國家公園體制改革的現(xiàn)實困境與制度建構

朱 強 葉童童

(河海大學法學院，江蘇 南京 211100)

“國家公園”的概念源自美國，距今已有150年的歷史，各國都在探索符合本國國情的國家公園體制建設，中國也不例外。建立國家公園體制已成為中國新時代生態(tài)文明體制改革的重要組成部分和首要任務。我國先后出臺了一系列相關方案和意見，確立了國家公園體制的基本原則以及相應的配套制度(呂忠梅, 2019)，并在2015 年開展國家公園體制試點實踐，將國家公園制度體系從理論探討轉向?qū)嶋H建設。目前，各國家公園大體建立了管理條例和機構(盧青等, 2021)，并且圍繞試點過程中出現(xiàn)的問題，嘗試找尋最佳方案，解決實踐中的難題。國家公園建設已取得初步成果，但體制建設和改革的進展較為緩慢，現(xiàn)有的研究多集中在國外國家公園的管理模式、具體措施和我國國家公園建設的意義以及立法、管理等方面(王琳等, 2021)，這些為初期國家公園體制的建立打下理論基礎，但對公園建設在實踐中的困境以及體制改革的難點涉及較少。例如，由于法律體系不完善使得國家公園建設缺少制度保障(戴秀麗等, 2015)，國家公園范圍內(nèi)土地權屬不明確給建設和管理加大了難度(方言等, 2017)，相關配套制度沒有及時跟進，不利于后期持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展等，研究內(nèi)容缺少綜合性評判。由于中國國情以及地區(qū)資源、環(huán)境要素的差別，不能完全借鑒國外的模式，國家公園肩負生物多樣性和生態(tài)保護的重任，也是探尋可持續(xù)發(fā)展和建立生態(tài)安全屏障的重大實踐(楊堯等, 2021)。因此，創(chuàng)建一個適合中國國情的國家公園體制至關重要。

建立國家公園體制對創(chuàng)新生態(tài)文明保護體制、實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性保護和生態(tài)資源的立體開發(fā)具有重大意義，同時也真正實現(xiàn)了人與自然和諧相處、做到了保護和發(fā)展相統(tǒng)一。構建具有中國特色的國家公園體制有利于加快國家生態(tài)文明改革，建設美麗中國。

1 國家公園體制建設的現(xiàn)實困境

1.1 專門立法的缺位與建設發(fā)展的沖突

雖然我國已正式設立第一批國家公園，但有關國家公園的立法卻未跟上進程。目前國家公園體制建設的依據(jù)是《建立國家公園體制總體方案》，其效力層級低。我國《憲法》雖然對環(huán)境保護和資源歸屬等問題作出了規(guī)定，但較為籠統(tǒng)，并沒有提供具體規(guī)定?！董h(huán)境保護法》對國家公園體制方面也缺乏針對性，不能發(fā)揮有效的作用?！蹲匀槐Ｗo區(qū)條例》《風景名勝區(qū)管理條例》及有關部門規(guī)章、地方性法規(guī)等，無論是功能定位、保護原則還是管理運營都不符合新興的國家公園體制建設的要求，對國家公園的發(fā)展有很大的局限性(秦天寶,2018)。由此可見，國家公園的專門立法缺位，使得國家公園的建設缺少規(guī)范性指引，體制上的問題亟待解決，不利于生態(tài)法治建設的順利推進。

1.2 統(tǒng)一管理權的模糊化與碎片化現(xiàn)象突出

國家公園是我國自然保護地類型之一，蘊含著豐富的森林、草原、濕地、野生動植物等自然資源。2018 年4 月，根據(jù)黨和國家機構改革方案，組建國家林業(yè)和草原局，加掛國家公園管理局牌子，成為管理國家公園事務的專門機構，但統(tǒng)一管理權的行使仍存在諸多問題。在管理權力上，國家公園內(nèi)管理職權難以統(tǒng)一，實踐中各個國家公園存在的共性問題就是在機構設置上不合理，導致管理職權劃分不清，與地方的銜接不順。在管理權限上，國家林草局對國家公園的統(tǒng)一管理還未得到真正實現(xiàn)，目前其并不具有充分的管理權限，尤其是在自然資源所有權的行使方面，國家公園管理局需要借助其他部門的配合，管理效率大打折扣。另外，國家公園還存在跨區(qū)域管理問題，但還未建立有效的跨區(qū)域協(xié)同治理機制。

1.3 自然資源的權屬界定不明晰

自然資源歷來處在一種“多頭管理”的狀態(tài)，較為分散的管理使得統(tǒng)一協(xié)調(diào)的難度加大。國家公園范圍內(nèi)涉及大量的國有土地和集體土地，自然資源權屬關系更為復雜，權屬不明確的問題會極大地影響建立統(tǒng)一的資源保護管理體制。

