分散與協(xié)同的取舍邏輯:鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策的執(zhí)行方式研究

李辰星

(中南民族大學(xué) 預(yù)科教育學(xué)院， 湖北 武漢 430074)

一、問題的提出

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的鄉(xiāng)村建設(shè)與發(fā)展，是“五位一體”理念下的鄉(xiāng)村可持續(xù)建設(shè)與發(fā)展。2021年國家鄉(xiāng)村振興局的掛牌，彰顯了鄉(xiāng)村建設(shè)向多元、廣泛的領(lǐng)域持續(xù)延伸。鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法的頒布，體現(xiàn)了我國鄉(xiāng)村全面進(jìn)步、農(nóng)民全面發(fā)展，加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化的決心。新政策、新法規(guī)揭示了“鄉(xiāng)村發(fā)展”的內(nèi)涵勢必升級標(biāo)準(zhǔn)，理應(yīng)包括兩個方面。其一，更為全面的發(fā)展部署。意味著新時代的鄉(xiāng)村發(fā)展將更重視經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)的同步推進(jìn)；其二，鄉(xiāng)村可持續(xù)振興，即鄉(xiāng)村發(fā)展效率與持久力的統(tǒng)一?！吧鷳B(tài)文明建設(shè)”作為抑制粗放型發(fā)展模式的導(dǎo)向性話語，在新時代鄉(xiāng)村“五位一體”的總體發(fā)展建設(shè)目標(biāo)中地位突出，是我國實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村資源環(huán)境與發(fā)展并重的決心與意志的體現(xiàn)。

鄉(xiāng)村環(huán)境治理在遭遇工業(yè)化污染較早的西方發(fā)達(dá)國家被較早關(guān)注。20世紀(jì)中后期，鄉(xiāng)村環(huán)境治理的立體化路徑被提出，并體現(xiàn)在環(huán)境污染治理、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境應(yīng)急處理和環(huán)境信息公開四個領(lǐng)域(1)參見郭少青：《國外環(huán)境公共治理的制度實(shí)踐與借鑒意義》，《國外社會科學(xué)》2016年第3期。，其中以羅納爾德(2)參見R.H.Coase，“The Problem of Social Cost，” Journal of Law and Economics，vol.44，no.3，1960，p.35.、杰克布森(3)參見N.B.Jacobsen， “Industrial Symbiosis in Kalundborg, Denmark: A Quantitative Assessment of Economic and Environmental Aspects，” Journal of Industrial Ecology，vol.10，no.2，2006，pp.239-255.為代表的學(xué)者認(rèn)為需要激發(fā)市場在環(huán)境治理中的主動性，懲前毖后，在避免環(huán)境污染擴(kuò)散的情況下，尊重市場規(guī)律，建立產(chǎn)業(yè)生態(tài)可持續(xù)發(fā)展體系；以庇古、加勒特·哈丁等為代表的學(xué)者則認(rèn)為應(yīng)當(dāng)發(fā)揮政府“有形的手”的作用(4)參見Garrett Hardin, “The Tragedy of the Commons，” Science,vol.162，no.10，1968，pp.1243-1248.，通過政府宏觀調(diào)控、政策制定、財政撥款等形式避免市場分配中的失靈。各國于實(shí)踐中將上述理論與政策、法規(guī)結(jié)合，并逐步從統(tǒng)一化治理向個性化治理轉(zhuǎn)變，將多元共治與多維共治相結(jié)合，使地區(qū)間環(huán)境政策執(zhí)行方式呈現(xiàn)平衡性與差異性。如美國以聯(lián)邦政府和州政府為核心，結(jié)合市場手段，通過污水處理民營化的方法為公眾參與鄉(xiāng)村水污染治理提供渠道；又如韓國的新村運(yùn)動，政府以科技發(fā)展和更新促進(jìn)鄉(xiāng)村環(huán)境治理，通過政策引導(dǎo)鼓勵環(huán)保科技的生產(chǎn)研發(fā)并致力于將其運(yùn)用于鄉(xiāng)村地區(qū)的生產(chǎn)生活，建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式。

