社區(qū)營造理論下的鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃編制思路探究

陳旻蕾，湛先文，張 琦

（中機(jī)國際工程設(shè)計研究院有限責(zé)任公司，湖南 長沙 410003）

0 引言

從農(nóng)村支持城市建設(shè)到城市反哺農(nóng)村[1]，鄉(xiāng)村的發(fā)展迎來了重大的發(fā)展機(jī)遇。2017 年黨的十九大報告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，從國家戰(zhàn)略的高度提出了“三農(nóng)”的發(fā)展思路。2018 年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出了五大總體要求，分別是產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕。由此，有效治理被提到了與經(jīng)濟(jì)、生態(tài)同等重要的位置。在國土空間規(guī)劃的大背景下，鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃到底應(yīng)該怎么做，湖南省給出了自己的答案。通過不同試點(diǎn)村莊規(guī)劃的編制及實(shí)施，不斷發(fā)現(xiàn)問題，逐步解決問題，并形成了一套屬于湖南省鄉(xiāng)村規(guī)劃編制的對策和思路。2021 年，湖南省自然資源廳出臺了《湖南省村莊規(guī)劃編制工作指南》（修訂版）以及《湖南省村莊規(guī)劃編制技術(shù)大綱》（修訂版），這兩個技術(shù)文件為鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃的編制指明了方向，為村莊規(guī)劃的編制提供了有力的技術(shù)支持?！逗鲜〈迩f規(guī)劃編制工作指南》（修訂版）明確提出了四大總體要求：①堅持“多規(guī)合一”；②堅持村民的主體地位；③堅持開門編規(guī)劃；④堅持縣級統(tǒng)籌推進(jìn)。從中不難看出，“自上而下”的村莊規(guī)劃轉(zhuǎn)變成為“自下而上”的村莊規(guī)劃，“孤立性”的村莊規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸嘣浴钡拇迩f規(guī)劃，“任務(wù)式”的村莊規(guī)劃轉(zhuǎn)變成為“實(shí)施性”的村莊規(guī)劃。村莊規(guī)劃不再僅僅是少數(shù)規(guī)劃編制人員的事情，也是普通村民、村委干部、鄉(xiāng)賢以及返鄉(xiāng)者、移居者的事情。規(guī)劃是否可以很好地帶動村莊的發(fā)展？規(guī)劃的方案是否可以吸引更多的人回來？規(guī)劃的實(shí)施是否符合廣大村民的利益需求？規(guī)劃是否讓社區(qū)更加和諧？這些是在規(guī)劃編制過程中需要回答的問題，也是本次研究引入社區(qū)營造理論的初衷。社區(qū)營造本身就是解決社會問題的一種理論[2]，通過社區(qū)營造，不僅在規(guī)劃初始，實(shí)現(xiàn)村民與規(guī)劃的緊密聯(lián)系，更在規(guī)劃結(jié)束的時候，村民可以通過規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)自我的持續(xù)發(fā)展。所以，社區(qū)營造思維下的鄉(xiāng)村規(guī)劃，不再是短暫的藍(lán)圖式規(guī)劃，而是永續(xù)的發(fā)展式規(guī)劃。

1 社區(qū)營造相關(guān)理論

1.1日本社區(qū)營造

日本的鄉(xiāng)村規(guī)劃始于1947 年的《地方自治法》，在這之前，鄉(xiāng)村規(guī)劃都是中央政府少數(shù)精英人士的工作，這之后，各級都道府縣和市鎮(zhèn)村等地方自治體也成為規(guī)劃編制的主體。在20 世紀(jì)70—80 年代，日本出現(xiàn)了民間的“城市規(guī)劃顧問”工作。這些規(guī)劃顧問會長期深入社區(qū)進(jìn)行實(shí)地調(diào)查、規(guī)劃和項目建設(shè)，慢慢贏得社區(qū)居民的信任，聽取他們真正的需求和想法，進(jìn)而在這個基礎(chǔ)上制定符合他們需求的規(guī)劃方案和建設(shè)項目。在20 世紀(jì)90 年代，日本的社區(qū)營造工作大幅增加，日本各類社區(qū)組織也越來越多樣化。1993 年，在東京世田谷區(qū)誕生了日本首個社區(qū)營造中心，政府的作用逐漸減少。這個營造中心的工作，包括為社區(qū)營造活動提供支援（設(shè)置咨詢求助窗口、提供活動場所及租賃相關(guān)器材、派遣專家、經(jīng)費(fèi)支援等必要的資源提供），社區(qū)營造的思維普及啟發(fā)（通過講座、研修、工作坊等形式向市民提供社區(qū)營造的各種信息知識），展開地區(qū)課題的調(diào)研活動，以及在政府工作中的市民參與環(huán)節(jié)做好協(xié)調(diào)工作等。在20 世紀(jì)90 年代后期，非營利組織（non-profit organization, NPO）應(yīng)運(yùn)而生并且不斷壯大。這是一個擁有專業(yè)能力的法人機(jī)構(gòu)，可以一邊組織設(shè)立具有營利性質(zhì)的經(jīng)營單位，一邊開展政府部門和民間企業(yè)都無法完成的社區(qū)營造項目。NPO 誕生后，社區(qū)營造活動也趨于多樣化，在鄉(xiāng)村、城市更新等方面發(fā)揮了越來越重要的作用[3]。圖1 為日本其中一個NPO法人Urban Design Works 三大業(yè)務(wù)板塊。

