加強新時代水庫移民后期扶持管理的對策

王昱淇，孫永平

（水利部移民管理咨詢中心，湖北 宜昌 443003）

水庫移民后期扶持政策實施情況監(jiān)督檢查，是促進(jìn)水庫移民政策貫徹落實、提高移民資金使用效益、維護移民群眾合法權(quán)益的重要措施和手段。本文擬通過系統(tǒng)梳理2021年水庫移民后期扶持政策實施監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的主要問題，從思想認(rèn)識、制度建設(shè)、機構(gòu)力量、監(jiān)督管理等方面深刻剖析問題根源，深入探討新時代加強水庫移民后期扶持工作管理的對策措施，以促進(jìn)水庫移民管理工作規(guī)范高效開展。

1 水庫移民監(jiān)督檢查工作開展情況

依據(jù)水利部有關(guān)監(jiān)督管理的辦法規(guī)定，2021年水利部水庫移民司隨機選取了吉林、內(nèi)蒙古、廣西等12 個省（自治區(qū)）的36 個縣（市、區(qū)），對2019、2020年度移民后期扶持資金和項目開展監(jiān)督檢查。項目承擔(dān)單位科學(xué)編制監(jiān)督檢查工作實施方案，不斷完善財務(wù)管理制度，健全成果質(zhì)量管理體系，實行監(jiān)督檢查和內(nèi)部審計聯(lián)動，采用監(jiān)督檢查特派員負(fù)責(zé)制，堅持問題導(dǎo)向，嚴(yán)格政策界限，嚴(yán)守廉政規(guī)定，精心組織實施完成了年度監(jiān)督檢查工作。監(jiān)督檢查工作的開展，為水利部及時了解掌握水庫移民后期扶持政策實施情況、進(jìn)一步壓實省級主體責(zé)任、切實強化政策實施監(jiān)管、推動政策貫徹落實、維護移民群眾合法利益等提供了有力的支撐和保障。

2 監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的主要問題

對照《水利部關(guān)于印發(fā)水庫移民工作監(jiān)督檢查辦法（試行）問題清單（2021 年版）的通知》（辦移民〔2021〕176 號），經(jīng)梳理分析，2021 年監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)的各類問題主要涉及省級主體責(zé)任、后期扶持規(guī)劃、項目計劃、項目管理、資金管理、檔案管理和問題整改等方面，集中體現(xiàn)在以下3 個方面：第一，項目管理方面，比較突出的問題為監(jiān)理工作不符合規(guī)定、項目合同簽訂不符合規(guī)定、項目前期工作成果編制不規(guī)范、項目驗收不符合規(guī)定；第二，資金管理方面，比較突出的問題為未按合同約定方式支付后期扶持項目工程款、后期扶持資金結(jié)存比例超過規(guī)定比例、項目驗收合格后半年內(nèi)未開展項目竣工結(jié)算或開展不規(guī)范；第三，檔案管理方面，比較突出的問題為未按規(guī)定采取有效措施確保檔案的完整、準(zhǔn)確、系統(tǒng)、安全和有效利用。

3 問題根源剖析

綜合分析目前水庫移民后期扶持政策實施存在上述問題的根源，主要包括思想認(rèn)識、制度建設(shè)、機構(gòu)力量、監(jiān)督管理等方面的原因。

（1）思想認(rèn)識有偏差。有的省級移民管理機構(gòu)對“縣為基礎(chǔ)”“放管服”改革的理解有偏差、認(rèn)識不到位，仍把主要精力用于審項目、批資金，疏于對市縣的事中、事后監(jiān)管或督促檢查工作，履行主體責(zé)任不到位。有的縣不能正確處理后期扶持和區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)系，在后期扶持項目選擇方面“錦上添花”，而沒有“雪中送炭”，優(yōu)先考慮解決移民生產(chǎn)生活存在的突出困難和問題，導(dǎo)致移民群眾收益不直接不充分。還有的縣顧慮移民生產(chǎn)開發(fā)項目市場風(fēng)險大，不敢積極探索實踐，只能繼續(xù)完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)搞“錦上添花”，而對于如何通過產(chǎn)業(yè)開發(fā)促進(jìn)移民增收無所作為。

（2）制度建設(shè)不完善。一方面，有的制度如水庫移民后期扶持項目管理辦法、生產(chǎn)開發(fā)項目產(chǎn)權(quán)及收益分配管理辦法等尚不健全，無法有效加強行業(yè)指導(dǎo)，造成地方在項目管理工作特別是生產(chǎn)開發(fā)項目中“各自為政”等問題。另一方面，隨著后期扶持政策深入實施，2006年以來制定的有關(guān)配套制度在實施中也逐漸暴露出一些問題，迫切需要根據(jù)新形勢新情況及時修訂完善。還有，在后期扶持政策實施中，各地積極探索實踐，摸索出一些好的做法和經(jīng)驗，有必要上升到制度層面更好地規(guī)范和指導(dǎo)全國面上的工作。

