民國貴州縣級插花地的治理：以鷺溪溝“武裝抗編事件”為個案

吳怡蕾

（貴州大學(xué)歷史與民族文化學(xué)院，貴州 貴陽 550025）

插花地多被定義為飛地，即隸屬于某一行政區(qū)管轄但不與本區(qū)毗連的土地。明清時期地方政府官員已關(guān)注到插花地引發(fā)的治理問題，但種種改革政策收效甚微。民國時期，貴州又進(jìn)行了較大規(guī)模的插花地清理工作，在清理的過程中卻引發(fā)了較大的社會問題，“鷺溪溝事件”即是鷺溪溝民眾拒絕將原屬于石阡縣的鷺溪溝編入岑鞏縣而引發(fā)的民眾武裝抗編斗爭。較早關(guān)注插花地研究的民國學(xué)者唐季華從整體上對貴州插花地進(jìn)行了概述。[1]近年來，楊斌從歷史地理學(xué)角度研究了川黔邊界的插花地問題，[2]謝景連則從歷史人類學(xué)視角考察了“地湖鄉(xiāng)”插花地的人文與地理關(guān)系。[3]從現(xiàn)有插花地的研究狀況來看，主要集中在對跨省插花地的研究，對跨縣插花地個案研究較為缺乏。本文利用貴州地方志及相關(guān)檔案史料，以“鷺溪溝抗編事變”為中心，考察該地區(qū)插花地的歷史淵源以及插花地清理撥正過程中政府、地方勢力、群眾扮演的角色，從而揭示插花地治理的復(fù)雜性與綜合性。

一、鷺溪溝插花地的歷史生成

插花地的清理撥正可以說是對歷朝歷代統(tǒng)治者其能力及“良心”的考驗。插花地本身作為一種國家控制手段，最初的設(shè)立對于少數(shù)民族地區(qū)土司等傳統(tǒng)勢力的膨脹起到了一定的“制衡”作用，并有利于加強(qiáng)國家的統(tǒng)治。但隨著歷史的推進(jìn)，插花地帶來的負(fù)面影響愈發(fā)突出，插花地的廣泛存在不僅不利于行政管理，而且對社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展及當(dāng)?shù)厝罕姷纳疃荚斐闪藝?yán)重影響?！昂侠淼男姓^(qū)劃，則便于國家對地方的管理，從而保持地方安定，維護(hù)國家統(tǒng)治”。[4]

插花地在貴州并不少見，在貴州蜿蜒繁復(fù)的喀斯特地貌塑造下，更易于貫徹犬牙交錯的政區(qū)劃分原則。其中民國時期貴州省石阡縣鷺溪溝（現(xiàn)石阡縣青陽、黔東南自治州岑鞏縣境內(nèi)）插花地的形成就與此有關(guān)。“阡在黔萬山中交壤相錯，村落保聚，煙火參差”。[5]P388鷺溪溝即位于石阡與岑鞏交界處，十九個村寨沿溪而立，溝壑交錯，群山疊翠，“依山脈、河流，則大鼎山橫恒兩縣，天然界限攸分”。[6]P27明清政府在意識到插花地帶來的不利影響后，對貴州插花地多次進(jìn)行清理撥正，但并未取得良好效果，因而插花地的劃撥問題就延續(xù)到了民國。

南京國民政府主黔后，“鑒于貴州歷史上行政區(qū)劃的種種復(fù)雜原因，各縣土地插花、畸零、錯雜，往往地近咫尺不能管轄，而所轄之地乃在數(shù)十里或百里以外，每有形隔勢禁、鞭長莫及之虞，不便治理”，[7]P85于是在貴州進(jìn)行了兩次大規(guī)模的插花地清理撥正工作。但在實際操作過程中，引發(fā)了石阡縣鷺溪溝民眾武裝抗編事件。事件不僅轟動全省，還引起了國民黨總裁蔣介石的高度關(guān)注，并直接電令貴州省主席吳鼎昌“從速解決”。由于民眾拒絕受編，貴州省政府不得不于民國三十一年（1942）妥協(xié)，將鷺溪溝暫時劃回石阡縣，待形勢較緩后于民國三十二年（1943），在岑鞏黃平鄉(xiāng)設(shè)立辦事處，鷺溪溝則成為辦事處直轄地。[6]P44其歸屬依舊無法確定，造成了“虎頭蛇尾”的結(jié)局。

