區(qū)級基礎(chǔ)測繪“十四五”規(guī)劃編制的思考
——以武漢市新城區(qū)為例

劉瑩，王祥，孫偉，喻爽

(武漢市測繪研究院，湖北 武漢 430021)

1 引 言

基礎(chǔ)測繪是為經(jīng)濟建設(shè)、國防建設(shè)和社會發(fā)展提供地理信息的基礎(chǔ)性、公益性事業(yè)，是經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要支撐[1]。依據(jù)我國基礎(chǔ)測繪分級管理的要求，縣級以上測繪行政主管部門應(yīng)組織編制本行政區(qū)域的基礎(chǔ)測繪規(guī)劃并組織實施[2]。2019年國家、湖北省相繼印發(fā)了全國和省《基礎(chǔ)測繪“十四五”規(guī)劃編制指南》[3，4]，武漢市在《市自然資源和規(guī)劃局關(guān)于成立武漢市“十四五”基礎(chǔ)測繪規(guī)劃編制領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》中也明確要求啟動6個新城區(qū)的區(qū)級基礎(chǔ)測繪“十四五”規(guī)劃編制[5]。

本文按照《中華人民共和國測繪法》等相關(guān)法律法規(guī)要求，在國家、省、市各級規(guī)劃編制指南的指導(dǎo)下，結(jié)合武漢市新城區(qū)基礎(chǔ)測繪工作實際，闡述了武漢市區(qū)級基礎(chǔ)測繪“十四五”規(guī)劃編制的背景，分析當(dāng)前基礎(chǔ)測繪發(fā)展形勢以及區(qū)級工作現(xiàn)狀和存在的問題，提出武漢市區(qū)級基礎(chǔ)測繪“十四五”規(guī)劃的編制思路和主要任務(wù)措施。

2 規(guī)劃背景

武漢市基礎(chǔ)測繪工作自“十五”以來，連續(xù)4次納入全市五年專項規(guī)劃目錄。經(jīng)過20年的發(fā)展，市級基礎(chǔ)測繪服務(wù)能力得到顯著提升[6]。但因市區(qū)兩級財政管理要求，市級規(guī)劃的重點在中心城區(qū)，除部分工作如建立基礎(chǔ)控制網(wǎng)、獲取基礎(chǔ)航空影像等覆蓋全市范圍外，諸如基本比例尺地形圖測繪、地下空間普查、水下地形測繪以及各專項基礎(chǔ)地理信息系統(tǒng)建設(shè)等的工作范圍都限定在中心城區(qū)開展。對于各新城區(qū)而言，長期以來因缺乏系統(tǒng)規(guī)劃和穩(wěn)定投入，沒有形成區(qū)域基礎(chǔ)測繪工作的整體布局，在技術(shù)應(yīng)用上未能跟上現(xiàn)代化測繪技術(shù)的發(fā)展，在產(chǎn)品供應(yīng)和應(yīng)用服務(wù)等方面也都無法滿足當(dāng)前經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的需求。

2019年底，武漢市自然資源和規(guī)劃局成立基礎(chǔ)測繪“十四五”規(guī)劃編制領(lǐng)導(dǎo)小組，提出以“1+6”的模式首次同步開展武漢市1個市級基礎(chǔ)測繪規(guī)劃和6個新城區(qū)區(qū)級基礎(chǔ)測繪規(guī)劃編制，旨在提高區(qū)級基礎(chǔ)測繪發(fā)展水平，促進整體協(xié)調(diào)發(fā)展，從而加快推進全市基礎(chǔ)測繪的轉(zhuǎn)型升級，提升服務(wù)保障能力，更好地支撐現(xiàn)代化大武漢建設(shè)。

3 武漢新城區(qū)基礎(chǔ)測繪現(xiàn)狀與問題分析

3.1 工作現(xiàn)狀

依托多年來武漢市基礎(chǔ)測繪規(guī)劃的統(tǒng)籌實施和新城區(qū)內(nèi)測繪工程項目的開展，武漢市內(nèi)各新城區(qū)基礎(chǔ)測繪工作取得了一定進展，在保障區(qū)域經(jīng)濟建設(shè)和服務(wù)民生等方面發(fā)揮了積極作用。

(1)基準(zhǔn)框架實現(xiàn)區(qū)域覆蓋

完成覆蓋多個新城區(qū)的D級GNSS控制網(wǎng)和四等水準(zhǔn)控制網(wǎng)布設(shè)，解決了區(qū)域基礎(chǔ)控制資料緊缺的問題。在全市統(tǒng)一部署下，完成城市坐標(biāo)系統(tǒng)轉(zhuǎn)換，將區(qū)內(nèi)現(xiàn)有基礎(chǔ)測繪成果轉(zhuǎn)換至武漢2000坐標(biāo)系下。

