普惠性民辦幼兒園經(jīng)費保障的問題與對策建議

□ 海南師范大學(xué)教育學(xué)院 丁金霞

普惠性民辦幼兒園是我國學(xué)前教育公共服務(wù)體系的重要組成部分，是普惠性、公益性學(xué)前教育服務(wù)供給的重要力量。據(jù)教育部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至 2019年底，我國共有普惠性民辦幼兒園9.5萬所，占全部普惠性幼兒園總數(shù)(20.3萬所)的46.8%。普惠性民辦幼兒園的持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展，對我國學(xué)前教育的整體發(fā)展意義重大。近年來，中央和地方政府陸續(xù)出臺了促進普惠性民辦幼兒園發(fā)展的系列政策，對于推動普惠性民辦幼兒園發(fā)展起到重要的作用。但作為學(xué)前教育事業(yè)改革過程中的新生事物，普惠性民辦幼兒園相關(guān)政策尤其是經(jīng)費保障政策還存在一些不夠完善的地方。普惠性民辦幼兒園作為獨立的市場主體，經(jīng)費問題直接影響其生存與發(fā)展。經(jīng)費保障不足，會導(dǎo)致幼兒園運轉(zhuǎn)困難，質(zhì)量降低，甚至選擇主動退出。完善經(jīng)費保障政策，健全經(jīng)費保障長效機制，是促進普惠性民辦幼兒園持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵。

一、當前普惠性民辦幼兒園經(jīng)費保障存在的主要問題

一是財政性經(jīng)費補助水平總體偏低，難以體現(xiàn)普惠性民辦幼兒園的公益、普惠特征。當前我國很多地方在對普惠性民辦幼兒園經(jīng)費扶持方面，主要以生均公用經(jīng)費補助為主，生均補助標準大多在每年300元到500元之間，只有少數(shù)地區(qū)將生均補助標準適當提高，例如昆明2021年出臺文件由市級對縣級認定且符合獎補條件的普惠性民辦幼兒園進行獎補，獎補標準為一級幼兒園1500元/人·年、二級幼兒園1200元/人·年、三級幼兒園800元/人·年，獎補資金由市縣兩級共同承擔(dān)。海南2020年出臺文件將生均補助標準提高到每年1200元；武漢2021年，全市普惠性民辦幼兒園財政補助標準公布，一級及以上等級幼兒園為每生每年3000元，二級幼兒園為每生每年2400元，三級幼兒園為每生每年2000元。所需資金由各區(qū)負擔(dān)，市財政根據(jù)各區(qū)實際補助情況給予各區(qū)不超過50%的補助。武漢、天津等地年生均補助標準超過2000元，北京年生均補助標準為12000元，且在生均補助基礎(chǔ)上還增加了租金補助、 一次性補助、 擴學(xué)位補助和質(zhì)量獎勵等扶持措施。浙江省2018年度省級預(yù)算執(zhí)行和全省其他財政收支的審計結(jié)果表明，當年浙江省對公辦幼兒園財政投入115.53億元，人均1.39萬元，對普惠性民辦幼兒園財政投入僅12.56億元，人均僅0.14萬元。可見，從總體上來看，普惠性民辦幼兒園財政性經(jīng)費保障水平仍然是比較低的。

其次，未對普惠性幼兒園辦園成本進行科學(xué)核算，對普惠性民辦幼兒園的補助標準大多缺乏依據(jù)。各地多是以公辦幼兒園生均公用經(jīng)費補助標準為參照制定普惠性民辦幼兒園的生均補助標準，未對不同質(zhì)量等級的幼兒園進行科學(xué)的成本核算，并以辦園成本作為制定普惠性民辦幼兒園補助標準的依據(jù)。目前，僅有北京市在制定普惠性民辦幼兒園補助標準時，前期組織專家團隊花了幾個月的時間在學(xué)前教育領(lǐng)域開展幼兒園運行績效成本預(yù)算試點工作，對全北京市16個區(qū)相關(guān)幼兒園進行了調(diào)研，累計收集1500多家幼兒園上報的數(shù)據(jù)信息和近15萬份調(diào)查問卷，結(jié)合作業(yè)成本法、歷史成本法等成本效益分析方法，核算了普惠性幼兒園運行成本，其他地區(qū)均未全面地對普惠性幼兒園的成本進行科學(xué)核算。因為沒有成本核算，因此很多省市目前也未制定出臺公辦幼兒園生均財政撥款標準，僅制定生均公用經(jīng)費標準。政府對普惠性民辦幼兒園的補助是成本的補償，沒有科學(xué)的成本核算，補助標準制定就缺乏依據(jù)。