我國改革開放后，一定程度地利用了后發(fā)展優(yōu)勢，建立了“治污”與“增能”同步并進(jìn)的制度框架(5)參見馬原：《督政與簡政的“平行漸進(jìn)”：環(huán)境監(jiān)管的中國邏輯》，《中國行政管理》2021年第5期。。早期研究受到西方環(huán)境治理實(shí)踐影響，認(rèn)為鄉(xiāng)村環(huán)境問題的實(shí)質(zhì)在于城市的快速擴(kuò)張和制度漏洞，其治理需從源頭出發(fā)，積極完善政策，充分考慮鄉(xiāng)村工業(yè)化(6)參見姜百臣、李周：《農(nóng)村工業(yè)化的環(huán)境影響與對策研究》，《管理世界》1994年第5期。、城鄉(xiāng)二元體系(7)參見洪大用：《我國城鄉(xiāng)二元控制體系與環(huán)境問題》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》 2000年第1期。等要素，構(gòu)建城鄉(xiāng)復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，避免城市污染擴(kuò)散，使城鄉(xiāng)治理互為犄角。直至近年，雖政策覆蓋和積累已日趨完備，然而，執(zhí)行過程中，目標(biāo)導(dǎo)向和方式方法相對陳舊，使其存有大量未挖掘的成本和效能空間，我國宏觀層面的政策協(xié)同優(yōu)勢(8)參見謝中起、繳愛超：《以社區(qū)為基礎(chǔ)的農(nóng)村環(huán)境治理模式析要》，《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》2013年第7期。和微觀層面的執(zhí)行體制優(yōu)勢(9)參見王曉毅：《再造生存空間:鄉(xiāng)村振興與環(huán)境治理》，《北京師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2018年第6期。均未得到充分利用，實(shí)踐中仍存選擇性政策執(zhí)行、被動性政策執(zhí)行等現(xiàn)象。同時，相關(guān)領(lǐng)域還面臨理論建構(gòu)不全、不實(shí)的瓶頸，以致其與經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策相結(jié)合時，往往居于弱環(huán)，執(zhí)行方式顯得無序和散亂，不足以達(dá)成習(xí)近平總書記“一分部署，九分落實(shí)”的政策執(zhí)行原則。因此，需要有效充實(shí)相關(guān)理論，確立鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策執(zhí)行過程中參與主體的權(quán)責(zé)功能和作用邊界，辨析主體的權(quán)利義務(wù)范圍，厘清政策執(zhí)行中分散與協(xié)同的導(dǎo)向關(guān)系，才能變“禁”為“治”，引導(dǎo)相關(guān)政策科學(xué)落實(shí)和有效銜接。

二、比較與權(quán)衡：鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策執(zhí)行方式選擇的利弊與動因

以政策執(zhí)行過程中的組織結(jié)構(gòu)和關(guān)聯(lián)程度為標(biāo)準(zhǔn)，我國鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策執(zhí)行的方式樣態(tài)可劃分為“分散型”執(zhí)行和“協(xié)同型”執(zhí)行兩類。舊有的鄉(xiāng)村環(huán)境治理主要采用“分散型”政策執(zhí)行方式，是一種以注重程序?yàn)樘攸c(diǎn)的執(zhí)行模式，有助于實(shí)現(xiàn)分工負(fù)責(zé)、各司其職，實(shí)踐中能節(jié)省人力與財力、可促成有效的技術(shù)合作，易招攬專業(yè)人才，但是也存在重技術(shù)而輕協(xié)作、重專才而輕管理的能效瓶頸。這類政策執(zhí)行方式對工作標(biāo)準(zhǔn)、程序標(biāo)準(zhǔn)等要素的精度要求較高，易產(chǎn)生大量的立法成本，不利于政策落實(shí)的效率，有可能延誤政策執(zhí)行的最優(yōu)時機(jī)。因此，近年來多地提倡采用“協(xié)同型”政策執(zhí)行方式，通過政策立法銜接、部門行動銜接、區(qū)域發(fā)展銜接等形式，推進(jìn)政策落實(shí)。

1.“分散型”政策執(zhí)行的權(quán)責(zé)分配不均衡

“分散型”政策執(zhí)行方式在我國的應(yīng)用歷史悠久，經(jīng)驗(yàn)積累深厚。在相應(yīng)的鄉(xiāng)村環(huán)境治理具體情境中，主體行動決策和執(zhí)行方式從根源上受到資源、權(quán)力與認(rèn)知的制約(10)參見唐斌堯、譚志福、胡振光：《結(jié)構(gòu)張力與權(quán)能重塑：鄉(xiāng)村組織振興的路徑選擇》，《中國行政管理》2021年第3期。。尤其是我國在鄉(xiāng)村環(huán)境治理的權(quán)力(權(quán)利)結(jié)構(gòu)中，長期的政府主導(dǎo)模式使政府掌握著具有決定性的制度資源、組織資源、經(jīng)濟(jì)資源和文化資源，削弱了其他政策執(zhí)行主體對自身責(zé)任與義務(wù)的理解，政府與其他主體間隱約出現(xiàn)了二元分立，無形中助長了各主體唯政府命令馬首是瞻的被動心理，使其對自身責(zé)任和義務(wù)被動化、模糊化，將自己擺在鄉(xiāng)村環(huán)境政策執(zhí)行中的從屬地位。

事實(shí)上，在鄉(xiāng)村環(huán)境治理與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策部署中，給予政府的任務(wù)分工占比最多，其權(quán)力配比也應(yīng)相應(yīng)匹配，當(dāng)然地成為政策執(zhí)行的核心力量。但同時也應(yīng)注意到，鄉(xiāng)村環(huán)境治理活動中，政府主體及非政府主體應(yīng)該是一個共同體，僅依賴政府科層體制的業(yè)務(wù)傳導(dǎo)是不足以有效實(shí)施政策的(11)參見鞠昌華、張慧：《鄉(xiāng)村振興背景下的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理模式》，《環(huán)境保護(hù)》2019年第2期。，尤其是在鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)(如鄉(xiāng)村畜牧養(yǎng)殖、污水廢氣排放)、鄉(xiāng)村生活排污等領(lǐng)域，政府只能發(fā)揮引導(dǎo)作用，其政策最終落實(shí)仍需依賴相關(guān)公私主體的認(rèn)可與配合。因此，在鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策執(zhí)行中，除了充分發(fā)揮政府在彌補(bǔ)技術(shù)性缺失和糾正行為偏差兩大領(lǐng)域長期積累的優(yōu)勢，更需同時激活其他相關(guān)主體，賦予其權(quán)力(權(quán)利)，使之能動地參與鄉(xiāng)村政策執(zhí)行，并在其中積極實(shí)現(xiàn)自身價值。