(2)數(shù)據(jù)資源類型不斷豐富

新城區(qū)1∶2 000地形圖實現(xiàn)全覆蓋，同時啟動了部分區(qū)域 1∶500地形圖測制。根據(jù)各區(qū)實際需要，利用無人機開展了 0.2 m影像獲取。在武漢市基礎(chǔ)測繪規(guī)劃推進下，新城區(qū)地理國情基礎(chǔ)性監(jiān)測和專題性監(jiān)測也在穩(wěn)步推進。

(3)成果應(yīng)用逐步增強

“十三五”以來，武漢新城區(qū)的基礎(chǔ)測繪成果日益豐富，為各區(qū)區(qū)域規(guī)劃編制、重大市政項目建設(shè)、自然資源管理與應(yīng)急救災(zāi)以及重大項目選址落地等提供了必要的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和技術(shù)保障。

3.2 存在的問題

(1)管理體制尚未理順

機構(gòu)改革后，武漢市部分新城區(qū)基礎(chǔ)測繪相關(guān)管理和運行機制并未健全，數(shù)據(jù)采集和管理權(quán)轄不清，數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，測繪成果匯交機制未建立，沒有形成區(qū)域測繪工作的整體布局，容易造成重復(fù)測繪和資金浪費。

(2)數(shù)據(jù)單一覆蓋不足

當(dāng)前新城區(qū)基礎(chǔ)地理信息成果仍以1∶500、1∶2 000地形圖和航空影像數(shù)據(jù)等傳統(tǒng)測繪產(chǎn)品為主。其中 1∶500地形圖覆蓋不全，1∶2 000圖雖已全覆蓋但更新周期基本在4年以上，難以滿足各部門對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)現(xiàn)勢性的要求。

(3)成果服務(wù)能力有差距

現(xiàn)階段各新城區(qū)基礎(chǔ)測繪的服務(wù)形式仍以離線方式、紙質(zhì)圖紙為主，應(yīng)用層級多為圖件參考和背景信息，對測繪產(chǎn)品開發(fā)利用的廣度與深度不足，測繪成果的公共應(yīng)用服務(wù)水平較低，測繪地理信息產(chǎn)品社會化應(yīng)用離社會公眾期望有不小差距。

(4)技術(shù)裝備能力待提升

當(dāng)前測繪新技術(shù)飛速發(fā)展，物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、云計算、無人機技術(shù)、移動測量技術(shù)、傾斜攝影技術(shù)、基于北斗的增強應(yīng)用系統(tǒng)等已經(jīng)改變了基礎(chǔ)測繪數(shù)據(jù)的采集、處理、存儲、應(yīng)用方式。但目前新城區(qū)由于整體承擔(dān)業(yè)務(wù)相對單一，技術(shù)性不強，對自身專業(yè)人才的鍛煉不足，同時現(xiàn)有的測繪技術(shù)裝備能力明顯不足，難以滿足快速生產(chǎn)、高效管理等方面的要求。

4 規(guī)劃的編制思路

根據(jù)新城區(qū)基礎(chǔ)測繪工作的現(xiàn)有基礎(chǔ)，針對“十四五”基礎(chǔ)測繪事業(yè)發(fā)展新形勢和新要求，武漢市新城區(qū)基礎(chǔ)測繪“十四五”規(guī)劃主要有兩方面的定位考慮。

一是共享應(yīng)用。即作為區(qū)級規(guī)劃，要保持與上位規(guī)劃，即市級基礎(chǔ)測繪規(guī)劃的緊密銜接。在市級規(guī)劃安排的任務(wù)不再重復(fù)，區(qū)級可共享使用，同時在市級規(guī)劃中統(tǒng)籌部署的內(nèi)容也需在區(qū)級規(guī)劃中落實，體現(xiàn)出規(guī)劃的整體性。

二是聚焦重點。作為武漢市6個新城區(qū)的首個基礎(chǔ)測繪專項規(guī)劃，在現(xiàn)狀調(diào)研中均反映出區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)測繪基礎(chǔ)相對薄弱、現(xiàn)有工作成果難以滿足建設(shè)發(fā)展需求的問題。因此，在首輪規(guī)劃中務(wù)必要聚焦重點，不能貪多求全，要圍繞夯實基礎(chǔ)、滿足急需來安排設(shè)置項目，體現(xiàn)出規(guī)劃的階段針對性。

5 區(qū)級基礎(chǔ)測繪規(guī)劃編制的具體舉措

5.1 市區(qū)統(tǒng)籌，開展兩級規(guī)劃協(xié)同編制

以“十四五”規(guī)劃編制為契機，首次采用“1+6”的模式開展市、區(qū)兩級基礎(chǔ)測繪專項規(guī)劃的協(xié)同編制。不僅在工作組織上統(tǒng)籌協(xié)同、同步推進，更從頂層設(shè)計層面加強了在機制建設(shè)、項目協(xié)同、標(biāo)準(zhǔn)貫徹等方面的上下銜接，以保證市區(qū)兩級規(guī)劃的整體性、系統(tǒng)性。