第三，政府財政補貼與對普惠性民辦幼兒園的限價不匹配，導(dǎo)致普惠性民辦幼兒園因經(jīng)費不足運轉(zhuǎn)困難。為了保證普惠性民辦幼兒園的公益性，其收費執(zhí)行政府限價。政府限定的收費標準一般是以公辦幼兒園收費標準為參照，相當于或略高于公辦幼兒園收費標準。這對于低質(zhì)量幼兒園影響不大，因為原本其收費就較低。但對于中等及以上質(zhì)量的幼兒園，其原本的收費標準遠高于政府限定的收費標準，轉(zhuǎn)為普惠性民辦幼兒園后，其保教費收入下降的幅度很大。而普惠性民辦幼兒園大多數(shù)為個人出資舉辦，幼兒園需承擔(dān)辦園的一切成本開支，其中人員經(jīng)費、場地租賃費等是支出的大頭，公用經(jīng)費支出只占到很小的部分。轉(zhuǎn)為普惠性民辦幼兒園前，幼兒園會根據(jù)其成本核算來確定保教費收費標準，所有的成本由保教費收入來負擔(dān)。轉(zhuǎn)為普惠性民辦幼兒園后，根據(jù)政府的限價要求，降低收費標準，辦園成本由保教費收入與政府財政性補助共同來負擔(dān)。由于限價帶來的保教費收入下降幅度遠高于補助標準，導(dǎo)致質(zhì)量較好的中端普惠性民辦幼兒園轉(zhuǎn)普后面臨經(jīng)費緊張，難以運轉(zhuǎn)的狀況。其要么經(jīng)權(quán)衡后選擇放棄轉(zhuǎn)普，要么為適應(yīng)限價，選擇壓縮成本降低質(zhì)量。

第四，未建立科學(xué)合理的成本分擔(dān)機制。本研究對海南省一個區(qū)的公辦和普惠性民辦幼兒園的成本分擔(dān)情況進行了調(diào)查，結(jié)果顯示，同為普惠性學(xué)前教育，公辦幼兒園的成本分擔(dān)，政府財政經(jīng)費占比達到了80%以上，甚至有的幼兒園超過90%。而普惠性民辦幼兒園，政府財政經(jīng)費占比最高只有30%左右，最低不到10%。有研究者對上海市普惠性民辦幼兒園收入的調(diào)研顯示，2018和 2019年，上海市普惠性民辦幼兒園的收入多來自自身所提供的保教服務(wù)，政府補助收入均只占全園總收入的6%左右。而且還有許多地區(qū)是分等級補助，例如，天津?qū)κ痉秷@、一級園、二級園、三級園、四級園分別給予每生每年4400元、4000元、3600元、3200元、2800元的生均經(jīng)費補助，實施按等級定補助標準的地方，會出現(xiàn)等級越高質(zhì)量越好、成本越高的幼兒園，政府補助標準越高，財政經(jīng)費分擔(dān)比例也越高?？梢姡k幼兒園與普惠性民辦幼兒園同為普惠性幼兒園，但在成本分擔(dān)比例上，卻有著非常大的差異。而且，低收入群體家庭幼兒更多集中在低等級的幼兒園，但這部分幼兒園政府分擔(dān)比例反而可能最低。這種成本分擔(dān)比例與普惠性幼兒園的初衷不符。

