江西水利在稽察方式方法上的探索與實(shí)踐

黎佛林

(江西省鄱陽湖水利樞紐建設(shè)辦公室，江西 南昌 330009)

2011年8月，江西在全國率先成立水利稽察專職機(jī)構(gòu)——江西省水利廳工程建設(shè)稽察事務(wù)中心，2021年1月因機(jī)構(gòu)改革并入江西省鄱陽湖水利樞紐建設(shè)辦公室。自中心成立以來，累計(jì)稽察項(xiàng)目500余個(gè)，項(xiàng)目類型及區(qū)域全覆蓋，發(fā)現(xiàn)問題或線索近4000個(gè)，促成主管部門對(duì)20家市場(chǎng)主體違規(guī)違紀(jì)行為進(jìn)行了處罰。多年來，江西水利稽察為大規(guī)模水利建設(shè)的“質(zhì)量安全、工程安全、資金安全、干部安全(簡(jiǎn)稱四個(gè)安全)”保駕護(hù)航，為加強(qiáng)水利建設(shè)規(guī)范化、提高建設(shè)管理水平作出較大貢獻(xiàn)。

江西是水利大省，水患是江西最大的憂患，江西水利建設(shè)任務(wù)依然繁重，需補(bǔ)齊短板；目前“重建輕管”思想仍然存在，強(qiáng)監(jiān)管顯得更加緊迫。2018年，水利部黨組明確了水利工程補(bǔ)短板水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管的總基調(diào)[1]，這對(duì)水利稽察工作有深刻影響。在深刻認(rèn)識(shí)補(bǔ)短板、強(qiáng)監(jiān)管的必要性、重要性和緊迫性基礎(chǔ)上，面對(duì)新形勢(shì)、新要求，我們必須清醒認(rèn)識(shí)到稽察監(jiān)管弱項(xiàng)在哪里，該如何補(bǔ)強(qiáng)。為此，江西水利稽察在踐行水利改革發(fā)展總基調(diào)中，在稽察方式方法上，開展了積極探索與實(shí)踐。

1 江西水利稽察監(jiān)管成效與存在不足

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視監(jiān)督工作，“要堅(jiān)持黨中央重大決策部署到哪里，監(jiān)督檢查就跟進(jìn)到哪里”，通過監(jiān)督檢查，將黨中央的好政策好辦法落實(shí)落地，確保政令暢通。水利稽察作為行業(yè)監(jiān)督方式之一，主要檢查項(xiàng)目的前期工作、招標(biāo)投標(biāo)、建設(shè)管理、工程質(zhì)量、安全生產(chǎn)、資金使用等情況，江西水利稽察始終以問題為導(dǎo)向，以質(zhì)量安全為監(jiān)督重點(diǎn)，真找準(zhǔn)問題，真抓住問題，努力解決問題。水利稽察主要成效體現(xiàn)在，一是切實(shí)加強(qiáng)了水利工程建設(shè)事中事后監(jiān)管。依托全省高素質(zhì)稽察監(jiān)管隊(duì)伍，通過專業(yè)、規(guī)范稽察，查實(shí)查準(zhǔn)問題，并對(duì)發(fā)現(xiàn)問題建立臺(tái)賬，實(shí)行銷號(hào)整改。為促進(jìn)問題整改和提高整改質(zhì)量，江西按稽察項(xiàng)目數(shù)量的25%比例組織復(fù)查。二是切實(shí)提高了水利建設(shè)管理水平。通過稽察發(fā)現(xiàn)問題、提出整改和防止類似問題發(fā)生的建議，被稽察對(duì)象舉一反三整改問題；江西水利稽察還積極幫助各地解決建設(shè)管理中遇到的難題，提供現(xiàn)場(chǎng)稽察技術(shù)服務(wù)，提高了各地水利工程建設(shè)管理水平。2018年末，針對(duì)水利改革發(fā)展總基調(diào)和新形勢(shì)新要求，江西水利稽察在總結(jié)現(xiàn)有稽察方式方法與主要成效基礎(chǔ)上，認(rèn)真查找和分析了水利稽察工作存在的短板弱項(xiàng)，主要集中在兩個(gè)方面，亦是水利行業(yè)的共性問題[2- 5]。