我國國家公園自然資源權屬不明晰主要體現(xiàn)在以下3 個方面：(1)所有權不清晰。主要原因是歷史遺留問題而發(fā)生產(chǎn)權糾紛，例如跨行政區(qū)域存在的省界糾紛，此外集體所有自然資源產(chǎn)權也易發(fā)生糾紛。(2)承包權有待保障。生態(tài)移民搬遷使得國家公園內(nèi)的人口順利轉移，但搬遷的民眾喪失了原本的生產(chǎn)生活資料，雖享有相應補償，但多為一次性安置費，無法滿足持續(xù)的生存需要，應解決在園區(qū)內(nèi)農(nóng)村土地承包權改革的問題，防止出現(xiàn)大規(guī)?！胺地殹薄?3)特許經(jīng)營權不成熟。我國國家公園的特許經(jīng)營制度還處在探索階段，有些地方的政府和管理機構直接或者間接地參與經(jīng)營，管理權和經(jīng)營權“不分家”，使得政府的監(jiān)督和執(zhí)法功能難以發(fā)揮效用。同時特許經(jīng)營還缺乏規(guī)范的管理，可能會出現(xiàn)忽視生態(tài)保護利益的壟斷經(jīng)營，并且開發(fā)不當還會帶來影響生物多樣性等嚴重破壞生態(tài)的問題。

1.4 原著居民基本權益的失衡與損害

我國國家公園范圍內(nèi)有大量的原著居民，他們主要依賴居住地本身的環(huán)境和資源發(fā)展生產(chǎn)，滿足生活需求。但在國家公園的規(guī)劃和建設過程中，沒有把原著民的權益放在第一位，導致他們的居住方式和生活習慣都被動地發(fā)生了改變。從某種程度上來說，這限制了原著居民的生存和發(fā)展，侵害了其使用權、生存權、財產(chǎn)權、文化權和社會權等權益，如果任由發(fā)展，那么將無法實現(xiàn)人與自然和諧共生?？偠灾?，如果原著居民基本權益保護與國家公園開發(fā)之間的沖突沒有得到有效化解，可能會帶來利益失衡、社會矛盾激化等一系列問題。

2 美國和印度的國家公園制度

2.1 美國

美國建立了世界上第1 個國家公園——黃石國家公園。迄今為止，美國國家公園的體制建設已經(jīng)相當健全，形成了系統(tǒng)、科學、統(tǒng)一的國家公園制度體系，為世界各國建立國家公園提供了豐富的經(jīng)驗，對我國國家公園的建設也有深刻的借鑒意義。

2.1.1 體系化的國家公園法律制度 美國國家公園的立法層級較多，公園法律體系十分完備。除了1916年國會頒布的基本法律《國家公園基本法》之外，還包括授權性立法和單行法等相關法律規(guī)范，上位法的基本原則和下位法的具體實施，兩者相互補充，基本實現(xiàn)國家公園內(nèi)的事務有法可循、有法可依。尤其是授權性立法，在美國國家公園法律體系中所占比重最大，它是指根據(jù)每個公園的實際情況進行單獨的授權立法，具有針對性，可以很好地實現(xiàn)因地制宜，為我國“一園一法”提供了經(jīng)驗。

2.1.2 “多元協(xié)同式”公眾參與制度 美國在環(huán)境領域一直注重公眾的參與，1969 年出臺的《國家環(huán)境政策法》首次創(chuàng)設了環(huán)評中的公眾參與機制，充分保障了公眾的知情權。在國家公園的建設中，美國將公眾參與制度貫徹到底，從國家公園的選址確立、規(guī)劃布局、方案決策到運營管理，切身利益者或者相關聯(lián)的民眾都參與其中，最大限度地發(fā)揮公眾的才智，確保公園建設中決策合理、科學，使得各方利益得到一定程度的平衡。

此外，美國國家公園管理局(U.S.National Park Service)在2005 年建成了便于公眾參與的信息網(wǎng)站——PEPC 網(wǎng)(規(guī)劃、環(huán)境和公眾評議網(wǎng))(王偉，2018)，搭建起公眾參與國家公園建設的橋梁。公眾可以在網(wǎng)站上看到任何關于國家公園建設的相關信息，也能通過網(wǎng)絡建言獻策，參與其中。