二、健全普惠性民辦幼兒園經(jīng)費保障體系的若干建議

2018年11月中共中央國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》(中發(fā)〔2018〕39號)，明確要求各地要從實際出發(fā)，科學(xué)核定辦園成本，以提供普惠性服務(wù)為衡量標準，統(tǒng)籌制定財政補助和收費政策，合理確定分擔(dān)比例。因此，從普惠性幼兒園良好運轉(zhuǎn)、健康發(fā)展出發(fā)，需要從以下幾個方面健全普惠性民辦幼兒園經(jīng)費保障機制。

首先，需要明確普惠性民辦幼兒園的性質(zhì)定位，及政府對普惠性民辦幼兒園應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。學(xué)前教育不僅能使個體和家庭受益，更能使社會受益，具有明顯的正外部性，對社會發(fā)展有著積極的影響。學(xué)前教育包括普惠性學(xué)前教育和選擇性學(xué)前教育。普惠性學(xué)前教育是面向80%的適齡兒童與家庭提供的有基本質(zhì)量保障的學(xué)前教育公共服務(wù)。普惠性民辦幼兒園是學(xué)前教育公共服務(wù)體系的重要組成部分，盡管提供主體不同，但其公益屬性與公辦幼兒園一樣，應(yīng)屬于面向普通大眾提供的基本公共服務(wù)范疇。為社會大眾提供安全優(yōu)質(zhì)的普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)是現(xiàn)代社會政府應(yīng)當承擔(dān)的責(zé)任。應(yīng)基于普惠性民辦幼兒園的性質(zhì)定位來明確政府對普惠性民辦幼兒園的財政投入責(zé)任，提高財政投入水平，建立穩(wěn)定、可持續(xù)的財政投入制度。

其次，按照國家或地方政府頒發(fā)的幼兒園質(zhì)量評價標準，對不同質(zhì)量等級幼兒園進行生均培養(yǎng)成本的測算。對普惠性民辦幼兒園培養(yǎng)成本測算應(yīng)按照全成本進行測算，可將幼兒園培養(yǎng)成本按照人員經(jīng)費、公用經(jīng)費、設(shè)施設(shè)備園所場地等固定資產(chǎn)折舊費等幾部分來進行測算。人員經(jīng)費應(yīng)按照同工同酬的原則，參照在編人員待遇進行測算，公用經(jīng)費按照實際需要測算，設(shè)施設(shè)備園所場地則按照配備標準、市場價格及相應(yīng)的使用年限進行固定資產(chǎn)折舊費測算。按照這樣的方式測算出不同質(zhì)量等級幼兒園的生均培養(yǎng)成本。

第三，根據(jù)各地學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的狀況，明確本地區(qū)保證基本質(zhì)量的普惠性幼兒園標準生均培養(yǎng)成本及標準分擔(dān)比例。各地可根據(jù)本地區(qū)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的狀況，將某一質(zhì)量等級確定為普惠性民辦幼兒園基本質(zhì)量標準，以該質(zhì)量等級的生均培養(yǎng)成本為依據(jù)，明確一個地區(qū)保障基本質(zhì)量的普惠性幼兒園標準生均培養(yǎng)成本。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)本地區(qū)政府財政水平、群眾的收入水平及生活消費水平等，確定對于這一基本質(zhì)量標準，政府與家庭的分擔(dān)比例，明確政府與家庭的分擔(dān)系數(shù)。例如，假設(shè)在基本質(zhì)量水平上，政府與家庭的分擔(dān)比例是7：3，那么政府的分擔(dān)系數(shù)就是0.7，家庭的分擔(dān)系數(shù)就都是0.3。假定達到基本質(zhì)量的幼兒園培養(yǎng)成本為1.5萬元/生·年，在這一基本質(zhì)量水平上，政府與家庭的分擔(dān)比例為7：3，即政府分擔(dān)比例系數(shù)為0.7，每年的生均補助標準1.05萬元，家庭分擔(dān)比例系數(shù)0.3，每年承擔(dān)費用0.45萬元。