二、鷺溪溝抗編事件的爆發(fā)

鷺溪溝本為石阡縣青陽鄉(xiāng)領(lǐng)地，“鷺溪溝數(shù)村為岑、石邊界，山嶺叢雜之區(qū)”。[6]P27此地距離岑鞏縣城120里，石阡縣城80里。1940年國民政府為加大國家權(quán)力向貴州縣級地方社會滲透的力度，于是借推行新縣制之機(jī)著手調(diào)整縣級行政區(qū)域，石阡鷺溪溝的插花地也由此得到關(guān)注。1941年8月，第一行政督察專屬派技士何鶴康于岑鞏著手該地劃撥事宜。由于劃分地界涉及地方賦稅收入與物產(chǎn)資源，加之石阡地方人士對國民政府將石阡原屬地板橋、塘頭劃歸于鄰縣思南，早已心存不滿，因而此次國民政府劃歸鷺溪溝至岑鞏縣更是激起了兩縣的矛盾，但政令已出，不敢不從。于是石阡政府所派督學(xué)楊康候與岑鞏縣方進(jìn)行談判，勸岑鞏縣方放棄，力爭不劃，但岑鞏縣方不同意，雙方發(fā)生爭執(zhí)，初次劃撥即未成。隨后，貴州省主席吳鼎昌電催石阡縣縣長：“關(guān)于鷺溪溝抗編事，為貫徹政令，應(yīng)作有效之強(qiáng)制就編?！盵6]P30于是，石阡再派第二區(qū)區(qū)員劉祖昌前往勘化。11月，岑鞏縣府派指導(dǎo)員甘曉濤和平莊聯(lián)保主任丁超接受該地。月底，雙方交接。兩縣政府會以民（一）字第一一九四號布告該地人民周知，隨后呈報專屬部門，鑒核備案，鷺溪溝撥入岑鞏縣凱平鄉(xiāng)。[8]P120

鷺溪溝被強(qiáng)制劃撥于岑鞏，遭到了石阡民眾強(qiáng)烈反抗。在劃撥結(jié)束前當(dāng)?shù)孛癖娪蓷钆瀣g、楊佩崇等人召集，在棗子坪密會，計謀抗編。眾人推薦楊佩琯為主席，做申訴狀稟呈貴州省政府、專員公署、國民黨政府內(nèi)政部、行政院等處，表示劃撥的不合理性，難以順從。但申訴無人過問，強(qiáng)制劃撥繼續(xù)開展，以至“遍歷各鄉(xiāng)村開導(dǎo)就編，無如人們逃避一空，舍棄田園廬墓，雞犬絕跡，炊煙久斷，秋收難能，滿目凄涼，情況至慘”。[6]P29劃撥后鷺溪溝民眾屢受欺凌，1943年元月起，鷺溪溝民眾抗編意識越來越強(qiáng)烈，同年七月，貴州省政府督令岑鞏、石阡二縣派員前往強(qiáng)制執(zhí)行，以武力迫編。岑鞏縣縣長張止爰所派之保警壯丁千余人，多系招安土匪，“無論男女老幼，見人即捉，污辱苦打，慘無人道，及將人民驅(qū)逐，挨戶搜刮，衣被財物洗擄一空，板壁折毀無存，地用鍬鋤迨凈，鍋子、杯碗、農(nóng)器、鐵具搜索盡凈，日夜解往龍頸坳（岑鞏），雞犬豬羊殺食絕種，見農(nóng)人收谷即吊打”。于是民眾在石阡地方勢力吳和清的示意下，“先僅空室清野，作消極抵抗，自本月初旬勸導(dǎo)無效后，即明目張膽守卡放哨，對本署保安隊作敵對姿勢，并撕毀本署勸導(dǎo)就編之布告，張貼反對岑鞏縣政府之標(biāo)語，甚至放槍將岑鞏派往鷺溪溝聯(lián)絡(luò)隊員冉永清擊斃”。[6]P42事件由此發(fā)展到武裝抗編，終于引起了國民黨最高統(tǒng)治者蔣介石的擔(dān)憂，“此事若不從速解決，勢將釀成巨變等情，即希注意為要”。[6]P37