1.1 監(jiān)管方式方法上

在監(jiān)管方式方法上，創(chuàng)新舉措不夠，與新形勢(shì)下水利稽察的任務(wù)要求有差距。近年來，江西水利針對(duì)部分稽察項(xiàng)目代表性不強(qiáng)的問題，嘗試新方法來選取稽察項(xiàng)目及開展了相關(guān)研究，即在項(xiàng)目類型、區(qū)域分配和項(xiàng)目典型性統(tǒng)籌考慮選取稽察項(xiàng)目。在稽察規(guī)范性方面，開展了江西省水利工程建設(shè)項(xiàng)目稽察方式方法標(biāo)準(zhǔn)化研究，制定了江西省稽察工作的標(biāo)準(zhǔn)及各流程的相關(guān)要求。就新形勢(shì)下水利稽察的任務(wù)要求上，一是“查、認(rèn)、改、罰”的閉環(huán)管理上還有不足；二是稽察上下聯(lián)動(dòng)不夠緊密；三是部門聯(lián)動(dòng)不夠緊密，部門間協(xié)同監(jiān)管有待加強(qiáng)，稽察成果應(yīng)用、監(jiān)管結(jié)果互用和共享推動(dòng)力度不強(qiáng)；四是信息技術(shù)應(yīng)用上還有待加強(qiáng)。

1.2 監(jiān)管效能上

在監(jiān)管效能上，成果分析應(yīng)用不夠，與推動(dòng)稽察強(qiáng)監(jiān)管解決重點(diǎn)突出問題有差距。在2018年之前，江西對(duì)部分年份的稽察成果進(jìn)行過統(tǒng)計(jì)分析，如各項(xiàng)目類型的問題數(shù)及主要問題的發(fā)生率，各專業(yè)的問題數(shù)及主要問題的發(fā)生率等，掌握了易發(fā)多發(fā)問題；但是對(duì)問題產(chǎn)生原因分析與提出建議對(duì)策不多，重點(diǎn)突出問題深層次分析不透徹。在成果應(yīng)用上，2015年，江西建立了基于層次分析法的稽察評(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)管理水平進(jìn)行評(píng)價(jià)，取得了一定的應(yīng)用成果[6]。在整改上，成果應(yīng)用還不理想，據(jù)統(tǒng)計(jì)，一是整改范圍上，下發(fā)的整改意見，主要針對(duì)單個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行整改，沒有很好的舉一反三；二是市縣整改把關(guān)不嚴(yán)，整改責(zé)任未理清。

2 稽察強(qiáng)監(jiān)管方式方法探索與實(shí)踐

在水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管上，針對(duì)監(jiān)督職責(zé)不明和監(jiān)督工作不規(guī)范等主要問題，趙淑杰提出理順監(jiān)督工作關(guān)系、創(chuàng)新監(jiān)督模式規(guī)范監(jiān)督流程等建議[5]。丁鵬等通過分析建設(shè)過程中存在的常見問題，為項(xiàng)目建設(shè)單位提供參考，可避免出現(xiàn)相關(guān)問題，防患于未然[7]。針對(duì)我國中小河流項(xiàng)目存在的諸多問題，李景春提出強(qiáng)化項(xiàng)目監(jiān)管等一系列改進(jìn)措施[8]。在山東，通過政府采購的方式委托技術(shù)單位提供質(zhì)量與安全監(jiān)督服務(wù)，對(duì)小清河防洪綜合治理工程開展駐點(diǎn)監(jiān)督，取得了實(shí)際效果[9]。水利稽察作為水利強(qiáng)監(jiān)管的重要手段之一，江西在分析稽察監(jiān)管成效與不足基礎(chǔ)上，創(chuàng)新稽察方式方法，以整改為重點(diǎn)，強(qiáng)化成果分析應(yīng)用，促進(jìn)了稽察效能提升。

