hù)響應(yīng)”模式。因此，盤(pán)活農(nóng)村閑置宅基地要探索多樣化的流轉(zhuǎn)模式，因地制宜地靈活創(chuàng)新流轉(zhuǎn)模式。

(三)健全宅基地確權(quán)登記制度，完善宅基地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律制度

房地一體確權(quán)是保證宅基地得以順利流轉(zhuǎn)的前提，我國(guó)相關(guān)法律并沒(méi)有強(qiáng)制要求對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)進(jìn)行登記，但從物權(quán)法的相關(guān)制度上，不進(jìn)行確權(quán)登記而流轉(zhuǎn)宅基地后，隨著時(shí)間的推移對(duì)宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)出者利益的保障將弱化，相關(guān)利益可能受損。宅基地使用權(quán)的登記制度是為了對(duì)登記權(quán)利人進(jìn)行依法保護(hù)。從三個(gè)縣調(diào)研的情況來(lái)看，確權(quán)工作推進(jìn)緩慢，一是因?yàn)榇_權(quán)頒證需要資金來(lái)源，二是因?yàn)檗r(nóng)戶(hù)認(rèn)知局限。這說(shuō)明宅基地使用權(quán)登記應(yīng)該在政府及相關(guān)部門(mén)的主導(dǎo)下進(jìn)行，宣傳宅基地使用權(quán)登記的重要性，增加宅基地使用權(quán)登記的財(cái)政投入。

進(jìn)一步明確宅基地在法律上的使用權(quán)范圍。宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)之一，可以在法律允許的范圍內(nèi)實(shí)行轉(zhuǎn)讓、抵押以及租賃等各項(xiàng)權(quán)利。但由于宅基地主要的功能就是保障農(nóng)戶(hù)的居住權(quán)，這就喪失了其商品屬性，在法律層面上僅限于對(duì)純宅基地的使用權(quán)上，如果有房屋存在，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)卻沒(méi)有進(jìn)一步的規(guī)定。因此，為了避免鉆法律漏洞的人借此炒地皮或者用作其他商業(yè)用途的行為出現(xiàn)，相關(guān)部門(mén)一定要嚴(yán)格審查，這樣才能發(fā)揮流轉(zhuǎn)的積極作用[7]。由于流轉(zhuǎn)流程沒(méi)有得到規(guī)范，很多進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)戶(hù)的宅基地出現(xiàn)了私下交易現(xiàn)象，產(chǎn)生的矛盾糾紛較多，影響了宅基地使用權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。因此，還需進(jìn)一步探索規(guī)范宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的問(wèn)題。

隨著城市化進(jìn)程的不斷深入，針對(duì)農(nóng)村宅基地的一些政策、規(guī)定相繼出臺(tái)，體現(xiàn)了政府對(duì)農(nóng)村宅基地的高度關(guān)注，希望能在盤(pán)活農(nóng)村閑置宅基地的同時(shí)又保護(hù)農(nóng)戶(hù)的權(quán)益，防止農(nóng)村農(nóng)用地的流失。因此，要從法律上明確農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的每一個(gè)環(huán)節(jié)，讓農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)有法可依，讓農(nóng)戶(hù)的利益訴求有法可依：在農(nóng)民個(gè)人層面,要完善宅基地流轉(zhuǎn)限制制度和宅基地轉(zhuǎn)讓費(fèi)提取制度；在集體經(jīng)濟(jì)組織層面，要完善宅基地初始分配制度、宅基地流轉(zhuǎn)審核制度及宅基地轉(zhuǎn)讓費(fèi)管理制度；在政府管理部門(mén)層面，要健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，落實(shí)國(guó)土空間用途管制制度，完善流轉(zhuǎn)市場(chǎng)監(jiān)管制度。