新時(shí)代背景下城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作路徑探析
——以重慶市璧山區(qū)為樣本

萬(wàn)小力

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是指城市帶動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展,形成以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)一體的新型城鄉(xiāng)關(guān)系。城鄉(xiāng)融合需要人們?cè)谛聲r(shí)代背景下,持續(xù)推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展,不斷縮小城鄉(xiāng)差距,逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)生活等值化發(fā)展,最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)全面融合、鄉(xiāng)村全面振興。2007 年,重慶市成為我國(guó)首批全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū),并于2019 年成為全國(guó)城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)。璧山區(qū)作為國(guó)家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)(西部片區(qū))九區(qū)之一,在宅基地自愿有償退出、農(nóng)村權(quán)益自愿有償退出、城中村改造等方面積極開展探索,取得一定成效。在探索過(guò)程中,也面臨一些現(xiàn)實(shí)困難和挑戰(zhàn),筆者通過(guò)實(shí)地調(diào)研,結(jié)合其他地區(qū)先行先試的成功經(jīng)驗(yàn),探討了新時(shí)代背景下璧山區(qū)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的成效、瓶頸,并提出建議以供參考。

一、璧山區(qū)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的成效

(一)農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革不斷深化

近年來(lái),璧山區(qū)積極探索“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”的“三變改革”,村民以土地、農(nóng)房入股,將閑置農(nóng)房、土地和風(fēng)光都變成了吸引游客的生態(tài)資源,最大限度地激活了“人”“地”“錢”“自然風(fēng)光”等資源要素,促進(jìn)了農(nóng)民增收、生產(chǎn)增效和生態(tài)增值,為鄉(xiāng)村振興注入了強(qiáng)勁動(dòng)力。截止到2021 年底,148個(gè)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)性收入達(dá)24.59 萬(wàn)元,國(guó)家級(jí)、市級(jí)、區(qū)級(jí)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)分別達(dá)2 家、17 家、69 家,國(guó)家級(jí)、市級(jí)、區(qū)級(jí)農(nóng)民合作示范社分別達(dá)5 個(gè)、27 個(gè)、37 個(gè),家庭農(nóng)場(chǎng)247 個(gè)。

(二)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)持續(xù)壯大

農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)經(jīng)過(guò)多年發(fā)展,目前已形成璧北10 萬(wàn)畝蔬菜基地、璧西5 萬(wàn)畝水果基地,璧南8 萬(wàn)畝花卉苗木基地,特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁,八塘櫻桃、七塘蔬菜、大路黃花、福祿沃柑、大興葡萄、丁家兒菜、三合茶葉、廣普臍橙等“一鄉(xiāng)一品”特色產(chǎn)業(yè)脫穎而出。農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)快速發(fā)展,現(xiàn)有百億級(jí)農(nóng)產(chǎn)品加工示范園區(qū)1 個(gè),規(guī)上農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)53 家,農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)產(chǎn)值達(dá)到78.55 億元。農(nóng)產(chǎn)品品牌建設(shè)成效明顯,現(xiàn)有綠色食品認(rèn)證120 個(gè),地理標(biāo)志農(nóng)產(chǎn)品2 個(gè),重慶名牌農(nóng)產(chǎn)品30 個(gè),有效期內(nèi)的綠色食品134 個(gè),綠色食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體68 個(gè),成功創(chuàng)建國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全縣、國(guó)家級(jí)出口食品農(nóng)產(chǎn)品(蔬菜)質(zhì)量安全示范區(qū)、國(guó)家農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展先行區(qū)。