5.2 問題導(dǎo)向，提出區(qū)級規(guī)劃指引

區(qū)級規(guī)劃作為未來一段時間內(nèi)各新城區(qū)基礎(chǔ)測繪發(fā)展的頂層設(shè)計，對于有序推動各區(qū)基礎(chǔ)測繪工作發(fā)展具有強有力的引領(lǐng)和支撐作用。但在規(guī)劃任務(wù)的設(shè)定上，一定要結(jié)合各區(qū)的經(jīng)濟實力、財政預(yù)算可能、基礎(chǔ)測繪工作現(xiàn)狀以及事業(yè)支撐能力等因素進行綜合考量，要以問題為導(dǎo)向，體現(xiàn)出規(guī)劃的階段性、針對性，避免編制的規(guī)劃不切實際。

相對于武漢市市級規(guī)劃的“謀發(fā)展、促升級、搭框架、創(chuàng)新型”的前瞻性、創(chuàng)新發(fā)展的目標(biāo)，新城區(qū)的區(qū)級規(guī)劃更應(yīng)該立足當(dāng)下，圍繞夯實基礎(chǔ)、滿足急需來進行整體布局。最終確立了“強基礎(chǔ)、補短板、提效能、建機制”的區(qū)級規(guī)劃指引。

5.3 需求引領(lǐng)，圍繞各區(qū)發(fā)展規(guī)劃布局

區(qū)級規(guī)劃的編制應(yīng)圍繞本區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的總體部署與要求，通過廣泛需求調(diào)研、考察以及對各區(qū)發(fā)展趨勢進行評價分析，因地制宜地制訂規(guī)劃，為本區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和服務(wù)保障。

以江夏區(qū)區(qū)級規(guī)劃為例。江夏區(qū)在6個新城區(qū)中面積較大，區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍內(nèi)尚有一半?yún)^(qū)域為 1∶500圖空白區(qū)。在首輪規(guī)劃中應(yīng)首先解決區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)圖件的覆蓋面和現(xiàn)勢性問題；再圍繞規(guī)劃管理和自然資源監(jiān)測需求，建立影像常態(tài)化獲取機制，以滿足“十四五”時期江夏區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的急需；最后，在區(qū)級財政承受能力范圍內(nèi)，再結(jié)合需求進一步落實其他規(guī)劃項目的設(shè)置。

5.4 把握共性與個性，差異化各區(qū)規(guī)劃編制

在區(qū)級規(guī)劃編制中，一方面要注重與上級規(guī)劃即市級規(guī)劃的銜接，成為市級規(guī)劃統(tǒng)籌項目的區(qū)級延伸和細(xì)化，另一方面在區(qū)級財政能力承受范圍內(nèi)也應(yīng)充分發(fā)揮個性，結(jié)合區(qū)域發(fā)展特點設(shè)置具有區(qū)域特色的保障服務(wù)項目。

如經(jīng)開(漢南)區(qū)規(guī)劃，在銜接市區(qū)規(guī)劃落實基準(zhǔn)控制網(wǎng)維護、測量標(biāo)志調(diào)查與保護、高精度影像年度覆蓋、區(qū)級數(shù)據(jù)管理中臺節(jié)點等共性項目后，圍繞經(jīng)開區(qū)“建設(shè)‘三大示范區(qū)’，打造‘四個車谷’”的發(fā)展目標(biāo)[7]，部署了主干道路全息數(shù)據(jù)采集和三維地理場景產(chǎn)品研制，為經(jīng)開區(qū)搭建自動駕駛測試場景和建設(shè)滿足自動駕駛需求的高精地圖提供數(shù)據(jù)和技術(shù)支撐。

6 結(jié) 語

新城區(qū)區(qū)級基礎(chǔ)測繪規(guī)劃是未來五年指導(dǎo)武漢市各新城區(qū)基礎(chǔ)測繪工作順利實施的政策保障，是編制年度基礎(chǔ)測繪計劃和財政預(yù)算的依據(jù)，是提高新城區(qū)基礎(chǔ)測繪管理水平、申請機構(gòu)編制、引進專業(yè)技術(shù)人員、促進測繪事業(yè)發(fā)展的政策支撐。

武漢市新城區(qū)基礎(chǔ)測繪“十四五”規(guī)劃的編制嚴(yán)格按照《武漢市人民政府重大行政決策程序規(guī)定》[8]的相關(guān)要求開展。經(jīng)過走訪調(diào)研、現(xiàn)狀總結(jié)、問題分析和廣泛的需求調(diào)查、征詢意見，并多次邀請行業(yè)內(nèi)外專家進行咨詢和論證，在貫徹落實市級規(guī)劃的工作部署下充分結(jié)合新城區(qū)“十四五”時期發(fā)展特點。

目前各新城區(qū)區(qū)級規(guī)劃已編制完成，并通過專家評審，現(xiàn)按各區(qū)規(guī)劃審批要求提交相關(guān)部門審議報批。