12月，石阡縣縣長楊友群在開完行政會后經(jīng)省府督令，前往鷺溪溝協(xié)助平息斗爭，第一專屬又加派鎮(zhèn)遠(yuǎn)縣縣長劉開銘、視察員黃俊義前往開導(dǎo)。為平息事件，商議“暫將鷺溪溝由凱平鄉(xiāng)編入龍樓鄉(xiāng)，與龍坳、黃平莊分別管轄，以待日久相安再為重新調(diào)整。似次恩威并用，該地人民始回就編”，[6]P44于是此事件轉(zhuǎn)入低潮。為徹底解決此事，次年2月，貴州省政府以“既恐又成生事之端，自應(yīng)毋庸設(shè)置”[6]43為由，否決了原與鷺溪溝地域龍坳、黃平莊分別管轄的臨時協(xié)議，認(rèn)為“現(xiàn)在事平未久，誠恐事端復(fù)生，而且以縣長辦事處名義直轄各保，亦覺于法無據(jù)，似不如維持現(xiàn)狀以全威信”。最后官方以妥協(xié)求息的方式，四處搜尋居民勸其返歸其家。是年5月，編整保甲，歷時數(shù)年之久的抗編事件得以結(jié)束。

三、鷺溪溝插花地劃撥不順的原因

在鷺溪溝武裝抗編事件發(fā)生后，吳鼎昌省長感嘆道：“查全省調(diào)整行政區(qū)劃，案件何止數(shù)十百起，今僅該縣蕞爾應(yīng)撥之地竟至枝節(jié)橫生。未能解決?！盵6]P30縱覽全局，該事件發(fā)生原因如下：

（一）國民政府的強(qiáng)行劃撥

國民政府上臺后試圖進(jìn)行現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，注重轄政區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化，規(guī)定插花地“疑難一律取消，迅速勘定以符共和國制”。[9]然而，由于地方利益與私人利益錯綜復(fù)雜，“一律取消”事實上并不現(xiàn)實。1943年鷺溪溝居民楊恩顯等向民政廳發(fā)出的呈函中，民眾表達(dá)不愿劃分于岑鞏的理由如下：一為“竊劃撥經(jīng)界原貴便于治理，尤貴雙方便于治理，或依山脈、河流、或因交通便利，是便民而非秧民也”；二為“鷺溪溝距縣城一百二十華里，距石阡縣城僅八十華里，民等日常生活所需均由阡城購買，往岑城則交通不便”；三為“民等毗連岑屬二百余戶，與阡屬成一大片段，非如岑屬之觀仁沖數(shù)十戶，插入阡境則應(yīng)撥少數(shù)遷就多少，以成整個界線”。[6]P42不便于民的劃撥，直接影響了民眾的生活。因此，國民政府在未考慮民眾利益的情況下強(qiáng)行從急劃撥插花地，注定會失去民眾的支持，甚至?xí)霈F(xiàn)當(dāng)?shù)孛癖娕c政府針鋒相對的現(xiàn)象。1930年，民國政府制定了《省市縣勘界條例》，其中特意強(qiáng)調(diào)了原則之調(diào)整在于“土地之天然形勢、行政管理之便利、戶數(shù)與人數(shù)以及交通狀況”。[10]然而在縣級政府的運行過程中，由于不能貫徹行政區(qū)域調(diào)整的原則，所以清理劃撥也遇到了各種阻力，未達(dá)到有效治理的效果?！罢{(diào)整區(qū)域，便于治理，必根據(jù)山脈河流，或天然界限，以采取人民輿論之傾向。強(qiáng)行劃撥，影響后方治安”。[6]P43鷺溪溝插花地的治理，是國民政府重建地方行政管理體制的嘗試，也是近代政治體系框架下對基層行政關(guān)系的調(diào)整。此方向本是大勢所趨，但由于未在貫徹以民為主、趨利避害的原則下合理整理及貫徹，因此埋下了事變的種子。

（二）地方政府的失責(zé)