2.1.3 健全的特許經(jīng)營制度 1965 年美國國會頒布《特許經(jīng)營法》，以法定的方式確立了國家公園的特許經(jīng)營制度。1988 年又通過《特許權管理改進法案》，進一步完善和規(guī)范特許經(jīng)營。特許經(jīng)營制度準許私營主體采取竟標的方式參與到國家公園的經(jīng)營管理中來，通過繳納一定比例的特許經(jīng)營費用獲得相應的經(jīng)營權利。這些特許經(jīng)營者的經(jīng)營范圍大多數(shù)是為游客提供餐飲、住宿、娛樂、交通、紀念品消費以及交通和導游等各式各樣的配套服務，不僅創(chuàng)造了一定的經(jīng)濟效益，在吸引投資、完善基礎設施以及生態(tài)旅游方面也發(fā)揮了重要的作用，實現(xiàn)國家公園的可持續(xù)發(fā)展。

2.2 印度

印度與我國同屬于亞洲地區(qū)人口較多的發(fā)展中國家，經(jīng)濟社會發(fā)展遠遠落后于我國，但在國家公園和自然保護地體系的建設方面較領先，是亞洲第一個建立國家公園的發(fā)展中國家。印度國家公園的建設經(jīng)驗和體制創(chuàng)新對我國國家公園的發(fā)展具有很大的借鑒意義。

2.2.1 “中央+地方”的統(tǒng)分式管理體制 印度建成以國家公園為核心區(qū)，野生動植物保護區(qū)、保護預留地、社區(qū)保護地、森林保護地為緩沖區(qū)或廊道的保護地體系(廖凌云等, 2016)，針對不同類型的保護地，印度采取的管理體制也不同，有中央和地方的合作管理，也有地方單獨管理等模式。印度對國家公園的保護力度最大，各方面的限制要求也最高，在國家公園的管理方面實行了中央政府和各邦政府合作的方式，由中央政府統(tǒng)籌規(guī)劃、提供資金和技術支撐，再由下面的邦政府根據(jù)地方的實際情況實施各類事項，大大地提升管理效益。

2.2.2 社區(qū)共管制度 印度國家公園內(nèi)有大量的原著民，他們的生存大都依賴各類生態(tài)資源。公園建設初期，印度嚴禁個人占有土地，將園區(qū)內(nèi)的人口強制性遷移出去，導致政府和民眾的矛盾激化，對國家公園長久的發(fā)展極為不利。后來印度政府意識到維護原著民的利益也同等重要，并創(chuàng)設了聯(lián)合森林共管和生態(tài)發(fā)展項目，通過將當?shù)厣鐓^(qū)納入自然資源保護的范疇，提出聯(lián)合森林管理和資源共享戰(zhàn)略，逐步確立社區(qū)共管制度，以此解決社區(qū)發(fā)展與公園建設之間的沖突。此后，印度政府通過頒布和修訂法案，明確了社區(qū)發(fā)展和參與保護地管理的權利，為社區(qū)共管制度提供法律保障。

3 國家公園體制建設的完善路徑

3.1 構建以國家公園為主的自然保護地法律體系

3.1.1 加快國家公園專門立法進程 《國家公園法》是我國國家公園體制的根基。2018 年，十三屆全國人大常委會將《國家公園法》列入了立法規(guī)劃，但在2021 年我國設立第一批國家公園時，專門立法仍未完成，進度緩慢。立法上的滯后未能及時地給國家公園的體制建設提供法律保障。需要加快國家公園立法進程，將試點國家公園中有效的制度上升為國家法律，貫穿設立、規(guī)劃、管理、運行的全過程和各方面，不僅讓公園建設有法可依，還有利于園區(qū)內(nèi)各類自然資源的保護和科學合理利用。

3.1.2 建立統(tǒng)一的綜合性法律體系 國家公園作為自然保護地體系中的核心主體，具有代表性。在國家公園的建設實踐中，除了專門立法，也亟需一部基礎性和綜合性的高位階法律，對各個類型自然保護地的共性和個性進行多方面梳理，采用統(tǒng)一的原則和指導思想做好制度設計，逐步形成結構合理、分類科學的綜合性自然保護地法律體系，解決部分法律規(guī)范內(nèi)容相抵觸的問題，確保以國家公園為主的自然保護地順利開展工作。

3.2 建立中國特色國家公園管理體制

3.2.1 明確各級管理機構職責 《建立國家公園體制總體方案》中指出我國國家公園建立“統(tǒng)一事權、分級管理”的管理體制，因此，對中央和地方兩級管理機構的性質(zhì)和定位要有一個清晰的認識，劃分中央和地方不同的權力清單，明確管理機構的職權，確保權責統(tǒng)一。貫徹落實國家公園管理局的統(tǒng)一事權，作為中央政府的主管部門，國家公園管理局在關乎公園重大事項的決策中要發(fā)揮決定性作用，避免出現(xiàn)中央主管機構受地方制約的困境和碎片化管理的問題。同時，在《國家公園法》中明確授權事項，將部分管理事權授予各個國家公園的管理機構，負責實施園區(qū)建設、管理、運行等具體事項，有效發(fā)揮中央和地方協(xié)同治理功能(秦天寶等，2020)。