目前“分散型”政策執(zhí)行的權(quán)責(zé)配比中，國家機(jī)關(guān)享有引領(lǐng)、監(jiān)督、審批、處罰等核心權(quán)能，其他主體權(quán)能配比較少，這種不均衡導(dǎo)致各方盡可能擠占政策資源，忽視政策目標(biāo)，實(shí)踐中易形成政府機(jī)構(gòu)熱絡(luò)、其他主體冷漠的執(zhí)行困局。同時，國家機(jī)關(guān)權(quán)能過剩，導(dǎo)致基層工作任務(wù)繁重，削減了基層執(zhí)法人員的工作熱情和成效，當(dāng)遭遇阻礙或沖突等情形，易產(chǎn)生沮喪、放任等負(fù)面心理，形成拖延、推諉等現(xiàn)象。

2.“協(xié)同型”政策執(zhí)行的形式適用與操作懸置

“協(xié)同型”政策執(zhí)行的內(nèi)核在于對“銜接”的有效運(yùn)用，以“銜接”為線索可以將現(xiàn)行的“協(xié)同型”政策執(zhí)行劃分為“橫向協(xié)同”與“縱向協(xié)同”兩大類?！皺M向協(xié)同”的執(zhí)行思路在于建立鄉(xiāng)村與城市、部門與部門、群體與群體間的銜接機(jī)制。具體而言，一是城鄉(xiāng)協(xié)同，調(diào)動城市資源帶動鄉(xiāng)村，構(gòu)建復(fù)合生態(tài)聯(lián)動系統(tǒng)(12)參見王如松：《從農(nóng)業(yè)文明到生態(tài)文明——轉(zhuǎn)型期農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)學(xué)方法》，《中國農(nóng)村觀察》2000年第6期。，緩解城市污染的擴(kuò)散后果和轉(zhuǎn)移風(fēng)險；二是部門協(xié)同，核心是通過部門間通力合作完成政策目標(biāo)，扼制科層制背景下相關(guān)治理部門內(nèi)部的利益傾軋與共謀(13)參見沈費(fèi)偉、劉祖云：《農(nóng)村環(huán)境善治的邏輯重塑——基于利益相關(guān)者理論的分析》，《中國人口·資源與環(huán)境》2016年第5期。，減少無效內(nèi)耗；三是群體協(xié)同，以鄉(xiāng)村的空間地域?yàn)榛A(chǔ)，重視非政府組織、農(nóng)村社區(qū)、社會公眾等主體的功能和作用(14)參見李興鋒：《推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)法治化的制度進(jìn)路》，《中南民族大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2021年第6期；參見張志勝：《多元共治:鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略視域下的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理創(chuàng)新模式》，《重慶大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2020年第1期。，整合地方經(jīng)濟(jì)、政治、文化、地理等要素，開展多元環(huán)境治理?！翱v向協(xié)同”的執(zhí)行思路則在于建立自上而下、由中央向地方的銜接體系，在資源整合與協(xié)調(diào)各方利益間達(dá)成平衡，一方面在政策設(shè)計中強(qiáng)調(diào)明確部門職能，調(diào)和利益矛盾，建立健全溝通、表達(dá)、監(jiān)督、評估渠道，避免“權(quán)輕責(zé)重”、“權(quán)重責(zé)輕”“權(quán)法矛盾”等隱患(15)參見吳柳芬、楊奕：《基層政府權(quán)責(zé)配置與農(nóng)村垃圾治理的實(shí)踐——以桂北 M 鎮(zhèn)“清潔鄉(xiāng)村”治理項(xiàng)目為例》，《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2018年第3期。；另一方面將環(huán)境政策以項(xiàng)目、補(bǔ)貼等形式由上至下進(jìn)行統(tǒng)籌分配，形成一條“國家發(fā)包—地方政府打包—村莊抓包”的流水線(16)參見渠敬東：《項(xiàng)目制:一種新的國家治理體制》，《中國社會科學(xué)》2012年第5期。。

