江蘇省水利工程移民安置的關(guān)鍵問(wèn)題研究

阿茹娜，蔣志強(qiáng)，胡玉龍，戚國(guó)香，段云飛

(江蘇省工程勘測(cè)研究院有限責(zé)任公司，江蘇 揚(yáng)州 225000)

移民安置是水利工程建設(shè)的重要組成部分，涉及面廣、政策性強(qiáng)，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，而且水利工程移民屬于被動(dòng)性的非自愿移民，不以移民本身的意志為轉(zhuǎn)移，移民安置實(shí)施難度比較大。因此在移民安置實(shí)施前，需要對(duì)移民搬遷安置、生產(chǎn)安置等關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)劃，從而保障水利工程建設(shè)的順利實(shí)施。本文主要是從江蘇省水利工程的角度，針對(duì)移民安置的關(guān)鍵問(wèn)題，提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

1 關(guān)鍵問(wèn)題

1.1 征地移民數(shù)量需要合理控制

江蘇省水利工程產(chǎn)生征地移民的原因主要有兩種情況，一是工程永久征地影響，二是工程臨時(shí)用地影響。其中工程永久征地按照工程性質(zhì)主要分為河道工程用地、水工建筑物工程用地、橋梁工程用地等，根據(jù)各工程設(shè)計(jì)的需要來(lái)進(jìn)行選址，劃定永久征地范圍；工程臨時(shí)用地按照工程性質(zhì)主要分為干法施工棄土區(qū)、水下施工棄土區(qū)、施工生產(chǎn)區(qū)、施工生活區(qū)、施工道路等，根據(jù)施工組織設(shè)計(jì)的要求劃定臨時(shí)用地范圍。永久征地和臨時(shí)用地均有可能影響人口、房屋、企事業(yè)、專項(xiàng)設(shè)施等實(shí)物，而征地移民實(shí)物數(shù)量多少是決定水利工程征地移民投資占比的重要原因之一，因此如何盡可能減少征地移民數(shù)量始終是工程設(shè)計(jì)人員面臨的重要問(wèn)題。

1.2 “三原”原則與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃相銜接的問(wèn)題

一方面，根據(jù)水利工程移民設(shè)計(jì)規(guī)范的要求，專項(xiàng)設(shè)施要按照“原規(guī)模、原標(biāo)準(zhǔn)或者恢復(fù)原功能”的“三原”原則進(jìn)行處理；另一方面，工程建設(shè)區(qū)的地方政府在專項(xiàng)設(shè)施實(shí)際處理方案是按照地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和要求進(jìn)行的，不免會(huì)有超過(guò)原規(guī)模、原標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題。如何將“三原”原則與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃相銜接、相融合，尤其是在“三原”原則與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃沖突時(shí)，如何解決專項(xiàng)設(shè)施補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)模提高的等級(jí)控制及其投資增額的責(zé)任分?jǐn)倖?wèn)題。

1.3 移民生產(chǎn)安置與地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃相銜接的問(wèn)題

根據(jù)水利工程移民設(shè)計(jì)規(guī)范的要求，農(nóng)村移民生產(chǎn)安置應(yīng)堅(jiān)持以農(nóng)業(yè)安置為主，通過(guò)調(diào)劑土地，使移民具備恢復(fù)原有生活水平必要的生產(chǎn)條件。但是就江蘇省而已，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)安置方式由于調(diào)劑土地工作的難度逐漸加大，水利工程移民生產(chǎn)安置通過(guò)其他安置方式代替?zhèn)鹘y(tǒng)農(nóng)業(yè)安置的大方向已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn)[1]，結(jié)合地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃創(chuàng)新移民生產(chǎn)安置方式勢(shì)在必行。

1.4 移民搬遷安置方式單一

按照傳統(tǒng)水利工程移民搬遷安置的做法，移民搬遷安置一般采用后靠分散安置或新建設(shè)安置小區(qū)的方案[2]，移民搬遷安置方式比較單一。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，尤其是作為沿海發(fā)達(dá)省份的江蘇，傳統(tǒng)水利工程移民搬遷安置的做法已經(jīng)不能完全滿足當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和居民日益增長(zhǎng)的生產(chǎn)生活需要，創(chuàng)新移民搬遷安置方式顯得尤為必要。

2 問(wèn)題處理建議

2.1 優(yōu)化工程設(shè)計(jì)，盡可能減少征地移民數(shù)量

要做到盡可能減少征地移民數(shù)量應(yīng)從以下兩種情況分別進(jìn)行分析。

首先從產(chǎn)生征地移民的源頭、工程選址和工程布置等方面進(jìn)行設(shè)計(jì)優(yōu)化，調(diào)整永久征地紅線范圍，盡可能避讓居民聚集區(qū)和大型企事業(yè)單位，從而減少永久征地和移民數(shù)量。

