保障勞動者健康權益推進職業(yè)衛(wèi)生分類執(zhí)法
——以重慶市為例

唐 嘯

在實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標的歷史進程中,以習近平同志為核心的黨中央高度重視人民群眾的健康問題,堅持把人民健康擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位,作出了實施健康中國戰(zhàn)略的重大決策部署,明確提出2035年“建成健康中國”。用人單位的一線職工是推動社會發(fā)展的重要力量,維護好他們的身體健康,減少職業(yè)病的發(fā)生,是保障社會勞動力持續(xù)供給的有效手段,也是實施健康中國戰(zhàn)略的重要內容。

一、重慶市職業(yè)病防治工作現(xiàn)狀

重慶市是我國的老工業(yè)基地、化工基地、制造業(yè)基地和IT 業(yè)基地,新興產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)并存。目前重慶市存在職業(yè)病危害的用人單位近1.5 萬家,存在職業(yè)病危害因素用人單位在冊職工總數(shù)約134.1 萬人,接觸職業(yè)病危害人數(shù)約42.6 萬人。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、人口老齡化、職業(yè)性疾病目錄、生態(tài)環(huán)境、生活方式的不斷變化,職業(yè)人群的健康面臨多重疾病威脅并存、多種健康影響因素交織的復雜局面。

(一)職業(yè)病報告情況

2021 年,重慶市報告新發(fā)職業(yè)病病例1460例,其中男性1412例(96.71%),女性48例(3.29%);各區(qū)縣均有職業(yè)病確診病例。其中,新報告塵肺病916例(62.74%),職業(yè)性耳鼻喉口腔疾病503例(34.45%),職業(yè)性化學中毒26 例(1.78%),其他因素所致職業(yè)病等15 例。

重慶38 個區(qū)縣均有新確診職業(yè)病病例,新病例數(shù)前三位的區(qū)縣為綦江區(qū)(236 例,16.16%),永川區(qū)(220 例,15.07%)、南川區(qū)(134例,9.18%)。新病例共覆蓋12 個行業(yè),其中采礦業(yè)人數(shù)最多為950 例(65.07%),其次是制造業(yè)358 例(24.52%)、無責任主體78 例(5.34%)。除無責任主體的78 例新發(fā)病例外,內資企業(yè)新病例數(shù)最多為1362 例(93.29%),其次是外商投資14 例(0.96%),中國港、澳、臺商投資企業(yè)6 例(0.41%)。中型企業(yè)新病例數(shù)最多為580 例(39.73%),其次小型企業(yè)人數(shù)為516例(35.34%),大型企業(yè)為175 例(11.99%),微型企業(yè)88 例(6.03%),不詳企業(yè)23 例(1.58%)。2012—2021年重慶市報告的新確診職業(yè)病病例數(shù)先上升后下降最后趨于平緩,該趨勢主要是受新確診的塵肺病以及職業(yè)性耳鼻喉口腔疾病情況的影響(見圖1)。

圖1 2012-2021 年重慶市診斷職業(yè)病總數(shù)年度變化

(二)職業(yè)衛(wèi)生執(zhí)法隊伍情況

重慶市共有專兼職職業(yè)衛(wèi)生執(zhí)法人員126 名(區(qū)縣120 名,市衛(wèi)生健康執(zhí)法總隊6 名),一半以上執(zhí)法人員除負責職業(yè)衛(wèi)生執(zhí)法工作外,還需負責公共場所衛(wèi)生、飲水衛(wèi)生等其他專業(yè)的執(zhí)法工作。南岸區(qū)采取分片區(qū)綜合執(zhí)法工作模式,共有職業(yè)衛(wèi)生兼職執(zhí)法人員18 名。重慶市39 個區(qū)縣(含萬盛經(jīng)開區(qū),下同)的職業(yè)衛(wèi)生執(zhí)法隊伍中,城口縣、大渡口區(qū)、豐都縣、南川區(qū)和云陽縣5 個區(qū)縣(占12.8%)僅有1 名監(jiān)督執(zhí)法人員;15 個區(qū)縣(占38.5%)配備了2 名監(jiān)督執(zhí)法人員;19 個區(qū)縣(占48.7%)配備了3 名或以上監(jiān)督執(zhí)法人員。

重慶市39 個區(qū)縣的專兼職職業(yè)衛(wèi)生執(zhí)法人員平均年齡為40.64 歲,平均年齡低于30 歲的區(qū)縣為大渡口區(qū)、黔江區(qū),分別為29 歲和28 歲;平均年齡為30 至40 歲的區(qū)縣共計10 個;平均年齡為40 至50 歲的區(qū)縣共計25 個;平均年齡高于50 歲的區(qū)縣為涪陵區(qū)、江北區(qū),分別為50.75 歲和51 歲(見圖2)。