基于我國鄉(xiāng)村地形地勢復(fù)雜、生態(tài)系統(tǒng)立體、地區(qū)間的環(huán)境聯(lián)系緊密等地理特征，“協(xié)同型”政策執(zhí)行方式的執(zhí)行邏輯對于解決具有強(qiáng)關(guān)聯(lián)性、強(qiáng)流動性與強(qiáng)傳播性的鄉(xiāng)村環(huán)境問題具有獨(dú)特“療效”，例如山東青島部分海域的滸苔成災(zāi)問題(17)山東青島部分海域的滸苔已連續(xù)成災(zāi)15年，導(dǎo)致青島境內(nèi)多處漁村面臨嚴(yán)重的生態(tài)危機(jī)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)。追溯災(zāi)害來源，可尋至黃海南部淺灘的紫菜養(yǎng)殖。其養(yǎng)殖架為滸苔繁殖生長提供了附著基。滸苔在此處成長并進(jìn)入海洋，最終順海水運(yùn)動漂浮至青島附近成災(zāi)。和白洋淀死魚事件(18)河北省白洋淀水域多次出現(xiàn)大面積死魚現(xiàn)象，造成周邊漁民損失不可計數(shù)。水污染來源可追溯至水域河流上游多家企業(yè)(如毛紡、印染等)污水排放，雖相關(guān)部門建立了污水處理廠，但偷排污水現(xiàn)象仍屢禁不止。，此類環(huán)境問題，難以通過單一地域環(huán)境治理政策施行得以根除，其解題關(guān)鍵還需依賴“協(xié)同型”政策執(zhí)行的推動。然而，實(shí)踐中青島漁村或白洋淀漁民都經(jīng)歷過多次反映相關(guān)問題，但當(dāng)?shù)貙?shí)效工作推進(jìn)緩慢、效果不佳的情形，尤其是涉及跨村鎮(zhèn)、跨地域的追源和追責(zé)更是難以落實(shí)，以至同一問題綿延數(shù)十年無法解決。這種形式適用而操作懸置的困境，應(yīng)歸因于政策執(zhí)行中的銜接需求與以“分散”為特征的政策執(zhí)行文化之間的矛盾。長期以來，我國政策執(zhí)行中部門分割意識突出、條塊劃分清晰，從而形成了“各管一塊”的執(zhí)行定勢，不但部門與部門之間聯(lián)動機(jī)制不足，甚至在規(guī)范、審批、督查、處罰等銜接緊密的常態(tài)環(huán)節(jié)也以分散執(zhí)法為主要形式；在重點(diǎn)項(xiàng)目或應(yīng)急事件處理中，主要采用專項(xiàng)整治、聯(lián)合行動等方式在較短時間內(nèi)從重、從速執(zhí)行政策，難以形成長效機(jī)制。

3.分散與協(xié)同的選擇——鄉(xiāng)村環(huán)境治理中的利益驅(qū)動

從外觀上看，鄉(xiāng)村環(huán)境政策執(zhí)行問題是鄉(xiāng)村建設(shè)中的目標(biāo)導(dǎo)向和權(quán)責(zé)配置問題，其內(nèi)核則是鄉(xiāng)村環(huán)境政策執(zhí)行的方式方法以及利益驅(qū)動問題，因此，科學(xué)取舍“分散型”與“協(xié)同型”政策執(zhí)行方式的實(shí)質(zhì)在于厘清利益驅(qū)動與政策執(zhí)行效能間的矛盾。

新時代鄉(xiāng)村環(huán)境政策執(zhí)行的目標(biāo)設(shè)定理應(yīng)以鄉(xiāng)村可持續(xù)振興為導(dǎo)向，以共性價值為積極要素，但無論個體還是群體，在行動中難免受功利主義文化影響，均難以完全從政策執(zhí)行目標(biāo)出發(fā)選擇行為方式，政府層面往往注重政績，企業(yè)層面往往重視短期利潤，農(nóng)民層面往往重視眼前的生計和收入，政策執(zhí)行中并不堅定恪守可持續(xù)發(fā)展邏輯，而更關(guān)注小康社會建設(shè)指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)穩(wěn)增指標(biāo)等現(xiàn)實(shí)要素。政策執(zhí)行主體間始終糾葛于政策利益的平衡，不僅使政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)失去確定性和穩(wěn)定性、難以區(qū)分治理與善治的界限，亦無法真正根據(jù)鄉(xiāng)村環(huán)境治理的實(shí)際需求選擇適用的方式，導(dǎo)致“分散型”、“協(xié)同型”政策執(zhí)行方式均無法高效運(yùn)行。

在這一視閾下，對鄉(xiāng)村環(huán)境治理行動的正確解讀應(yīng)成為其政策執(zhí)行方式選取的前提，必須先明確其公共利益屬性，才能讓政策執(zhí)行方式的選擇具有實(shí)際意義。實(shí)踐中，應(yīng)視各利益相關(guān)者對各自權(quán)利義務(wù)的充分理解為前提，具有較強(qiáng)的倫理價值內(nèi)涵。遺憾的是，過去數(shù)十年對經(jīng)濟(jì)建設(shè)的突出強(qiáng)調(diào)助長了環(huán)境利益可交易性文化的滋長，環(huán)境利益逐漸趨近于商品屬性，大眾亦廣為接受環(huán)境利益的商品性標(biāo)簽文化，出現(xiàn)了權(quán)力尋租、環(huán)保指標(biāo)買賣、政策濫用等現(xiàn)象。鄉(xiāng)村環(huán)境利益的市場化也使得政策執(zhí)行主體習(xí)慣于借助市場的信號判斷政策執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，許多地區(qū)甚至環(huán)?？谔柖汲涑庵袌龌膶r，如浙江省奉化市滕頭村提出了“好看的村莊能賺錢”的理念，以此鼓勵村民開展綠色循環(huán)經(jīng)濟(jì)。這種理念雖然可以促進(jìn)地方環(huán)境治理的快速展開，但其前提建立在利益對價的基礎(chǔ)上，一旦個人或群體的利益遭到?jīng)_擊，很可能會產(chǎn)生動搖，并進(jìn)一步造成鄉(xiāng)村環(huán)境治理秩序的失衡。