地方官員的行政能力是影響插花地治理與地方行政建設(shè)的關(guān)鍵，在這一事件中，石阡縣政府與岑鞏縣政府的表現(xiàn)都不盡如人意。首先是岑鞏縣領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)“招安土匪”的做法就一錯再錯。早在清道光二十八年（1848），安順知府胡林翼就插花地問題上奏清廷時稱：“盜賊成群結(jié)隊，必在插花之地。”[11]P490其原因在于統(tǒng)治力量薄弱所導(dǎo)致的管理極為松懈。鷺溪溝作為典型的跨縣插花地，且身處于匪患堪憂的黔東地區(qū)，歷來搶劫不休，深受土匪困擾，當(dāng)?shù)孛癖姼菍ν练撕拗牍?。岑鞏區(qū)區(qū)長王瀛洲，前曾為匪，被岑鞏縣縣長張止爰招安后仍沿舊習(xí)，鷺溪溝居民因而指責(zé)道：“岑現(xiàn)復(fù)與鄉(xiāng)兵及招安之土匪，突入境內(nèi)，收括洗擄。”[6]P421943年11月，鷺溪溝二百余名男女婦孺在“泣血啟事”中寫道：“來我境編整，彼惡等亦乘機(jī)率隊入境，形同剿匪。一時，人民扶老攜幼，爭先逃散，拆我房屋，農(nóng)具則打壞無余，衣物器具則搶擄無存。”[6]P43民國三十二年（1943），貴州省政府保安處公函里也明確記錄：“岑鞏派赴該處之保警隊籍勢騷擾擄劫，致使二百余戶居民無家可歸，激成事變。”[6]P41岑鞏縣領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)以“招安土匪”去收編鷺溪溝這一舉措，加重了官民之間的矛盾。

其次，石阡縣縣長置身事外，一味向岑鞏方推卸責(zé)任。在石阡縣縣長楊友群呈貴州省省長吳鼎昌的報告中寫道：“本縣以該地久經(jīng)交撥，管轄權(quán)早已轉(zhuǎn)移，自此即未經(jīng)管該地一切事宜，事隔日久，于該地現(xiàn)況實無所知?！盵6]P29而實際情況是，國民政府雖然下達(dá)了劃分原石阡屬地鷺溪溝至岑鞏的政令，但執(zhí)行一直進(jìn)行不順，地方政府根本未完成交撥。省長吳鼎昌發(fā)電報訓(xùn)斥道：“該縣長優(yōu)柔少斷，跡近敷衍，對于從中作梗要首姑息庇護(hù)，致令把持愚民，相率避至石阡以相要挾，殊為不合。責(zé)成該縣長負(fù)完全責(zé)任?！盵6]p30但需要注意的是，鷺溪溝劃撥交接手續(xù)始于1941年，且田賦各冊、保甲編查冊等均先后咨送岑鞏縣府查收，雖因民眾抵觸，交接并未順利完成，但岑鞏仍然對鷺溪溝負(fù)有行政責(zé)任。石阡縣縣長楊友群駁斥“本縣遵令交撥岑鞏縣府接管，自交撥完竣后，以系岑鞏轄地，本縣即未經(jīng)管……岑鞏接受已久，一無措施”。[6]P31雖有推卸責(zé)任之嫌，但也可在一定程度上說明岑鞏政府并未重視插花地劃撥的后續(xù)工作。當(dāng)時鷺溪溝事件的調(diào)查專員劉時范稱：“況鷺溪溝兩保，兩年來抗糧、抗兵、種煙幾乎無人過問。”[6]P26因此，治理插花地需要相關(guān)地方政府的積極參與及相互協(xié)調(diào)，從而更好地避免管理松懈與玩忽職守的情況出現(xiàn)，才有益于插花地清理撥正工作的穩(wěn)定與持續(xù)性。