其次從施工組織設(shè)計(jì)方面進(jìn)行優(yōu)化，并結(jié)合棄土優(yōu)化利用(棄土被其他項(xiàng)目消化，從而減少水利工程棄土區(qū)用地)等措施，減少臨時(shí)用地和移民數(shù)量。其中棄土優(yōu)化利用一般有以下幾種途徑：土地整治利用、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)利用、生態(tài)環(huán)境建設(shè)利用以及其他利用。其中土地整治利用可以用于農(nóng)用地和土地復(fù)墾、城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)和宜耕后備土地資源開(kāi)發(fā)；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)利用可以用于施工建設(shè)回填土方、坑基回填土方的公路防護(hù)林帶建設(shè)和路基建設(shè)；生態(tài)環(huán)境建設(shè)利用可以用于堆山造景、河道景觀建設(shè)、城市總體規(guī)劃范圍內(nèi)的公園綠地建設(shè)；其他利用可以用于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和建材利用等。

2.2 專項(xiàng)設(shè)施分類處理，減少與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃沖突

專項(xiàng)設(shè)施主要包括水利、交通、電力、通訊、管道、國(guó)有農(nóng)(漁、林)場(chǎng)等。建議將專項(xiàng)設(shè)施按純公益性、營(yíng)利性和準(zhǔn)公益性進(jìn)行分類，不同類別的專項(xiàng)設(shè)施分別進(jìn)行處理。

(1)建議將水利、交通等工程劃為純公益性專項(xiàng)設(shè)施。純公益性專項(xiàng)設(shè)施多為單一的政府投資項(xiàng)目，受益面寬，具有大眾性、普惠性，在處理過(guò)程中要充分考慮與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的銜接，提高純公益性專項(xiàng)設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)模不僅能改善移民生產(chǎn)生活條件，也為地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做貢獻(xiàn)，因此，該類設(shè)施如需提高標(biāo)準(zhǔn)和擴(kuò)大規(guī)模，超過(guò)“三原”原則的投資增加部分，可以由項(xiàng)目法人承擔(dān)或由地方政府與項(xiàng)目法人協(xié)商分?jǐn)偙壤?/p>

(2)建議將國(guó)有農(nóng)(漁、林)場(chǎng)等專項(xiàng)設(shè)施劃為營(yíng)利性專項(xiàng)設(shè)施。營(yíng)利性專項(xiàng)設(shè)施屬于經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，如需提高標(biāo)準(zhǔn)和擴(kuò)大規(guī)模，超過(guò)“三原”原則的投資增加部分，應(yīng)由權(quán)屬單位自行解決[3]，不列入水利工程建設(shè)征地移民補(bǔ)償概(估)算。

(3)建議將通訊、電力、管道工程等劃為準(zhǔn)公益性專項(xiàng)設(shè)施。準(zhǔn)公益性專項(xiàng)設(shè)施既有一定程度的公益性，又有其在行業(yè)上的壟斷性，介于純公益性和營(yíng)利性專項(xiàng)設(shè)施之間，擴(kuò)建或更新能夠?yàn)闄?quán)屬單位帶來(lái)效益。因此由提高標(biāo)準(zhǔn)和擴(kuò)大規(guī)模產(chǎn)生的投資增加部分應(yīng)由涉及的地方政府或權(quán)屬單位自行解決，不列入水利工程建設(shè)征地移民補(bǔ)償概(估)算。

2.3 結(jié)合地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，創(chuàng)新移民生產(chǎn)安置方式

就江蘇省而言，城鄉(xiāng)差距小且有大量就業(yè)機(jī)會(huì)，相當(dāng)一部分勞動(dòng)年齡段(16～60歲)移民在安置前已經(jīng)常年在外打工，具備了從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的能力，因此在2013年底開(kāi)始，江蘇省水利工程移民生產(chǎn)安置，在征地補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，采用社會(huì)保障結(jié)合就業(yè)培訓(xùn)的安置方式，即根據(jù)年齡結(jié)構(gòu)把移民劃分為未成年齡段(15周歲及以下)、勞動(dòng)年齡段(16～59周歲)和養(yǎng)老年齡段(60周歲以上)3個(gè)年齡段，對(duì)不同年齡段的移民進(jìn)行精準(zhǔn)安置。其中未成年齡段(15周歲及以下)移民主要是嬰兒、幼兒、小學(xué)生或中學(xué)生，并不是家庭收入來(lái)源的主力，比較適合進(jìn)行一次性生活補(bǔ)助；勞動(dòng)年齡段(16～59周歲)移民一般都是具有勞動(dòng)能力的人口，正在從事勞動(dòng)生產(chǎn)活動(dòng)，比較適合技能培訓(xùn)再就業(yè)，并參加養(yǎng)老保險(xiǎn)；養(yǎng)老年齡段(60周歲以上)移民一般都不再以勞動(dòng)生產(chǎn)為主，主要是安享晚年，該年齡段移民比較適合領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金[4]。