三、識別與決策：鄉(xiāng)村環(huán)境治理利益的再審視

政策作為利益的確認(rèn)形式、調(diào)整工具和分配方案，其內(nèi)涵意志即利益的平衡，而政策執(zhí)行本質(zhì)上是相關(guān)主體之間基于利弊得失等價值評判而進(jìn)行的一種利益博弈，故而利益分析是政策執(zhí)行研究必須遵循的基本視角和方法論原則(19)參見丁煌：《利益分析:研究政策執(zhí)行問題的基本方法論原則》，《廣東行政學(xué)院學(xué)報》2004年第6期。。政策執(zhí)行方式的取舍，其本質(zhì)是對執(zhí)行主體間的主、客觀利益平衡，這也正是鄉(xiāng)村環(huán)境政策執(zhí)行的難點(diǎn)與核心要務(wù)。

1.鄉(xiāng)村環(huán)境政策執(zhí)行中參與主體的利益識別

引入利益相關(guān)者理論作為觀察和識別鄉(xiāng)村環(huán)境中參與主體的利益類別和屬性，具有一定的科學(xué)性。該理論最早緣起于企業(yè)研究，認(rèn)為企業(yè)的存在和發(fā)展并非僅關(guān)系企業(yè)上層股東(shareholder)，而是作用于更廣泛的人群，即利益相關(guān)者(stakeholder)，其運(yùn)作和發(fā)展是利益相關(guān)者共同作用的結(jié)果。在政策執(zhí)行領(lǐng)域，利益相關(guān)者理論有助于更清晰地研判鄉(xiāng)村環(huán)境治理中的利益問題。

以鄉(xiāng)村“廁所革命”為例。根據(jù)利益相關(guān)者分析，可將該工作中的利益相關(guān)者劃分為三個層級。其一，確定的利益相關(guān)者，包括相關(guān)行政機(jī)構(gòu)、直接受益家庭、設(shè)備供應(yīng)商、相關(guān)生活排污企業(yè)；其二，預(yù)期的利益相關(guān)者，包括當(dāng)?shù)鼐用?、?dāng)?shù)厣鐓^(qū)、環(huán)境保護(hù)組織等；其三，潛在的利益相關(guān)者，即旅游產(chǎn)業(yè)、所處縣市、銀行、子孫后代、鄉(xiāng)村科研機(jī)構(gòu)、媒體等。此三類不同級別的利益相關(guān)者在面對該問題的緊迫性、權(quán)力(權(quán)利)和合法性方面具有不同的特征(見表1)。

表1 鄉(xiāng)村環(huán)境政策執(zhí)行利益相關(guān)者分析

不同類型的利益相關(guān)者分別對應(yīng)不同的政策執(zhí)行緊迫性、合法性和權(quán)力(權(quán)利)。確定的利益相關(guān)者對政策執(zhí)行的緊迫性最強(qiáng)、合法性最高，如“廁所革命”中，相關(guān)行政機(jī)構(gòu)迫于完成政策目標(biāo)和科層壓力，對政策的推進(jìn)和落實(shí)往往最為積極，其環(huán)境意識相對明晰；而直接受益家庭因政策推行而客觀獲益，因此往往十分關(guān)心政策執(zhí)行效能，亦能形成較好的監(jiān)督和評估效果。與確定的利益相關(guān)者相比，預(yù)期的利益相關(guān)者雖對政策執(zhí)行亦較為關(guān)心，但執(zhí)行中的緊迫性不如前者高，且當(dāng)涉及權(quán)力(權(quán)利)的行使、責(zé)任的履行等情形時，均不如前者積極，對政策執(zhí)行能否順利開展多持“有最好，沒有亦可”的態(tài)度。而潛在的利益相關(guān)者則是一個更為多元的群體，政策能否順利推行與之關(guān)聯(lián)性不大，因此其態(tài)度較為含糊。

2.利益視角下鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策執(zhí)行方式的決策

借由利益相關(guān)者理論進(jìn)行相應(yīng)的研判可知，鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策執(zhí)行中，通常確定的利益相關(guān)者數(shù)量越多、范圍越廣泛，則政策執(zhí)行的配合度越高、阻力越小；確定的利益相關(guān)者數(shù)量越少，則執(zhí)行配合度越低。結(jié)合具體政策來看，環(huán)境保護(hù)類政策，如河道禁漁、山水林田濕地保護(hù)等，由于見效時間長、輻射范圍廣，往往確定的利益相關(guān)者較少，預(yù)期和潛在的利益相關(guān)者較多，因此，此類政策更需要通過宣傳、教育類方法促使預(yù)期的利益相關(guān)者和潛在的利益相關(guān)者增強(qiáng)認(rèn)知，使其主觀心理提升到更高級別；而環(huán)境治理類政策，如村容村貌改善、鄉(xiāng)村污水處理等，因其政策多以項(xiàng)目制、運(yùn)動制形式開展，政策周期、目標(biāo)群體清晰，故而其確定的利益相關(guān)者更容易甄別，工作開展往往更有針對性，易產(chǎn)生效果。