(三)農(nóng)文旅體康融合發(fā)展

創(chuàng)建市級(jí)休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游示范鎮(zhèn)4 個(gè)、示范村9 個(gè)、示范點(diǎn)11 個(gè)。正興潤(rùn)天河、丁家蓮花壩、七塘幺灘院子、蓮花穴“藝術(shù)活化”村落每逢節(jié)假日游人如織。高質(zhì)量舉辦“重慶鄉(xiāng)村藝術(shù)集”“櫻桃節(jié)”“葡萄采摘節(jié)”等鄉(xiāng)村農(nóng)事節(jié)慶活動(dòng),鄉(xiāng)村旅游名片越做越靚。目前,正圍繞建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展樣板區(qū),打造高品質(zhì)生活示范區(qū),以片區(qū)開發(fā)為統(tǒng)領(lǐng),以“十大”重點(diǎn)項(xiàng)目為抓手,突出抓好“云霧花澗”“福祿研學(xué)小鎮(zhèn)”“茅萊仙境”“云霧康谷”和綠色農(nóng)產(chǎn)品加工園、墾造水田等重點(diǎn)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目,打造集現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、休閑觀光、科普研學(xué)、體育健身、康養(yǎng)旅居、農(nóng)產(chǎn)品加工、鄉(xiāng)村藝術(shù)于一體的“農(nóng)文旅體康”新業(yè)態(tài)。已啟動(dòng)八塘萬(wàn)畝梯田、璧北河親水步道、七塘藝術(shù)村落、七塘體育小鎮(zhèn)、福祿空間太陽(yáng)能基地、茅萊山田園公園等10 余個(gè)項(xiàng)目建設(shè),吸引朗基集團(tuán)、北京花兒朵朵公司等多個(gè)企業(yè)合作落地。

(四)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)加速推進(jìn)

15 個(gè)鎮(zhèn)街均已覆蓋5G 網(wǎng)絡(luò),正向村(組)延伸。建成璧山區(qū)“三農(nóng)”大數(shù)據(jù)平臺(tái)(一期),打造璧山區(qū)琪金網(wǎng)銷生鮮豬肉質(zhì)量溯源平臺(tái)項(xiàng)目等共6 個(gè)市級(jí)智慧農(nóng)業(yè)示范點(diǎn)。建成80 余個(gè)末端物流配送點(diǎn),實(shí)現(xiàn)15個(gè)鎮(zhèn)街全覆蓋。與西部(重慶)互聯(lián)網(wǎng)科技有限責(zé)任公司聯(lián)手培養(yǎng)農(nóng)村直播電商人才100 余人,打造5 個(gè)村集體網(wǎng)絡(luò)直播間矩陣,通過(guò)網(wǎng)絡(luò)直播帶貨、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)展示等,持續(xù)拓寬農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)銷路。璧山區(qū)農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)普及率達(dá)97%,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)數(shù)字化總體水平達(dá)28.5%,農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)年銷售額達(dá)3.2 億元。

(五)農(nóng)村人居環(huán)境改善明顯

接續(xù)推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動(dòng)、村莊清潔行動(dòng)和“五清理一活動(dòng)”專項(xiàng)行動(dòng)。衛(wèi)生改廁實(shí)現(xiàn)應(yīng)改盡改,農(nóng)村生活污水治理覆蓋率達(dá)92.12%,行政村生活垃圾有效治理率達(dá)100%。整合農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利、交通等部門涉農(nóng)資金,完成8 條主干道、10 條產(chǎn)業(yè)路文旅路提升整治,打造璧北25 平方公里農(nóng)村人居環(huán)境示范片。制定《璧山區(qū)鄉(xiāng)村建設(shè)導(dǎo)則》,對(duì)農(nóng)村地區(qū)房屋、道路、綠化、標(biāo)志牌等進(jìn)行全面規(guī)范,成功創(chuàng)建30個(gè)美麗宜居鄉(xiāng)村。

二、璧山區(qū)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的瓶頸

(一)農(nóng)業(yè)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地難以落實(shí)