下一步，針對(duì)勞動(dòng)年齡段(16～59周歲)移民，可以結(jié)合地方產(chǎn)業(yè)對(duì)該年齡段移民生產(chǎn)安置進(jìn)行創(chuàng)新，例如：①蘇南地區(qū)。因其民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，企業(yè)眾多，可以采用企業(yè)訂單式培養(yǎng)或培訓(xùn)的方式吸納移民就業(yè)；②蘇北或蘇中地區(qū)?？梢愿鶕?jù)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展的情況，比如興化大米、大閘蟹等特色產(chǎn)業(yè)，鼓勵(lì)當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)企業(yè)、合作社或養(yǎng)殖大戶吸納移民就業(yè)。

另外，在農(nóng)村土地“三權(quán)分置”、鄉(xiāng)村振興等背景下，結(jié)合地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，也可以探索新的生產(chǎn)安置方式——移民集中經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)安置，該安置方式是通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，整合當(dāng)?shù)仄渌糠钟袟l件形成規(guī)模生產(chǎn)的土地，同時(shí)結(jié)合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和政府政策支持，發(fā)展適度的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，幫助移民形成企業(yè)或合作社，為移民后續(xù)發(fā)展最終實(shí)現(xiàn)致富提供可能。目前該安置方式還比較新，根據(jù)市場(chǎng)規(guī)律，經(jīng)營(yíng)收益與風(fēng)險(xiǎn)也是并存的，因此如何合理地進(jìn)行集中經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)安置還需進(jìn)一步探究和摸索。

2.4 結(jié)合城鎮(zhèn)化的發(fā)展，探索進(jìn)中心村、小城鎮(zhèn)、城市的搬遷安置思路

江蘇省的特點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好，城鎮(zhèn)化率高，近些年省內(nèi)的水利工程都在探索實(shí)踐進(jìn)中心村、城鎮(zhèn)安置，例如蘇南的新溝河工程、蘇北的黃墩湖滯洪區(qū)調(diào)整與建設(shè)工程等，不再專門為水利工程移民搬遷新建集中安置小區(qū)，而是將移民搬遷安置到地方政府已經(jīng)規(guī)劃、在建或現(xiàn)有的統(tǒng)一安置小區(qū)，該小區(qū)與新農(nóng)村、小城鎮(zhèn)建設(shè)相結(jié)合，安置包括城建、交通、水利等工程影響的移民戶。

以黃墩湖滯洪區(qū)調(diào)整與建設(shè)工程為例，宿遷市完成搬遷居民126戶501人，其中選擇并入現(xiàn)有居民點(diǎn)的人數(shù)有86戶349人，搬遷移民可選擇的現(xiàn)有居民點(diǎn)共5處，分別為運(yùn)河春天小區(qū)、湖畔人家小區(qū)、中心廣場(chǎng)小區(qū)、龍運(yùn)花園小區(qū)以及水岸春天小區(qū)，位置均位于鎮(zhèn)核心區(qū)，真正實(shí)現(xiàn)了進(jìn)城鎮(zhèn)安置，移民生活水平得到了極大改善。

3 結(jié)語(yǔ)

針對(duì)移民安置規(guī)劃的關(guān)鍵問(wèn)題，本文提出了盡可能減少征地移民數(shù)量，結(jié)合地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，專項(xiàng)設(shè)施分類處理，創(chuàng)新移民生產(chǎn)、搬遷安置方式等建議，有些建議具有普遍借鑒意義，有些建議僅局限于東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份或城鎮(zhèn)化水平較高的地區(qū)，例如移民搬遷安置結(jié)合城鎮(zhèn)化的發(fā)展，探索進(jìn)中心村、小城鎮(zhèn)、城市的搬遷安置思路，在西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)行還存在一些問(wèn)題，“移民上樓”水土不服、生活成本增加等問(wèn)題都有可能發(fā)生，還需要進(jìn)一步探討和研究。