綜合來看，確定的利益相關(guān)者越明確、涉及面越廣泛，則越容易統(tǒng)一思想和進(jìn)行責(zé)權(quán)分配、越適合開展“協(xié)同型”政策執(zhí)行；反之，確定的利益相關(guān)者越模糊，涉及群體越少，則越欠缺建立統(tǒng)一戰(zhàn)線的思想基礎(chǔ)，其政策行動力較弱，故而開展“分散型”政策執(zhí)行更為高效。因此，在鄉(xiāng)村環(huán)境治理中，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮兩類組織優(yōu)勢，其一是中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，即發(fā)揮統(tǒng)一目標(biāo)，統(tǒng)一文化，減小損耗的優(yōu)勢；其二是地方的主動性和積極性優(yōu)勢，形成普遍擁護(hù)政策、主動執(zhí)行政策、積極創(chuàng)新方式的局面。在我國，“政策制定往往只是博弈的開始，執(zhí)行才是真正的難點(diǎn)所在”(20)陳家建、邊慧敏、鄧湘樹：《科層結(jié)構(gòu)與政策執(zhí)行》，《社會學(xué)研究》2013年第6期。，因此，較為科學(xué)的鄉(xiāng)村環(huán)境政策執(zhí)行格局應(yīng)當(dāng)提前開展利益識別，只有在確定的利益相關(guān)者和預(yù)期的利益相關(guān)者較清晰的前提下，開展“協(xié)同型”政策執(zhí)行，以保證對資源的充分利用，才能達(dá)成最優(yōu)化的治理結(jié)果。相較于“分散型”政策執(zhí)行，我國在“協(xié)同型”政策執(zhí)行領(lǐng)域經(jīng)驗(yàn)相對較少，需要在鄉(xiāng)村環(huán)境治理中進(jìn)行長期大量的實(shí)踐累積方可真正發(fā)揮其功能。

3.鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策執(zhí)行中的利益校準(zhǔn)

事實(shí)上，鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策執(zhí)行的過程包含著各類顯性及隱性的利益訴求，利益間相互博弈，參與主體的“經(jīng)濟(jì)人屬性”、“社會人屬性”、“自我實(shí)現(xiàn)人屬性”同時發(fā)揮作用，因此，政策執(zhí)行價值的經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵可以被部分取代和限定，文化、倫理等亦可成為相關(guān)主體的執(zhí)行動機(jī)。政策執(zhí)行的過程和方法除了給政策執(zhí)行主體帶來物質(zhì)利益外，還定義了其道德標(biāo)準(zhǔn)和社會評價，例如，彰顯了政策執(zhí)行主體以兼愛的姿態(tài)關(guān)心他人利益或公共利益。因此，各類主觀的、隱性的利益指標(biāo)也應(yīng)成為政策執(zhí)行過程所創(chuàng)設(shè)的利益類型，滿足一定條件下的文化和心理需求。傳統(tǒng)框架下的政策執(zhí)行思維具有較明顯的局限性，缺乏對不同主體進(jìn)行利益識別的有效方法，形成實(shí)踐中以履職為主的政策執(zhí)行外觀，政策執(zhí)行方式較為被動。在當(dāng)前全面建設(shè)社會主義強(qiáng)國的新時代，在社會治理中需要更新思路：一方面，引入更精確的利益識別方法；另一方面，對錯誤的逐利思想進(jìn)行校準(zhǔn)乃至重塑。

針對我國鄉(xiāng)村環(huán)境政策實(shí)施成效不及預(yù)期或失靈等問題，也不能一味被動地通過傳統(tǒng)利益平衡觀念進(jìn)行解釋，實(shí)踐中更不能過度依賴“禁區(qū)”、放棄“治理”。相較于其他領(lǐng)域的治理，環(huán)境治理的優(yōu)勢在于獲益的無差別共通性，即處于不同地位的政策決策者、政策執(zhí)行者、政策對象所關(guān)心的治理焦點(diǎn)具有利益上的一致性，正如人類對大氣資源、水資源、土地資源等環(huán)境資源的需求相對統(tǒng)一。當(dāng)前的矛盾主要來源于兩方面：一是既往經(jīng)驗(yàn)中對鄉(xiāng)村環(huán)境政策功能性上的誤讀，存在主流價值觀、文化觀的視野盲區(qū)，抑或陋習(xí)所帶來的思維固化；二是鄉(xiāng)村環(huán)境政策執(zhí)行利益相關(guān)者對于獲取利益的標(biāo)準(zhǔn)界定不清、導(dǎo)向缺乏科學(xué)性，最終贏得了小利益，犧牲了大利益，形成注重眼前利益、忽視長遠(yuǎn)發(fā)展的政策執(zhí)行選擇。假定利益相關(guān)者均以理性選擇為基礎(chǔ)，雖然客觀上其獲益趨向無法改變，但是其價值判斷標(biāo)準(zhǔn)是可以發(fā)生變化和調(diào)整的，即對制定政策所設(shè)定之功能實(shí)現(xiàn)理性的遷移，使政策參與人和利益相關(guān)者在政策執(zhí)行前后所獲取的信息產(chǎn)生變化，最終影響其主觀獲益。如果相關(guān)政策的執(zhí)行方式可以兼顧行為的技術(shù)變革和利益價值的文化變革，最終達(dá)成政策執(zhí)行與政策制定的目標(biāo)統(tǒng)一，相信鄉(xiāng)村振興與鄉(xiāng)村美麗也會同步實(shí)現(xiàn)。