圖2 重慶市職業(yè)衛(wèi)生執(zhí)法隊伍人員年齡結構

雖然重慶市職業(yè)病發(fā)病情況總體呈現(xiàn)下降的趨勢,但重慶市有近1.5 萬家存在職業(yè)病危害用人單位,隨著制造業(yè)的發(fā)展存在職業(yè)病危害用人單位數(shù)量呈上升趨勢,而重慶市專兼職職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員僅126人,人均需監(jiān)管用人單位100 余家,職業(yè)衛(wèi)生執(zhí)法任務繁重與執(zhí)法力量不相匹配的矛盾日漸突出。

二、職業(yè)衛(wèi)生分類執(zhí)法試點工作情況

(一)工作背景

2018 年底修改的《中華人民共和國職業(yè)病防治法》將原屬于安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門的職業(yè)病防治職責調整到衛(wèi)生健康行政部門管理。2019 年以來,重慶市各地衛(wèi)生健康執(zhí)法機構陸續(xù)承接了轄區(qū)職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作,面對監(jiān)管任務重、執(zhí)法人員少的矛盾,為更好維護接觸職業(yè)病危害因素勞動者的健康權益,降低重慶市新發(fā)職業(yè)病病人數(shù)量,探索一種能夠有效提高職業(yè)衛(wèi)生執(zhí)法效率的新工作模式尤為迫切。2020 年以來,重慶市作為全國首批開展職業(yè)衛(wèi)生分類監(jiān)督執(zhí)法試點工作的10 個省市之一,先后在渝北區(qū)等6 個區(qū)縣組織實施了兩輪職業(yè)衛(wèi)生分類執(zhí)法試點工作。通過不斷實踐與探索,驗證了職業(yè)衛(wèi)生分類監(jiān)督執(zhí)法的科學性和可行性,初步建立了職業(yè)衛(wèi)生分類監(jiān)督執(zhí)法模式,為進一步在重慶市范圍推廣實施職業(yè)衛(wèi)生分類監(jiān)督執(zhí)法工作提供了基礎依據(jù)。

(二)職業(yè)衛(wèi)生分類監(jiān)督執(zhí)法方法

1.開展職業(yè)病危害綜合風險評估

用人單位根據(jù)《用人單位落實職業(yè)病防治責任自查和風險評估指南》(依據(jù)相關法律法規(guī)規(guī)定的用人單位職業(yè)病防治的義務性規(guī)定制定)的要求,對職業(yè)病危害綜合風險類別進行自查評估,自評結果根據(jù)職業(yè)病危害綜合風險分為甲、乙、丙三類,并形成評估材料。甲類風險最高,丙類風險最低。

2.確定轄區(qū)用人單位職業(yè)病危害風險分類

職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法部門對用人單位評估材料進行審核,必要時進行現(xiàn)場復核。對評估材料無異議的,依據(jù)自評結果確定用人單位的職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管類別;對評估材料有異議或用人單位未提交評估材料的,參照《建設項目職業(yè)病危害風險分類管理目錄》(國衛(wèi)辦職健發(fā)〔2021〕5 號),確定用人單位的職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管類別,行業(yè)職業(yè)病危害風險嚴重的為甲類,一般的為乙類。用人單位近兩年內新發(fā)職業(yè)病的或因違法被衛(wèi)生健康主管部門處罰的,職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管類別確定為甲類。

3.實行差異化監(jiān)督執(zhí)法

職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法部門以“雙隨機、一公開”為基本手段,根據(jù)用人單位職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管類別,每年對轄區(qū)用人單位實施“分層抽樣”隨機抽查。甲類用人單位抽查比例最高,丙類最低。同時對用人單位實施差異化監(jiān)督執(zhí)法。原則上,對職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管類別確定為甲類的用人單位納入重點監(jiān)督管理,現(xiàn)場抽查率為100%。對確定為乙類和丙類的用人單位的監(jiān)督執(zhí)法采用現(xiàn)場監(jiān)督檢查和非現(xiàn)場監(jiān)督檢查相結合的方式,非現(xiàn)場執(zhí)法方式包括用人單位自查自評、在線監(jiān)管等。乙類用人單位的抽查率高于丙類。兩年內有新發(fā)職業(yè)病的或因違法被職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法部門處罰的,采用現(xiàn)場監(jiān)督的方式,每年至少監(jiān)督檢查一次。

(三)試點工作基本情況

6 個試點區(qū)縣共有1769 家用人單位納入職業(yè)衛(wèi)生分類執(zhí)法試點工作,其中,渝北區(qū)300 家,萬州區(qū)296家,江津區(qū)454 家,涪陵區(qū)392 家,大足區(qū)286 家,渝中區(qū)41 家。經(jīng)用人單位自查和風險評估,確定了監(jiān)管類別并開展了差異化監(jiān)督執(zhí)法。6 個試點區(qū)縣共確定甲類用人單位290 家,乙類用人單位527 家,丙類用人單位952 家,分別占試點單位總數(shù)的16.4%、29.8%和53.8%。