2.1 創(chuàng)新稽察方式方法，實(shí)現(xiàn)“查、認(rèn)、改、罰”的閉環(huán)管理

2.1.1履行合同評(píng)價(jià)賦分，以罰促改規(guī)范市場(chǎng)行為

根據(jù)稽察“監(jiān)督、檢查、指導(dǎo)、幫助”工作原則，稽察作為行業(yè)內(nèi)部檢查，對(duì)查出的問題要求整改，對(duì)整改不落實(shí)也缺少處罰辦法。在踐行總基調(diào)中，水利部提出“查、認(rèn)、改、罰”的監(jiān)督工作要求，如何以罰促改，提高稽察成效，擺在比較突出的位置。江西水利扎實(shí)推進(jìn)稽察發(fā)現(xiàn)問題與市場(chǎng)建設(shè)主體履行合同評(píng)價(jià)相銜接。一是制定履約評(píng)價(jià)方案。組織制定市場(chǎng)建設(shè)主體履行合同評(píng)價(jià)方案，明確評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)分細(xì)則、評(píng)價(jià)方式等。二是建立工作機(jī)制。采取專項(xiàng)稽察和結(jié)合常規(guī)稽察開展評(píng)價(jià)工作，在現(xiàn)場(chǎng)與被評(píng)價(jià)單位簽訂稽察發(fā)現(xiàn)問題確認(rèn)書，確保問題查實(shí)、查準(zhǔn)。三是熱心開展技術(shù)服務(wù)。評(píng)價(jià)既是目的，也是手段。評(píng)價(jià)須充分發(fā)揮檢查監(jiān)督、指導(dǎo)幫助、宣傳服務(wù)的作用，寓服務(wù)、宣傳于監(jiān)督之中，熱心開展技術(shù)服務(wù)，積極幫助基層解決建設(shè)管理中遇到的難題，認(rèn)真宣傳工程建設(shè)法律法規(guī)和規(guī)程規(guī)范等。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018—2019年累計(jì)開展市場(chǎng)建設(shè)主體履行合同評(píng)價(jià)115個(gè)。其中，59個(gè)市、縣自評(píng)價(jià)滿分(22分)項(xiàng)目，經(jīng)稽察評(píng)價(jià)復(fù)核平均分為20.31分(最低分9.1分)，下降1.69分。運(yùn)用市場(chǎng)“杠桿”，將稽察發(fā)現(xiàn)問題用于招投標(biāo)，達(dá)到了罰的目的，實(shí)現(xiàn)“查、認(rèn)、改、罰”的閉環(huán)，強(qiáng)化了事中事后監(jiān)管，有效維護(hù)了水利建設(shè)正常秩序。

2.1.2江西水利稽察工作平臺(tái)，融合稽察信息化與大數(shù)據(jù)分析

2019年初，委托第三方開發(fā)監(jiān)督平臺(tái)，目前江西水利稽察工作平臺(tái)(一期)正在試用中，該平臺(tái)是江西水利監(jiān)管平臺(tái)(擁有監(jiān)督、稽察兩個(gè)子平臺(tái))下的子平臺(tái)。江西水利稽察工作平臺(tái)可以在PC、手機(jī)上聯(lián)網(wǎng)使用，具有計(jì)劃管理、問題查找、現(xiàn)場(chǎng)取證、成果運(yùn)用等多項(xiàng)功能，其后臺(tái)導(dǎo)入了江西水利一張圖，稽察平臺(tái)提前錄入稽察問題清單、法律法規(guī)、水利稽察專家?guī)欤梢愿鶕?jù)邊界設(shè)定抽取專家、自動(dòng)生成稽察報(bào)告、整改問責(zé)、統(tǒng)計(jì)分析等相關(guān)記錄。平臺(tái)保留專家底稿、稽察報(bào)告交換意見稿、成果討論稿等各階段稽察成果文件，保證工作過程留痕，自覺接受監(jiān)督，使稽察工作過程規(guī)范化、透明化。運(yùn)用水利稽察工作平臺(tái)，使稽察工作信息電子化，即一個(gè)平臺(tái)內(nèi)完成稽察、整改、復(fù)查等工作，形成工作臺(tái)賬，實(shí)現(xiàn)“查、認(rèn)、改、罰”的閉環(huán)管理。