第四，基于公平與效率兼顧的原則，對不同質(zhì)量等級幼兒園計算不同的政府與家庭分擔(dān)比例?；驹瓌t是，政府財政首先應(yīng)保底基本質(zhì)量等級的幼兒園，越高質(zhì)量等級的幼兒園，提供越優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，那么相應(yīng)家庭分擔(dān)比例要提高，政府分擔(dān)的比例應(yīng)下降。根據(jù)以上原則，可以構(gòu)建一個家庭分擔(dān)比例系數(shù)計算公式：F，=F*（C，/C）*R，F(xiàn)，指的是高于基本質(zhì)量的其他等級幼兒園相應(yīng)家庭分擔(dān)比例系數(shù)，F(xiàn)是基本質(zhì)量等級幼兒園家庭分擔(dān)比例系數(shù)，C是基本質(zhì)量等級幼兒園生均培養(yǎng)成本，C，指的是其他質(zhì)量等級幼兒園生均培養(yǎng)成本，R，是等級系數(shù)。其中等級系數(shù)計算公式為R，=1+Rn*0.1，其中Rn是指基本質(zhì)量等級之上的其他幼兒園質(zhì)量等級，Rn=1、2、3……假設(shè)基本質(zhì)量等級幼兒園標準生均培養(yǎng)成本C是1.5萬元，家庭標準的分擔(dān)比例系數(shù)為0.3，Rn=1時，生均培養(yǎng)成本C1=2.0萬元，此時家庭分擔(dān)的比例系數(shù)為F，=0.3*2.0/1.5*（1+1*0.1）=0.44，家庭應(yīng)承擔(dān)的費用上升到0.88萬元/生·年，政府分擔(dān)的比例系數(shù)0.56，財政補助標準為1.12萬元/生·年。運用這一公式，可以計算出不同質(zhì)量等級幼兒園家庭與政府分擔(dān)的比例系數(shù)，質(zhì)量等級越高，家庭分擔(dān)比例提高，政府分擔(dān)比例下降。達到一定的質(zhì)量等級后，由于培養(yǎng)成本提高，則不宜納入普惠性民辦幼兒園，而應(yīng)作為滿足個性化需求的營利性幼兒園，由家庭承擔(dān)全部費用。

這樣可以將公共財政經(jīng)費主要投向保障基本質(zhì)量的普惠性民辦幼兒園，在基本質(zhì)量之上的普惠性民辦園，隨著其培養(yǎng)成本上升，政府分擔(dān)的比例逐步減少，相應(yīng)的補助費用也會降低。由于政府與家庭分擔(dān)比例的計算是建立在全成本測算的基礎(chǔ)上，因此，不管家庭與政府之間的分擔(dān)比例如何變化，都可以保證普惠性民辦幼兒園的正常運轉(zhuǎn)并達到相應(yīng)的質(zhì)量標準。根據(jù)質(zhì)量等級來調(diào)整政府與家庭的分擔(dān)比例，既可以充分調(diào)動家庭對學(xué)前教育投入的積極性，又可以實現(xiàn)公共財政的最優(yōu)配置和普惠性幼兒園學(xué)前教育服務(wù)的最佳效益。

表1：不同質(zhì)量等級普惠性民辦幼兒園家庭與政府成本分擔(dān)變化表

第五，明確人力成本支出占辦園成本的比例，提高普惠性民辦幼兒園教師待遇，保障教育質(zhì)量。提高教師隊伍的素質(zhì)水平是保障學(xué)前教育質(zhì)量的核心，而基本待遇保障是吸引、留住優(yōu)秀師資的關(guān)鍵。而普惠性民辦幼兒園教師工資水平較低是學(xué)前教育行業(yè)內(nèi)長期存在的問題。因此，在制定普惠性民辦幼兒園經(jīng)費保障政策時，還需要充分考慮到教師待遇保障的問題，參照公辦幼兒園教師工資待遇，或根據(jù)當?shù)卦趰徛毠さ钠骄杖胨?，以保障和提升普惠性民辦幼兒園保教質(zhì)量為目標，制定普惠性民辦幼兒園教師最低工資指導(dǎo)標準，測算人力成本支出需求，以此為依據(jù)，明確人力成本支出占辦園成本的比例，切實為逐步提高普惠性民辦幼兒園教師待遇提供政策保障。