(四)試點工作成效

一是職業(yè)衛(wèi)生執(zhí)法效能明顯提升。通過職業(yè)衛(wèi)生分類監(jiān)督執(zhí)法試點工作的開展,各試點區(qū)縣更加準確、系統(tǒng)地掌握了轄區(qū)用人單位職業(yè)衛(wèi)生工作情況,為后期精準干預高風險職業(yè)危害重點用人單位、實現(xiàn)差異化監(jiān)督執(zhí)法、營造良好營商環(huán)境打下了堅實基礎。2021 年,渝北區(qū)通過分類執(zhí)法,明確重點監(jiān)管目標,責令56 家用人單位限期整改129 項違法違規(guī)行為,立案查處違法案件11 件,罰款37.1 萬元;2021 年,國家衛(wèi)生健康委監(jiān)督中心通報重慶市職業(yè)衛(wèi)生執(zhí)法力度由2020 年全國排名22 位提升到第10 位。

二是用人單位職業(yè)病防治責任有效落實。在用人單位開展職業(yè)病危害綜合風險評估階段,企業(yè)對照自查表和風險調查表梳理管理脈絡、查找自身問題,主動學習和落實職業(yè)衛(wèi)生法律法規(guī)及管理要求,對職業(yè)衛(wèi)生工作認識有了大幅提高。渝中區(qū)通過開展職業(yè)衛(wèi)生分類監(jiān)督執(zhí)法工作,進一步壓實了用人單位職業(yè)病防治主體責任。2021 年,轄區(qū)用人單位職業(yè)病危害項目申報率、工作場所職業(yè)病危害因素檢測率、勞動者在崗職業(yè)健康檢查率、職業(yè)健康管理人員培訓率均達到了100%。江津區(qū)在轄區(qū)內四個工業(yè)園區(qū)確定了重慶三峽油漆股份有限公司等4 家用人單位作為職業(yè)衛(wèi)生分類執(zhí)法工作示范單位,組織轄區(qū)用人單位現(xiàn)場參觀學習、管理人員面對面咨詢,充分發(fā)揮示范單位的引領作用,促進用人單位自查和風險評估工作順利開展。

三是基層職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管網(wǎng)格體系初步建立。各試點區(qū)縣依托鎮(zhèn)街力量、基層協(xié)管隊伍,協(xié)助調查摸底、培訓、巡查、信息上報等,實現(xiàn)職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管網(wǎng)格化管理。充分發(fā)揮技術服務機構的作用,推動行業(yè)自律。涪陵區(qū)將職業(yè)衛(wèi)生分類執(zhí)法試點工作納入對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、工業(yè)園區(qū)的年度目標考核。由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、工業(yè)園區(qū)對轄區(qū)內的用人單位情況進行實地摸底調查,準確掌握全區(qū)用人單位底數(shù),并由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和工業(yè)園區(qū)負責對用人單位上報資料進行現(xiàn)場復核,現(xiàn)場復核率100%。萬州區(qū)將職業(yè)衛(wèi)生分類執(zhí)法試點工作納入健康中國萬州行動,并對各鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道的試點任務完成情況實施質效考核。大足區(qū)爭取2021 年區(qū)級撥付職業(yè)衛(wèi)生專項經(jīng)費40 萬元,聘請職業(yè)衛(wèi)生技術服務機構協(xié)助完成職業(yè)衛(wèi)生分類執(zhí)法工作,彌補了監(jiān)管人員的不足。

三、加強職業(yè)衛(wèi)生執(zhí)法工作的幾點建議

執(zhí)法人員數(shù)量與執(zhí)法任務不匹配的矛盾,在各行政執(zhí)法領域不同程度存在,通過分析行業(yè)特點,找準監(jiān)管重點,實施分類執(zhí)法,能夠較好地緩解此種矛盾。2022 年重慶市衛(wèi)生健康委將在重慶市范圍推廣實施基于職業(yè)病危害風險分類的職業(yè)衛(wèi)生分類執(zhí)法工作,進一步提高執(zhí)法效率,保障廣大勞動者的職業(yè)健康權益。