圖1日本其中一個NPO 法人Urban Design Works 三大業(yè)務(wù)板塊

1.2 中國臺灣社區(qū)營造

中國臺灣的社區(qū)營造始于1965 年，發(fā)展主要分為4 個階段。第一個階段是1994 年以前的“醞釀階段”。1965 年提出了“社區(qū)發(fā)展”的概念，1969 年通過“社區(qū)發(fā)展工作綱要”，各地陸續(xù)成立了“社區(qū)發(fā)展委員會”。第二個階段是“實(shí)驗(yàn)階段”，時間為1994—2001 年。這個階段“社區(qū)總體營造”概念被提出。20世紀(jì)90 年代中期，社區(qū)營造的理念由文建會擴(kuò)散至中國臺灣各部會。第三個階段是“擴(kuò)展階段”，時間從2002—2007 年。這個階段社區(qū)營造計劃的高度提升到了中國臺灣計劃，社區(qū)營造的五大主題應(yīng)運(yùn)而生，即“人、文、地、產(chǎn)、景”。第四個階段是“轉(zhuǎn)型階段”，時間為2008—2015 年?！暗胤轿幕钊Α笔俏慕〞岢龅呐褪袆臃桨傅某霭l(fā)點(diǎn)，后來，在此基礎(chǔ)上，社區(qū)營造理念逐漸趨于成熟。2009 年，中國臺灣為了推動農(nóng)村再生政策，選取了14 個農(nóng)村社區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，最終在2010 年出臺了“農(nóng)村再生條例”，這個條例不僅設(shè)立了農(nóng)村再生基金專款，更將“由下而上”的規(guī)劃提案納入了規(guī)定，具有重要的歷史地位[4]。

1.3 經(jīng)驗(yàn)借鑒

日本和中國臺灣的社區(qū)營造發(fā)展至今已超過50 年的歷史[5]，在社區(qū)營造方面有比較多的相似點(diǎn)可以借鑒學(xué)習(xí)。社區(qū)營造，是整合了現(xiàn)有地域社會的資源，集合了不同社會力量，采用了多樣方式的合作，最終的目的不僅是改善居住環(huán)境，更為日益凋敝的村莊注入激活內(nèi)在的自生力量，營造舒適的社區(qū)生活[6]。

首先，充分發(fā)揮地域的資源優(yōu)勢，不僅是表面的現(xiàn)場探勘，更重要的是吃住在村莊，對村莊的每一寸土地都有清晰的了解和認(rèn)識。

其次，充分發(fā)揮村民的主體地位，不僅體現(xiàn)在參與編制規(guī)劃上，更重要的是參與村莊項目的建設(shè)，與項目共同成長。

再次，充分利用各方社會力量建設(shè)村莊。村莊建設(shè)不再僅僅是政府的事情，也是普通村民的事情，村委干部的事情，移居者的事情，投資者的事情……

最后，“自下而上”的編制不僅體現(xiàn)在了解村民的需求上，更需要村民充分發(fā)揮積極能動性，制定村莊發(fā)展的草案。

2 鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃編制現(xiàn)狀及問題

2.1 湖南鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃編制現(xiàn)狀

鄉(xiāng)村振興，規(guī)劃先行。湖南在鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃方面已經(jīng)積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。湖南省人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃工作服務(wù)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》，計劃在2023 年年底前，全面完成村莊規(guī)劃編制和審批工作。鄉(xiāng)村規(guī)劃師目前基本選派到湖南省各個村莊，為鄉(xiāng)村發(fā)展出謀劃策。目前湖南省不僅形成了全省統(tǒng)一的底圖底數(shù)，并且制定了較為完善的鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，主要包括了六大工作流程和十三大工作內(nèi)容，如圖2 所示。鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃正在如火如荼地開展當(dāng)中。