借助稽察工作平臺(tái)，可根據(jù)年度、批次、地區(qū)、項(xiàng)目類型、問題、稽察狀態(tài)等查詢條件，以專業(yè)、責(zé)任主體、項(xiàng)目、發(fā)生頻率、整改率為維度對(duì)稽察問題進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，并用柱狀圖、餅狀圖、表格的形式展示統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果。

2.2 以整改為重點(diǎn)，強(qiáng)化成果分析應(yīng)用，促稽察效能提升

稽察是監(jiān)管的手段，不是目的，強(qiáng)化稽察成果應(yīng)用是稽察工作的生命，特別是問題整改是成果應(yīng)用的重點(diǎn)。在踐行總基調(diào)中，針對(duì)稽察整改存在的問題，提出建立健全整改責(zé)任體系，明確整改職責(zé)、整改要求，梳理整改程序，加強(qiáng)各部門聯(lián)動(dòng)，推進(jìn)整改調(diào)度制度。

(1)強(qiáng)化問題整改。江西水利稽察問題整改納入督察、稽察和檢查總臺(tái)賬，推行整改銷號(hào)制度，統(tǒng)一調(diào)度，定期通報(bào)。江西水利稽察整改工作共設(shè)計(jì)了8個(gè)主要環(huán)節(jié)，如圖1所示，對(duì)于現(xiàn)場(chǎng)稽察整改，稽察組遇有正在發(fā)生的違法違規(guī)行為應(yīng)立即制止；對(duì)部分能夠或必須立即整改的問題，如重大安全隱患，稽察組應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)項(xiàng)目法人立即整改。對(duì)于提出的稽察問題，第1個(gè)環(huán)節(jié)由江西水利稽察部門根據(jù)稽察成果提出稽察問題及整改意見。第2個(gè)環(huán)節(jié)是項(xiàng)目主管處室與江西水利稽察部門對(duì)整改意見會(huì)商討論后確定待下發(fā)的稽察問題及整改意見。第3個(gè)環(huán)節(jié)是整改意見通知下發(fā)，由廳監(jiān)督處牽頭，各主管處室會(huì)簽后報(bào)廳辦公室審核，最后由分管廳領(lǐng)導(dǎo)審簽。第4個(gè)環(huán)節(jié)，地級(jí)水行政部門在接到整改通知后，召集相關(guān)整改責(zé)任方，制訂整改方案，建立整改問題臺(tái)賬，列出問題清單，明確整改責(zé)任人、完成時(shí)限和標(biāo)準(zhǔn)要求。第5個(gè)環(huán)節(jié)，縣(區(qū))水行政部門負(fù)責(zé)組織具體的整改工作，落實(shí)整改方案，并在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成及提交整改報(bào)告。在抓好存在問題整改的同時(shí)，開展轄區(qū)內(nèi)其他在建項(xiàng)目的整改工作，項(xiàng)目法人要負(fù)責(zé)本項(xiàng)目的整改指揮協(xié)調(diào)工作，服從縣(區(qū))水行政部門的領(lǐng)導(dǎo)。在第6個(gè)環(huán)節(jié)，市級(jí)水行政主管部門負(fù)責(zé)督促、檢查并落實(shí)稽察項(xiàng)目的整改工作。及時(shí)將轄縣(區(qū))的整改落實(shí)情況報(bào)省水利廳，整改報(bào)告中應(yīng)對(duì)每個(gè)問題的整改情況分"整改到位、部分整改、未整改、不具備整改條件"四類進(jìn)行定性，并對(duì)上報(bào)的整改情況材料負(fù)責(zé)。第7個(gè)環(huán)節(jié)，廳項(xiàng)目主管處室要督促有關(guān)設(shè)區(qū)市水行政主管部門和有關(guān)單位及時(shí)上報(bào)整改材料，審查整改報(bào)告，評(píng)價(jià)每一個(gè)稽察發(fā)現(xiàn)問題的整改效果，必要時(shí)進(jìn)行檢查，并向有關(guān)單位反饋稽察整改情況。第8個(gè)環(huán)節(jié)為整改復(fù)查及結(jié)果反饋環(huán)節(jié)。江西水利稽察部門負(fù)責(zé)收集該批次的稽察整改報(bào)告及整改效果評(píng)價(jià)結(jié)論，統(tǒng)計(jì)整改效果，協(xié)商項(xiàng)目主管處室是否對(duì)項(xiàng)目采取復(fù)查、回頭看等方式進(jìn)一步督促整改。