（3）機構(gòu)力量較薄弱。隨著后期扶持政策實施逐步進(jìn)入常態(tài)化階段，特別是近年來一些地方移民管理機構(gòu)能力建設(shè)問題比較突出，特別是一些市、縣從事水庫移民管理工作的人員力量嚴(yán)重不足，而目前可以為移民管理機構(gòu)提供支撐保障的第三方社會服務(wù)體系尚不成熟完善。有的地方特別是縣級移民管理機構(gòu)缺乏熟悉基本建設(shè)管理、產(chǎn)業(yè)開發(fā)、市場開拓等方面的專業(yè)技術(shù)人才和管理人才，面對量大面廣的后期扶持項目本身存在“本領(lǐng)恐慌”，導(dǎo)致在規(guī)劃、方案編制審批、項目管理、資金管理等方面能力不足。這種管理力量薄弱已經(jīng)成為制約移民工作的“瓶頸”，必然嚴(yán)重影響水庫移民后期扶持政策實施管理和監(jiān)督工作的正常開展。

（4）監(jiān)督檢查寬松軟。監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的一些問題，歸根結(jié)底是有的地方執(zhí)行中央和地方的各項政策規(guī)定不夠嚴(yán)格、不夠到位，而且出了問題問責(zé)較輕或免于問責(zé)，導(dǎo)致有的問題屢查屢改、屢改屢犯。有的地方履行主體責(zé)任不力，對于監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)市、縣存在的問題“高高舉起、輕輕放下”，導(dǎo)致問題未按要求整改到位，有的地方甚至存在問題整改后再次發(fā)生等現(xiàn)象。

（5）其他方面的原因。水庫移民后期扶持項目涉及面比較廣，關(guān)系到移民群眾切實利益和區(qū)域社會和諧穩(wěn)定，是一項龐雜的系統(tǒng)工程，很難用一套統(tǒng)一的制度辦法來規(guī)范管理。另外，有的地方仍存在移民工作職責(zé)劃分不合理、不明晰等問題，后期扶持項目前期管理程序非常復(fù)雜，影響了項目按計劃開工，開工后若發(fā)生重大變更履行程序很復(fù)雜。還有，上級主管部門對地方移民后期扶持工作的行業(yè)指導(dǎo)還很不夠，組織現(xiàn)場交流較少，對移民干部特別是基層移民干部的培訓(xùn)力度不大，不利于各地相互學(xué)習(xí)借鑒、取長補短，不斷提高政策水平和工作能力。

4 加強水庫移民后期扶持政策實施監(jiān)督管理的對策建議

總結(jié)多年來水利部和地方開展水庫移民后期扶持政策實施監(jiān)督檢查工作的探索實踐，特別是結(jié)合2021 年后期扶持政策實施監(jiān)督檢查和有關(guān)省監(jiān)督檢查整改復(fù)核工作情況，綜合上述問題梳理和原因剖析，就今后進(jìn)一步加強水庫移民后期扶持政策實施監(jiān)督檢查工作提出如下對策建議。

（1）提高思想認(rèn)識。水庫移民為水利水電工程建設(shè)做出了犧牲和貢獻(xiàn)，加強對他們的后期扶持是黨和政府的責(zé)任和義務(wù)。對于水庫移民后期扶持政策實施工作，各主體單位一定要心懷國之大者，提高政治站位，始終堅持以移民為中心的發(fā)展思想，把確保到2026年水庫農(nóng)村移民達(dá)到當(dāng)?shù)剞r(nóng)村平均水平作為神圣使命，切實履職盡責(zé)，推動后期扶持政策目標(biāo)順利實現(xiàn)。其中，省級移民管理機構(gòu)要不斷提高思想認(rèn)識，切實履行主體責(zé)任，主動擔(dān)當(dāng)作為，強化監(jiān)督指導(dǎo)，在抓落實上狠下功夫。在政策實施中，縣級移民管理機構(gòu)要樹立正確政績觀，強化法紀(jì)意識，積極探索實踐，妥善處理后期扶持和區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)系，嚴(yán)格基本建設(shè)管理程序，加強項目實施和資金使用管理，不斷增強移民群眾的獲得感、幸福感。