圖2 湖南省鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃編制流程及內(nèi)容

2.2 主要問題分析

對于湖南省的鄉(xiāng)村振興而言，有了服務(wù)團(tuán)隊和技術(shù)框架，那么如何讓這兩者發(fā)揮最大效益可能是未來一段時間村莊規(guī)劃需要面對的一個問題。鄉(xiāng)村規(guī)劃作為空間規(guī)劃體系的一部分，包含了生產(chǎn)、生活、生態(tài)這3 類復(fù)雜系統(tǒng)，在國土空間規(guī)劃體系尚未建立前，鄉(xiāng)村規(guī)劃技術(shù)和理論體系長期承襲城市規(guī)劃的方法和思路，導(dǎo)致很多村莊出現(xiàn)“水土不服”。原因有兩個：①之前的鄉(xiāng)村規(guī)劃都是政府主導(dǎo)，試圖通過科學(xué)、理性的空間思維對村莊復(fù)雜的系統(tǒng)進(jìn)行整

體的謀劃，在付諸實(shí)施的時候出現(xiàn)較多問題。②規(guī)劃的項目不符合村民實(shí)際需求，并且有千村一面、鄉(xiāng)村城市化等現(xiàn)象出現(xiàn)，違背了通過鄉(xiāng)村規(guī)劃助力鄉(xiāng)村振興的初衷，社區(qū)營造便是解決這類問題的一個思路。社區(qū)營造重在以人為本，重在通過設(shè)計解決各類社會問題，通過治理與規(guī)劃協(xié)同實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的發(fā)展目標(biāo)。

3 鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃編制的創(chuàng)新思路

3.1 多組織協(xié)同

村莊規(guī)劃離不開各個組織的協(xié)同配合，基于社區(qū)營造的思路，建立起政府統(tǒng)攬協(xié)調(diào)、自然資源部門牽頭、多部門協(xié)同、村民參與、社區(qū)營造專業(yè)力量支撐的工作機(jī)制。

3.2 多主體參與

國土空間規(guī)劃工作的價值導(dǎo)向就是要以人民利益為中心，尊重人的尺度，按自存與共存平衡的法則去建設(shè)和管理。所以規(guī)劃不應(yīng)該是少數(shù)精英人士編制出來的，而是應(yīng)該在編制的過程中包含與之相關(guān)的各類人的價值和需求，如圖3 所示。以人為本的規(guī)劃，重在公眾參與，公眾包含哪些，公眾如何參與，多元的參與主體如何協(xié)同工作，這都是在做村莊規(guī)劃時要考慮的問題，因?yàn)檫@涉及規(guī)劃實(shí)施的效果。

圖3 多主體參與

3.3 多目標(biāo)統(tǒng)領(lǐng)

鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃的核心內(nèi)容之一便是功能定位與發(fā)展目標(biāo)，不僅要落實(shí)上位規(guī)劃的要求，更要基于鄉(xiāng)村發(fā)展的現(xiàn)狀，在尊重村民意愿的同時，圍繞“人、文、地、產(chǎn)、景”5 個方面（圖 4），從定性和定量兩個方面去確定村莊的功能定位和發(fā)展目標(biāo)。

圖4 多目標(biāo)統(tǒng)領(lǐng)

3.4 多舉措建設(shè)

打造宜居、宜業(yè)、宜學(xué)、宜游的社區(qū)服務(wù)圈是鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)。參考中國臺灣的農(nóng)村再生計劃，通過提出社區(qū)整體的發(fā)展愿景，再進(jìn)行整體的規(guī)劃構(gòu)想，從農(nóng)村環(huán)境改善、公共設(shè)施建設(shè)、個別宅院整建、產(chǎn)業(yè)活化、文化保存、生態(tài)保育、土地分區(qū)規(guī)劃、管理維護(hù)及財務(wù)計劃等方面分別提出建設(shè)項目計劃。

3.5 多方位成長

社區(qū)營造重在人與社區(qū)共同成長，但目前社區(qū)在發(fā)展過程中，仍然存在部分問題。例如，村委會人員專業(yè)能力欠缺，自身謀發(fā)展的能力較弱；村里人才稀缺，有能力的年輕人都在外面打工，在家務(wù)農(nóng)的村民缺乏帶動農(nóng)村致富的能力；村民致富的內(nèi)生動力不足，滿足現(xiàn)狀等。這些問題歸根結(jié)底，是“人”尚未成長，不僅是村委會、村民，也包括服務(wù)村莊規(guī)劃的鄉(xiāng)村規(guī)劃師?！叭恕钡奈恼乱坏┳銎饋?，“人”的主導(dǎo)性一旦發(fā)揮起來，鄉(xiāng)村社區(qū)就能快速發(fā)展起來。

4 結(jié)語

鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃是國土空間規(guī)劃體系中的底層基石，鄉(xiāng)村社區(qū)又是鄉(xiāng)村最基層的治理單元。本文基于社區(qū)營造思維，通過社區(qū)營造把控鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃節(jié)奏，從多組織協(xié)調(diào)、多主體參與、多目標(biāo)統(tǒng)領(lǐng)、多舉措建設(shè)以及多方位成長5 個方面出發(fā)，旨在為鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃編制、為鄉(xiāng)村的永續(xù)發(fā)展提出創(chuàng)新的思路。