圖1 江西水利稽察整改的程序設(shè)計(jì)

(2)加強(qiáng)稽察成果分析。一是針對(duì)共性問題、多發(fā)易發(fā)問題，今年我們深入分析了這些問題發(fā)生的原因，提出了相關(guān)措施建議，匯編了《江西省水利工程建設(shè)監(jiān)管典型案例》。二是利用工作平臺(tái)，利用大數(shù)據(jù)分析被稽察地級(jí)市、縣(區(qū))的項(xiàng)目管理情況，使各地區(qū)典型問題、反復(fù)發(fā)生的問題、問題整改情況等一目了然，亦可歷年對(duì)照分析，檢視稽察整改成效。三是梳理分析一些體制機(jī)制上的突出問題，挖掘其深層次原因，供有關(guān)部門參考。

(3)多途徑應(yīng)用稽察成果。一是將稽察成果與市場(chǎng)主體的市場(chǎng)行為分對(duì)接，直接應(yīng)用于招投標(biāo)，對(duì)稽察整改促進(jìn)很大，倒逼市場(chǎng)主體舉一反三進(jìn)行問題整改。二是采取一市一單下發(fā)整改通知單，通知明確在地級(jí)市范圍內(nèi)，針對(duì)下發(fā)的稽察發(fā)現(xiàn)問題開展自查自糾。三是通過研討交流，總結(jié)問題規(guī)律，研判風(fēng)險(xiǎn)，將稽察成果轉(zhuǎn)化為政策措施和規(guī)章制度，有效化解項(xiàng)目建設(shè)中出現(xiàn)的問題和矛盾。

3 結(jié)語

在踐行總基調(diào)以來，江西水利稽察以上下聯(lián)動(dòng)、部門協(xié)作為工作原則，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督工作“查、認(rèn)、改、罰”的閉環(huán)管理；以稽察信息化為橋頭堡，進(jìn)一步加強(qiáng)稽察成果應(yīng)用、監(jiān)管結(jié)果互用和共享；對(duì)稽察中普遍性、規(guī)律性問題進(jìn)行了原因分析，提出了對(duì)策建議，并形成了資料匯編。在整改機(jī)制上，廳里建立了總的整改臺(tái)賬，推行整改銷號(hào)制度，統(tǒng)一調(diào)度，定期通報(bào)。就稽察整改而言，將整改職責(zé)明確為主體責(zé)任、督辦責(zé)任，將責(zé)任落實(shí)到具體單位、具體人，設(shè)計(jì)了稽察整改八個(gè)環(huán)節(jié)，每個(gè)環(huán)節(jié)理清了整改主體、整改要求，形成了具有江西特色的稽察整改工作模式?；煺墓芾硪鸭{入江西水利稽察工作平臺(tái)，將進(jìn)一步提升稽察效能。

江西特色的稽察整改工作模式和江西水利稽察工作平臺(tái)還處于起步階段，其效果如何還需實(shí)踐檢驗(yàn)，更需要不斷完善與優(yōu)化。下一步，一是將繼續(xù)加強(qiáng)稽察信息化建設(shè)與推廣應(yīng)用，嚴(yán)格落實(shí)整改機(jī)制，借助江西水利稽察工作平臺(tái)，提升稽察整改管理水平。二是試點(diǎn)稽察整改新機(jī)制，以地級(jí)市為單位，根據(jù)一市一單稽察成果，要求在建水利項(xiàng)目舉一反三進(jìn)行問題整改，并將自查自糾整改情況統(tǒng)一上報(bào)。三是試點(diǎn)項(xiàng)目稽察的全過程服務(wù)。項(xiàng)目稽察結(jié)束，并不意味著稽察服務(wù)的結(jié)束，稽察組長(zhǎng)和助理可跟蹤掌握項(xiàng)目建設(shè)的整體情況，需要時(shí)可現(xiàn)場(chǎng)督促、指導(dǎo)，幫助、提高建設(shè)管理水平。