一方面,2021 年重慶市政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于防止耕地“非糧化” 穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的實(shí)施意見(jiàn)》,明確“制定各區(qū)縣糧食安全任務(wù)清單,落實(shí)面積和產(chǎn)量任務(wù)。指導(dǎo)各區(qū)縣建立撂荒耕地摸排機(jī)制,動(dòng)員農(nóng)戶復(fù)耕復(fù)種,或采取村集體代耕代種、托管服務(wù)等形式,重點(diǎn)用于發(fā)展糧食生產(chǎn)”。以璧山區(qū)為例,璧山區(qū)須在2026年前補(bǔ)足耕地缺口,這部分耕地補(bǔ)齊后須全部用于糧食生產(chǎn),而新增耕地來(lái)源主要從在永久基本農(nóng)田上的現(xiàn)狀園地、林地以及集體建設(shè)用地中尋找空間,短期內(nèi)勢(shì)必對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)用地帶來(lái)一定沖擊。另一方面,在推進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展過(guò)程中,往往需要一定比例建設(shè)用地(國(guó)有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地),推動(dòng)各類資本投入農(nóng)村后,形成的資產(chǎn)能夠擁有產(chǎn)權(quán),形成有效資產(chǎn),既有利于投資者投資安全,又便于銀行融資。但是,國(guó)有建設(shè)用地方面,受國(guó)土空間規(guī)劃、“三區(qū)三線”劃定等政策限制,絕大部分國(guó)有建設(shè)用地指標(biāo)集中投放在城區(qū),在農(nóng)村地區(qū)投放的指標(biāo)少之又少。集體建設(shè)用地方面,璧山區(qū)乃至整個(gè)重慶地區(qū)集體建設(shè)用地指標(biāo)相對(duì)于東部發(fā)達(dá)地區(qū)總量偏少,且性質(zhì)多為宅基地,地塊較為分散,不能較好地滿足項(xiàng)目發(fā)展需要。

(二)社會(huì)資本投入回報(bào)率不高導(dǎo)致城市資本下鄉(xiāng)難

農(nóng)業(yè)項(xiàng)目相對(duì)于工業(yè)、服務(wù)業(yè)類項(xiàng)目,投入大、周期長(zhǎng)、回報(bào)率低,導(dǎo)致農(nóng)業(yè)對(duì)社會(huì)資本吸引力不足。一是種植模式存在局限性。以璧北蔬菜大戶為例,“存活”10 年及以上的種植蔬菜大戶已不足30 戶,大多數(shù)種植大戶“看天吃飯”,每年盈虧各半,水果產(chǎn)業(yè)亦是如此。雖然絕大多數(shù)蔬菜、水果認(rèn)證為綠色產(chǎn)品,也在做有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品的轉(zhuǎn)型,綠色或有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品沒(méi)有權(quán)威機(jī)構(gòu)“背書”,沒(méi)有機(jī)制、政策的支持,市場(chǎng)認(rèn)可度和接受度不高,暫未實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)。二是社會(huì)資本投資方向逐漸轉(zhuǎn)向。目前,在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的大政策下,社會(huì)資本投資方向不再是傳統(tǒng)的種植業(yè),主要依托農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè),發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工和農(nóng)文旅體康融合產(chǎn)業(yè)。在吸引社會(huì)資本落地的過(guò)程中,社會(huì)資本更著眼于投資經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目,偏重于投入輕資產(chǎn)、回報(bào)快的領(lǐng)域。三是政策性貸款難以申請(qǐng)。當(dāng)前,政策性銀行可以提供貸款,但需國(guó)有公司配套不低于貸款金額20%的資本金,還必須堅(jiān)持同比例支付,若國(guó)有公司資本金來(lái)源不足或自身財(cái)務(wù)狀況不佳,很難申請(qǐng)到政策性貸款。

(三)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的差距導(dǎo)致農(nóng)村人才流失

全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興,離不開各類人才支撐,但目前農(nóng)村吸引人才的動(dòng)力不足,人才流失率大于引進(jìn)率。一是農(nóng)業(yè)專業(yè)技術(shù)人員匱乏。近年來(lái),各地積極推進(jìn)人才振興,培育壯大“三鄉(xiāng)”人才隊(duì)伍,吸引各類人才到農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè),回引農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè),但效果仍不明顯,留守農(nóng)村的主要還是以老人、兒童為主,農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)性人才、技術(shù)類人才、職業(yè)新農(nóng)人占比較低。以璧北蔬菜和璧南水果基地為例,在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)用工中,采摘、施肥、除草等普通工作基本由留守老人承擔(dān),部分技術(shù)性工作需從外省聘請(qǐng)(一般用工成本在100～200 元/人/天,技術(shù)性用工成本在300～500 元/人/天),且存在花錢請(qǐng)不到工人的現(xiàn)象。二是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套不完善。農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)配套雖然有較大變化,但與城區(qū)還有較大的差距,特別是教育、醫(yī)療、商業(yè)等方面。三是政策支持力度不足。對(duì)農(nóng)村回引人才創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)的相關(guān)激勵(lì)政策還不夠,扎根在農(nóng)村還不足以支持和保障一家人的生活費(fèi)用,社會(huì)對(duì)于農(nóng)民和從事農(nóng)業(yè)人員的認(rèn)同感存在偏差,農(nóng)民和從事農(nóng)業(yè)人員的獲得感和幸福感不強(qiáng)等問(wèn)題都導(dǎo)致農(nóng)村人才流失嚴(yán)重。