(一)建立用人單位落實職業(yè)病防治責任自查制度

《國務院辦公廳關于改革完善醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)綜合監(jiān)管制度的指導意見》(國辦發(fā)〔2018〕63 號)要求健全機構自治、行業(yè)自律、政府監(jiān)管、社會監(jiān)督相結合的多元化綜合監(jiān)管體系。目前國家衛(wèi)生健康委已制定出臺《醫(yī)療機構依法執(zhí)業(yè)自查管理辦法》,推進落實醫(yī)療機構依法執(zhí)業(yè)主體責任。《中華人民共和國職業(yè)病防治法》也有類似規(guī)定,如建立用人單位負責、行政機關監(jiān)管、行業(yè)自律、職工參與和社會監(jiān)督的機制,實行分類管理、綜合治理。建議國家和市級衛(wèi)生健康行政部門在職業(yè)衛(wèi)生分類監(jiān)督執(zhí)法試點工作的基礎上,探索建立用人單位落實職業(yè)病防治責任自查制度,進一步推進用人單位落實職業(yè)病防治主體責任。

(二)建立完善職業(yè)衛(wèi)生新執(zhí)法模式

一是探索建立職業(yè)衛(wèi)生非現(xiàn)場監(jiān)督執(zhí)法新模式。完善職業(yè)衛(wèi)生相關信息歸集系統(tǒng),推進“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”平臺建設力度,整合利用職業(yè)衛(wèi)生技術服務機構、職業(yè)健康檢查機構、職業(yè)病診斷機構、職業(yè)病鑒定機構、在線監(jiān)測、用人單位自查的信息數(shù)據(jù),開展基于數(shù)據(jù)分析的用人單位職業(yè)病危害分類。通過信息化的手段提前發(fā)現(xiàn)和預警職業(yè)衛(wèi)生違法行為,督促用人單位采取措施切實保障勞動者的健康權益。二是明確非現(xiàn)場執(zhí)法的效力。如浙江省制定出臺的地方法規(guī)《浙江省綜合行政執(zhí)法條例》,規(guī)定行政執(zhí)法機關應當全面運用數(shù)字化行政執(zhí)法平臺開展執(zhí)法活動,推行非現(xiàn)場執(zhí)法、掌上執(zhí)法、移動執(zhí)法;又如《廣東省人民政府辦公廳關于推進包容審慎監(jiān)管的指導意見》,明確非現(xiàn)場執(zhí)法一般指運用現(xiàn)代信息技術手段,以在線視頻、在線筆錄、在線監(jiān)測、在線監(jiān)控、智能圖像分析、大數(shù)據(jù)預警等方式,實時、非實地開展行政檢查、行政處罰等執(zhí)法活動。

(三)完善信用懲戒和信用修復機制

近年來信用信息歸集系統(tǒng)不斷建立完善,行政處罰信息也納入信用信息管理,逐步構建了“一處失信、處處受限”的信用聯(lián)合懲戒體系,并在社會治理的各方面發(fā)揮了越來越重要的作用。在實際工作中企業(yè)進行行政處罰信息信用修復時發(fā)現(xiàn),相關職能部門對涉及行政處罰信息信用修復的時限規(guī)定存在不一致的情況。建議國家在推進信用懲戒的同時,統(tǒng)一信用修復標準,進一步完善信用懲戒和信用修復機制。對積極整改的市場主體可適當縮短信用修復時限,對拒不改正違法行為的市場主體可延長其信用修復的時限。

(四)完善包容審慎執(zhí)法保障性制度規(guī)定

一是出臺市場主體輕微違法、首違不罰清單。2021 年新修訂的《行政處罰法》增加第三十三條規(guī)定了首違不罰、輕微不罰、無主觀過錯不罰,為推行減免責清單提供了法律依據(jù)?！秶鴦赵宏P于進一步貫徹實施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》再次強調,各地區(qū)、各部門根據(jù)實際制定發(fā)布多個領域包容免罰清單,如浙江省衛(wèi)健委2021 年9 月公開發(fā)布的《關于在浙江省衛(wèi)生健康監(jiān)管領域推行初次輕微違法行為不予處罰的意見》,明確初次輕微違法行為不予處罰內涵、適用、程序等,在確保執(zhí)法有據(jù)、程序合法的同時,進一步推動和保障包容審慎執(zhí)法機制落實,營造更加法治化的營商環(huán)境。二是完善行政執(zhí)法人員盡職免責的規(guī)定。根據(jù)《國務院關于加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導意見》中“完善各監(jiān)管執(zhí)法領域盡職免責辦法”的要求,合理制定各監(jiān)管執(zhí)法領域盡職免責的規(guī)定,為執(zhí)法人員積極擔當作為撐腰鼓勁,如《市場監(jiān)督管理行政執(zhí)法責任制規(guī)定》(國家市場監(jiān)督管理總局令第41 號)依據(jù)中國共產(chǎn)黨問責條例并參照各地出臺的有關建立容錯糾錯機制激勵干部擔當作為的規(guī)定,結合市場監(jiān)管工作實際,分別規(guī)定了兩類盡職免責情形,包括13 項不應追究行政執(zhí)法責任的情形和1 類改革創(chuàng)新中的容錯情形,并嚴格限定了免責的具體情形和適用條件。