四、目標(biāo)與配置：鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策執(zhí)行方式的善治邏輯

全球性視野下，后發(fā)國家身份決定了我國具有鄉(xiāng)村環(huán)境治理的經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢。根據(jù)發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)以及中國特色社會主義理論，中國未來的鄉(xiāng)村發(fā)展應(yīng)當(dāng)是經(jīng)濟(jì)增長、綠色發(fā)展和居民幸福感三者高度融合的高質(zhì)量發(fā)展(21)參見石華平、易敏利：《環(huán)境治理、高質(zhì)量發(fā)展與居民幸福感——基于CGSS( 2015) 微觀調(diào)查數(shù)據(jù)的實(shí)證研究》，《管理評論》2020年第9期。。鄉(xiāng)村環(huán)境治理的優(yōu)化路徑應(yīng)本著可持續(xù)振興的原則，以善治為目標(biāo)，確保實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會公共利益的最大化。

1.權(quán)利義務(wù)配比的科學(xué)化

善治的本質(zhì)特征是政府與公民對公共事務(wù)的合作管理，是政府與市場、社會的一種新型關(guān)系，其前提包含兩個要件，一是權(quán)利義務(wù)配比的合理性；二是良好的社會自治能力。當(dāng)前我國已實(shí)現(xiàn)全面脫貧，步入小康社會，社會自治能力顯著增強(qiáng)，相應(yīng)地，應(yīng)逐步調(diào)整政府、社會、居民在環(huán)境治理中的角色定位，優(yōu)化權(quán)利義務(wù)配比，向社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的新目標(biāo)邁進(jìn)。因此，鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策執(zhí)行方式的變革，也應(yīng)通過科學(xué)的權(quán)能配比，將部分公權(quán)所產(chǎn)生的政策執(zhí)行義務(wù)轉(zhuǎn)化為私權(quán)中的自我治理意識，推動私主體成為政策執(zhí)行中的積極能動因素。在政策執(zhí)行過程中，政府應(yīng)扮演引導(dǎo)者的角色，依據(jù)不同的政策外觀采取不同的行政方法引導(dǎo)相關(guān)主體能動執(zhí)行政策。

宏觀上，賦予當(dāng)?shù)鼐用?、民間團(tuán)體、社會組織、企業(yè)等利益主體不同程度的環(huán)境治理權(quán)限，能有效激發(fā)協(xié)同治理力量。如日本的公害防止協(xié)定模式，要求高污染企業(yè)與入駐地政府或當(dāng)?shù)鼐用窠M織事前簽訂書面協(xié)議，內(nèi)容包括約定技術(shù)規(guī)范、約定排污標(biāo)準(zhǔn)、約定防污措施、約定補(bǔ)償與賠償措施；又如美國的鄉(xiāng)村垃圾治理，以社區(qū)參與和自我服務(wù)為主要手段，基本實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村垃圾的分類—處理—循環(huán)體系的自我供給。權(quán)利義務(wù)的賦予并不表示政府、企事業(yè)單位、社會組織和個人的權(quán)利義務(wù)在政策執(zhí)行中應(yīng)當(dāng)完全等同或平衡，要結(jié)合我國組織結(jié)構(gòu)和治理體制進(jìn)行科學(xué)設(shè)計。政府在政策執(zhí)行中有義務(wù)嚴(yán)格依據(jù)政策制定、推動執(zhí)行方案和計劃；企業(yè)、單位、團(tuán)體在其職能或業(yè)務(wù)范圍內(nèi)，有義務(wù)嚴(yán)格依據(jù)政策制定方案并積極執(zhí)行，在其職能或業(yè)務(wù)范圍外，對于是否執(zhí)行相關(guān)政策，有一定的可裁量空間；居民和社會組織有權(quán)利積極參與政策的執(zhí)行。同時，也應(yīng)利用好政策執(zhí)行中的二次分配，將創(chuàng)造的價值或相關(guān)聯(lián)的資源通過再分配方式彌補(bǔ)利益相關(guān)者的可預(yù)期損失，實(shí)現(xiàn)“矯正的正義”，提升政策執(zhí)行的客觀公平性。

微觀上，應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化權(quán)力(權(quán)利)的配比?！坝姓摺⑸贆?quán)限”、“難監(jiān)督、難處罰”等執(zhí)法困境往往使基層環(huán)境執(zhí)法人成為執(zhí)法活動中的“弱勢群體”，執(zhí)法方式和政策工具的選擇空間不大，久而久之，不利于基層工作人員維持環(huán)境執(zhí)法的熱情。對于此類問題，可在政策中進(jìn)行一定的靈活設(shè)置，為基層政策執(zhí)行人員提供一定的權(quán)能適用空間，鼓勵其在政策執(zhí)行中開展適度創(chuàng)新，盤活相關(guān)政策的落實(shí)工作。