三、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的建議

(一)多措并舉轉(zhuǎn)變思維,破解發(fā)展用地問(wèn)題

一是提前規(guī)劃布局建設(shè)用地。在堅(jiān)決落實(shí)黨中央關(guān)于遏制耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”的大政方針,保證耕地面積、糧食播種面積和產(chǎn)量只增不減的基礎(chǔ)上,利用本輪國(guó)土空間規(guī)劃調(diào)整和“三區(qū)三線”劃定為契機(jī),在城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的重點(diǎn)區(qū)域提前布局國(guó)有建設(shè)用地指標(biāo)。二是創(chuàng)新解決用地指標(biāo)。開展農(nóng)村整體權(quán)益退出試點(diǎn),落實(shí)農(nóng)村居民自愿有償退出農(nóng)村宅基地(房屋)等措施,鼓勵(lì)進(jìn)城落戶農(nóng)民主動(dòng)退出全部或部分農(nóng)村權(quán)益,給予合理補(bǔ)償,解決部分建設(shè)用地指標(biāo),同時(shí),將農(nóng)村宅基地復(fù)墾獲得的建設(shè)用地指標(biāo)全部用于鄉(xiāng)村振興,切實(shí)解決城市資本“下鄉(xiāng)”有地可用的問(wèn)題。三是適時(shí)調(diào)整用地模式。通過(guò)全域土地綜合整治和村規(guī)劃調(diào)整,把可用的集體建設(shè)用地配置到農(nóng)文旅體康項(xiàng)目核心區(qū)域,再合理調(diào)配一定比例的園地(林地)。這樣,就形成“國(guó)有建設(shè)用地+集體建設(shè)用地+園地(林地)+永久基本農(nóng)田”混合用地模式。

(二)盤活農(nóng)村資源要素,推動(dòng)社會(huì)資本下鄉(xiāng)

一是要進(jìn)一步完善土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制,用好用活農(nóng)戶自愿有償退出宅基地的政策,在市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所的基礎(chǔ)上,組建區(qū)級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所,進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村閑置土地資源、房屋、水庫(kù)、山坪塘等資源要素的交易。二是深入推進(jìn)農(nóng)村“三變”改革,積極引導(dǎo)農(nóng)戶利用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)作價(jià)入股,引入社會(huì)資本發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)等,帶動(dòng)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織及成員增收。三是積極推動(dòng)農(nóng)村承包地、宅基地的“三權(quán)分置”,試點(diǎn)將農(nóng)村宅基地使用權(quán)頒證確權(quán),拓展深化承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)的抵押擔(dān)保貸款,推廣村集體經(jīng)濟(jì)組織框架下的“內(nèi)置金融”,打消社會(huì)資本“下鄉(xiāng)”的各方面顧慮,多舉措解決城鄉(xiāng)融合發(fā)展資金難的問(wèn)題。