3.2.2 建立跨區(qū)域聯(lián)合管理機制 國家公園劃定范圍較大，部分園區(qū)涉及跨省管理問題，例如大熊貓國家公園就橫跨四川、陜西和甘肅3 省，但尚未建立有效的共同管理機制，導致資源無法整合、信息不能共享。應建立跨區(qū)域協(xié)調(diào)管理機制，尤其是信息共享機制，使得園區(qū)涉及的各個省級國家公園主管機構能夠?qū)崿F(xiàn)聯(lián)防聯(lián)控。同時加快構建“國家公園應急管理機構”和“國家公園信息共享平臺”，保障聯(lián)合管理過程中的信息更新和協(xié)調(diào)溝通，實現(xiàn)國家公園資源利用和環(huán)境保護的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

3.3 創(chuàng)新國家公園建設發(fā)展機制

3.3.1 加快推進國家公園內(nèi)自然資源統(tǒng)一確權登記 自然資源統(tǒng)一確權登記是自然資源登記的嶄新形式，也是我國生態(tài)文明體制改革的重要成果(張琪靜, 2021)。國家公園作為我國重要的生態(tài)系統(tǒng)，承擔著環(huán)境保護和生態(tài)調(diào)節(jié)等功能，具有公益性。通過統(tǒng)一確權登記對園區(qū)內(nèi)的自然資源進行登記，為國家公園的生態(tài)利益提供法律保障。所以，有關部門應采取科技化、信息化的手段，盡快搜集、整合國家公園內(nèi)的自然資源信息，確定所調(diào)查的自然資源登記單元。通過廣泛且深入的調(diào)查研究確定權屬、完成登記，加快國家公園內(nèi)自然資源統(tǒng)一確權登記的進程，有利于厘清國家公園管理和保護的范圍與邊界。

3.3.2 完善特許經(jīng)營管理辦法 當前我國國家公園已實行特許經(jīng)營制度，但存在經(jīng)營權和管理權混淆、缺少規(guī)范和程序模糊等方面的問題(黃寶榮等,2018)，主要原因是各地實行的特許經(jīng)營管理辦法不夠完善。應細化對特許經(jīng)營的管理，完善特許經(jīng)營管理辦法，加強對特許經(jīng)營的法律保障，尤其是對私人經(jīng)營者權利的保護。同時明確特許經(jīng)營合同設立、變更和終止的情形，設置標準化的程序，并且提供相應的救濟制度(趙西君, 2019)。通過完善特許經(jīng)營管理辦法，將特許經(jīng)營事項進一步明確，對特許經(jīng)營范圍進行合理限制，真正實現(xiàn)國家公園的資源開放利用與環(huán)境保護的協(xié)調(diào)。

3.3.3 注重公眾參與 隨著社會的進步，民主意識不斷加強，人民參與公共事務的積極性越來越高。在國家公園的建設發(fā)展過程中，應注重公眾參與，提高公眾的參與度，增加參與渠道。例如，在國家公園設立初期，通過舉辦聽證會，征求切身利益相關者，尤其是原著居民的意見和建議，在決策時充分考慮，有利于平衡各方利益(宋天宇, 2020)。利用大數(shù)據(jù)建立“國家公園信息網(wǎng)站”，上傳國家公園的動態(tài)和相關政策文件等信息，并設置留言板功能，不僅保障了民眾知情權，還可聽取來自各方的“聲音”，有利于達成共識。建立國家公園志愿服務隊伍，既可以讓普通民眾參與到國家公園管理、運行等工作中，也可以利用廣大志愿者開展環(huán)境教育宣傳，讓更多人對國家公園的生態(tài)價值、文化價值和產(chǎn)業(yè)價值有更加深入的了解。

4 結語

國家公園作為具有國家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)，其體制建設事關我國自然保護地體系的建立發(fā)展，也是我國生態(tài)文明制度改革至關重要的一環(huán)。要實現(xiàn)國家公園生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展齊頭并進，有一個高效且適合的體制必不可少。當前，我國國家公園體制建設還在積極的探索階段，但其中出現(xiàn)的問題使得國家公園的功能、作用難以發(fā)揮。為此，應積極開展專門立法，完善法律體系，提供立法保障，注重管理體制建設，結合國家公園的實際情況，提高管理成效，并且對園區(qū)特許經(jīng)營、各方參與等事項進行制度設計，保障公眾利益，最終建成具有中國特色的高質(zhì)量國家公園。