（三）民情與博弈

從民情與博弈的角度來看，鷺溪溝民眾對插花地劃撥的排斥一方面來自“遭到欺壓”的抵觸情緒，另一方面則受地方民間勢力之間博弈的影響。鷺溪溝在劃撥前是石阡屬地，雖然有明確的行政主體，但客觀存在的交錯格局使得利益糾紛與矛盾分歧更為紛繁復(fù)雜。民國三十二年（1943），貴州省政府保安處公函里提到據(jù)密報其叛亂原因為：“岑鞏區(qū)區(qū)長王瀛洲，與該處居民夙怨甚深，編入管轄后遭受欺壓?！盵6]P41在舊社會里，地方官員往往需要依靠地方勢力來控制局勢，在插花地地區(qū)更是如此。吳和清便是民國戰(zhàn)亂年代集地方勢力、土匪特務(wù)、官僚三位為一體的典型代表人物。雖然歷史給吳和清留下更多的是負(fù)面評價，但對于鷺溪溝民眾來說，卻將他看作是當(dāng)?shù)氐摹氨Ｗo(hù)神”。民眾將對故土的情懷、對家鄉(xiāng)的眷戀、對領(lǐng)地的爭取都寄托于吳和清身上，紛紛向吳和清表達(dá)對于劃撥的不滿，并請示行動。而吳和清的私心也極為明顯，其祖墓、祖宅均在鷺溪，而王瀛洲則居岑屬之龍樓，劃撥之后，恰以鷺溪溝龍樓聯(lián)保管轄，如此一來，吳和清的勢力注定會被王瀛洲所瓜分，因此吳和清十分不甘心。同時兩地地方勢力夙怨甚深，“民三十年上峰調(diào)整縣治，劃撥插花，該王瀛洲即乘機(jī)蒙蔽，稟上峰云鷺溪地勢甌脫應(yīng)劃歸岑鞏縣治理，以遂其多年蓄謀。所謂勘查劃撥皆由蒙混妄指而已，民等苦衷不能上述”。[6]P41在錯綜復(fù)雜的矛盾與利害關(guān)系下，石阡與岑鞏已成水火之勢，直接給插花地帶來了清理的不順。

四、鷺溪溝抗編事件的經(jīng)驗教訓(xùn)

插花地屬于歷史遺留問題，隨著自然環(huán)境滄海桑田的變化，社會環(huán)境繁榮衰落的發(fā)展，為適應(yīng)新的社會形勢，疆域的調(diào)整是不可避免的。插花地是行政區(qū)劃過程中不可避免的現(xiàn)象，屬于多重因果關(guān)系綜合作用下的產(chǎn)物，因此不能完全消滅插花地，而應(yīng)尊重歷史與現(xiàn)實對插花地進(jìn)行治理。但由于插花地本身的復(fù)雜性，任何變動都會牽一發(fā)而動全身，也為解決這一難題帶來了不少的困難。

插花地的調(diào)整體現(xiàn)了中央、地方、民眾之間的利益博弈，對其治理同樣需要協(xié)調(diào)多方合作。因此，插花地治理一是離不開中央政府的支持，中央政府能為插花地清理撥正提供政策保證與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；二是離不開各級地方政府的積極參與，一方面要考慮到各地區(qū)的差異性，中央政策具體落腳于各地方時，需要地方政府根據(jù)實際情況進(jìn)行靈活貫徹，另一方面“要及時總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，對公共事件、公共安全、社會管理重新分析評估，及時彌補(bǔ)漏洞和不足，排除潛在的危機(jī)，減少危機(jī)發(fā)生，增強(qiáng)應(yīng)對能力”；[12]三是離不開人民群眾的積極配合，當(dāng)清理插花地的根本目的是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、造福民眾的時候，插花地的清理才能得到民眾的理解與支持。因此，插花地的治理需要協(xié)調(diào)多方合作，體現(xiàn)共同參與利益共享，同時也需要各方增強(qiáng)大局意識。

五、結(jié) 語

“鷺溪溝抗編事件”是因插花地劃撥失當(dāng)而引發(fā)的民眾武裝抗編斗爭，又因國民黨各級政府的處置失當(dāng)而愈演愈烈，最終無果而終。國民政府簡單的“一刀切”式劃撥無法徹底清理插花地，反而引起了當(dāng)?shù)厣鐣母蠡靵y。鷺溪溝插花地發(fā)生的紛爭，不過是當(dāng)時全國局勢的縮影。民國時期縣級插花地的治理，是當(dāng)時中央政府、地方勢力、民眾之間錯綜復(fù)雜的利益博弈和妥協(xié)的結(jié)果，因此，若不能徹底厘清插花地背后所承載的復(fù)雜關(guān)系，插花地將繼續(xù)長期存在，而其帶來的社會問題更難以妥善處理。