（2）加強監(jiān)管隊伍建設(shè)。省級移民管理機構(gòu)可將移民監(jiān)督檢查工作職責(zé)交由省水利廳監(jiān)督管理專職部門承擔(dān)，各司其職，形成工作合力?？沙浞掷弥睂賳挝缓偷谌缴鐣α孔鳛榧夹g(shù)支撐，積極協(xié)調(diào)落實工作經(jīng)費，通過委托直屬事業(yè)單位、政府購買服務(wù)等方式確定技術(shù)力量雄厚、工作經(jīng)驗豐富的機構(gòu)具體承擔(dān)后期扶持政策實施監(jiān)督檢查工作，切實解決機關(guān)部門監(jiān)管力量薄弱的問題。按照《水利部督查隊伍管理辦法（試行）》的要求，建立健全移民監(jiān)督檢查工作專家?guī)?，選優(yōu)配強監(jiān)督檢查特派員和專家隊伍，努力確保選定的特派員和專家能夠堅持原則、作風(fēng)正派、清正廉潔，有一定工作經(jīng)驗，熟悉相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等，為開展監(jiān)督檢查工作提供強有力的技術(shù)力量保障。

（3）創(chuàng)新監(jiān)督檢查方式。進(jìn)一步完善問題清單制度，針對監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)的重大問題、共性問題和常見問題，進(jìn)一步細(xì)化完善大中型水庫移民后期扶持政策實施問題清單，逐個梳理分析問題性質(zhì)，明確問題嚴(yán)重程度，分準(zhǔn)問題等級，統(tǒng)一問題評判標(biāo)準(zhǔn)，并建立問題清單動態(tài)調(diào)整機制，進(jìn)一步減少“自由裁量權(quán)”。不斷創(chuàng)新監(jiān)督檢查工作方式方法，繼續(xù)完善“雙隨機（隨機抽取檢查對象、隨機選派執(zhí)法檢查人員）”制度，在明察方式基礎(chǔ)上，穩(wěn)步推進(jìn)隨機抽查、明察暗訪有機結(jié)合等方式，視情況采取“四不兩直（不發(fā)通知、不打招呼、不聽匯報、不用陪同接待、直奔基層、直插現(xiàn)場）”、交叉互檢等監(jiān)督檢查方法，切實提高監(jiān)督檢查的實效。將新技術(shù)、新手段應(yīng)用到水庫移民監(jiān)督檢查中來，如依托水庫移民信息管理系統(tǒng)等信息化手段推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”，加強項目實施和資金走向動態(tài)監(jiān)管，使監(jiān)管成為“千里眼”“順風(fēng)耳”。

（4）強化監(jiān)督成果運用。目前，中央和各省已經(jīng)將移民后期扶持資金績效評價結(jié)果與下年度資金分配相掛鉤，應(yīng)繼續(xù)堅持這一行之有效的監(jiān)督機制。嚴(yán)格執(zhí)行移民條例有關(guān)罰則等制度規(guī)定，強化問題整改落實，對監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)的一般問題要責(zé)成現(xiàn)場立行立改，嚴(yán)重問題要采取責(zé)令整改、警示約談和通報批評、責(zé)任追究等方式，持續(xù)釋放強監(jiān)管、嚴(yán)問責(zé)的強烈信號，營造監(jiān)管氛圍，警示有關(guān)單位和個人規(guī)范管理；發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重違法違紀(jì)線索的，要及時移交有關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察部門。通過加強分析研判監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)的問題，找準(zhǔn)問題產(chǎn)生的原因，查找薄弱環(huán)節(jié)，舉一反三，提出科學(xué)有效的對策措施，建立標(biāo)本兼治的長效機制，推動監(jiān)管從單純的“體檢”逐步向“防治”功能轉(zhuǎn)變。

（5）進(jìn)一步完善后期扶持有關(guān)工作。加強移民管理機構(gòu)能力建設(shè)，深入開展業(yè)務(wù)知識、實務(wù)操作等方面的培訓(xùn)，提升水庫移民管理人員的責(zé)任感和業(yè)務(wù)水平。結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，突出主題主線，科學(xué)編制水庫移民后扶規(guī)劃，把后扶規(guī)劃與當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及其它行業(yè)規(guī)劃充分銜接起來。加強資金監(jiān)管，健全移民資金安全運行機制，切實提高資金使用效率。協(xié)調(diào)精準(zhǔn)幫扶，積極主動服務(wù)水庫移民，更有效提升移民群眾的生產(chǎn)生活水平。優(yōu)化項目建設(shè)，建立健全基礎(chǔ)設(shè)施、生產(chǎn)開發(fā)項目運行管理機制，確保工程持續(xù)運行和長期發(fā)揮效益。