(三)統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金,加強(qiáng)財(cái)政資金保障

一是梳理農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的重大項(xiàng)目,對(duì)年度確定的重點(diǎn)項(xiàng)目,統(tǒng)籌整合各類涉農(nóng)資金,“集中力量辦大事”,對(duì)基礎(chǔ)條件好、積極性高的農(nóng)業(yè)農(nóng)村項(xiàng)目給予充分資金保障,發(fā)揮以點(diǎn)帶面和典型示范作用。二是始終把對(duì)“三農(nóng)”投入作為財(cái)政支出的優(yōu)先保障領(lǐng)域,應(yīng)結(jié)合客觀現(xiàn)實(shí),健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的財(cái)政投入保障機(jī)制,加快形成“財(cái)政兜底、金融傾斜、社會(huì)參與”的多元化資金保障格局。三是健全完善財(cái)政支出穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制,確保財(cái)政投入與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展目標(biāo)任務(wù)相適應(yīng),并完善與落實(shí)相關(guān)配套激勵(lì)政策,建立健全多元化資金保障格局,促進(jìn)“三資”加大力度投入“三農(nóng)”。如融資投資扶持機(jī)制、配套設(shè)施建設(shè)補(bǔ)貼補(bǔ)助等。

(四)推動(dòng)城鄉(xiāng)一體發(fā)展,夯實(shí)人才留鄉(xiāng)基礎(chǔ)

一是基礎(chǔ)教育方面。要?jiǎng)討B(tài)調(diào)整城鄉(xiāng)學(xué)校布局,綜合考慮辦學(xué)條件、輻射半徑、群眾意愿等因素,有序推進(jìn)鄉(xiāng)村學(xué)校集約化辦學(xué),同時(shí),推進(jìn)城鄉(xiāng)學(xué)校之間行政干部和任課教師的交流,實(shí)施“城鄉(xiāng)攜手共進(jìn)計(jì)劃”,以城帶鄉(xiāng)、以強(qiáng)帶弱,推動(dòng)教育優(yōu)質(zhì)均衡。二是醫(yī)療衛(wèi)生方面。要進(jìn)一步深化“三通”改革成效,縱深推進(jìn)分級(jí)診療、上下轉(zhuǎn)診,提高基層醫(yī)療資源利用效率和群眾就醫(yī)便捷度,同時(shí),實(shí)施公開招聘、定向培養(yǎng)、培訓(xùn)提升等“三個(gè)一批”項(xiàng)目,研究做實(shí)“區(qū)管鎮(zhèn)用、鎮(zhèn)聘村用、上掛下派”等工作機(jī)制,推進(jìn)基層公共衛(wèi)生人才體系和能力建設(shè)。三是鄉(xiāng)村建設(shè)方面。要以“美麗宜居”鄉(xiāng)村為發(fā)展目標(biāo),注重生態(tài)環(huán)保,進(jìn)一步加強(qiáng)以路、電、氣、水、通信等為主的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),進(jìn)一步改善農(nóng)村人居環(huán)境,綠化美化香化村莊,讓農(nóng)村真正成為望得見(jiàn)山、看得見(jiàn)水、記得住鄉(xiāng)愁的地方。

(五)優(yōu)化人才引育機(jī)制,注重農(nóng)村人才培養(yǎng)

一是以鄉(xiāng)情為紐帶凝聚鄉(xiāng)賢智慧,引導(dǎo)和支持黨政干部、企業(yè)家、專家學(xué)者、技能型人才等回鄉(xiāng)參與建設(shè),培育鄉(xiāng)賢文化,凝聚鄉(xiāng)賢資本,打造城鄉(xiāng)融合發(fā)展“造血”功能。二是注重農(nóng)民知識(shí)技能培訓(xùn),著力提升本地農(nóng)民素質(zhì),對(duì)農(nóng)村留守人員進(jìn)行繼續(xù)教育和職業(yè)教育培訓(xùn),有序開展高素質(zhì)農(nóng)民培訓(xùn),大力培育本土人才、職業(yè)新農(nóng)人。三是持續(xù)回引本土人才,向鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)鎮(zhèn)、村持續(xù)派駐駐村工作隊(duì)和第一書記,進(jìn)一步發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì),加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理。四是圍繞鄉(xiāng)村振興人才需求,在相應(yīng)大學(xué)、高職院校、職業(yè)培訓(xùn)學(xué)校開設(shè)相應(yīng)專業(yè),開展訂單培訓(xùn),培養(yǎng)農(nóng)村急需各類人才,并制定相應(yīng)的創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)激勵(lì)政策措施,吸引他們到農(nóng)村就業(yè)、發(fā)展,形成一大批新農(nóng)人。