2.優(yōu)化政策執(zhí)行的文化環(huán)境

良好的政策執(zhí)行合力需要合理地“增加獲益”，其內(nèi)涵應(yīng)包含客觀獲益和主觀獲益，其中，提升公眾對于政策目標(biāo)屬性和功能屬性的精準(zhǔn)識別是后者的核心任務(wù)。以域外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)為例。新加坡作為世界著名的“花園城市”，其自20世紀(jì)70年代“新加坡清潔運(yùn)動(Keep Singapore Clean)”運(yùn)動開始，便廣泛注重運(yùn)用科學(xué)的政策執(zhí)行方式提升全民的政策認(rèn)知和能動參與，除了數(shù)十次的環(huán)境治理執(zhí)法運(yùn)動、每年的宣傳教育外，新加坡還通過高額的行政罰款提升民眾對環(huán)境問題的重視度。環(huán)境治理，一是管、二是治，現(xiàn)有的鄉(xiāng)村可持續(xù)振興中的環(huán)境治理政策執(zhí)行方式更注重客觀上的管理標(biāo)準(zhǔn)，對主觀上的治理標(biāo)準(zhǔn)有所忽略。新加坡關(guān)于喚醒公眾環(huán)境意識的政策執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)對于我國的環(huán)境治理具有較強(qiáng)的可借鑒性。

我國具有源遠(yuǎn)流長的故鄉(xiāng)文化，故而在環(huán)境治理政策執(zhí)行中，應(yīng)充分調(diào)動參與者的“精神力”來提升政策執(zhí)行的軟實(shí)力，加強(qiáng)主觀利益及文化利益的觀念建構(gòu)，提高人的親社會性和社會理性。這是一個綜合性、協(xié)同性的行動目標(biāo)，包括人文性公共教育的普及、市場倫理的培育和責(zé)任文化的形塑，模糊“他物型”環(huán)境意識與“自物型”環(huán)境意識的邊界，使鄉(xiāng)村居民能逐步將公共利益與自身利益緊密聯(lián)結(jié)。同時，結(jié)合我國廣袤鄉(xiāng)村地域的文化多樣性特色以及居民日益增長的文化多樣性需求，可通過教育、大眾傳媒、政策引導(dǎo)等形式提升鄉(xiāng)村公眾參與意識，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)在政策導(dǎo)向性上政府、企業(yè)、組織、個人相統(tǒng)一、相協(xié)調(diào)，構(gòu)建鄉(xiāng)村環(huán)境治理中“公共利益為先”的文化譜系，建立居民的“公共利益→個人利益”的環(huán)境利益實(shí)現(xiàn)邏輯，推進(jìn)社會自主治理能力，實(shí)現(xiàn)社會的自我管理。

同步需要優(yōu)化的還包括鄉(xiāng)村政策執(zhí)行文化構(gòu)建的組織基礎(chǔ)，其中，破解利益聯(lián)結(jié)機(jī)制是重要前提。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略催生了新的生態(tài)需求，也形成了新的鄉(xiāng)村生態(tài)利益共同體，需要根據(jù)鄉(xiāng)村的生產(chǎn)生活特點(diǎn)，構(gòu)建同質(zhì)或異質(zhì)的組織，通過彼此合作或相互讓渡，實(shí)現(xiàn)共同的環(huán)境需求。具體形式和方案應(yīng)因地制宜，不可強(qiáng)求刻板統(tǒng)一。如結(jié)合鄉(xiāng)村基層組織建設(shè)政策，統(tǒng)籌鄉(xiāng)村山水林田湖草治理組織；結(jié)合污染防治攻堅政策，著力優(yōu)化污水、廢氣、固廢等常規(guī)污染問題治理組織；結(jié)合地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)政策，突出農(nóng)村化肥農(nóng)藥污染專項(xiàng)治理和土壤污染綜合整治組織建設(shè)。

3.創(chuàng)新高效協(xié)同的體制機(jī)制

我國鄉(xiāng)村環(huán)境治理工作中不能回避的議題是體制機(jī)制的革新問題，其中的重點(diǎn)設(shè)計應(yīng)包括主體功能的銜接、權(quán)責(zé)的銜接、程序的適時適度、評價標(biāo)準(zhǔn)的革新、文化構(gòu)筑的方式方法等內(nèi)容，囿于篇幅，本文僅提出以下三方面發(fā)展思路：

其一，執(zhí)行主體間變“各為其政”為通力合作，統(tǒng)一目標(biāo)、互為依托、互為補(bǔ)充。一方面在部門內(nèi)部打通銜接壁壘，如針對非必要使用的自然資源，采取剛性政策執(zhí)行方式予以保護(hù)；針對必要性利用的自然資源，引導(dǎo)權(quán)利主體依照“公平利用共有資源”的原則進(jìn)行合作，以控制、防止、減少、消除因使用必要性資源導(dǎo)致的不利環(huán)境影響。合作的模式必須具備科學(xué)性和公平性，顧及各方的損益，在平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行。另一方面，通過市場的規(guī)律激發(fā)企業(yè)環(huán)境保護(hù)意識，如在鼓勵企業(yè)履行社會責(zé)任更新節(jié)能減排技術(shù)的同時，可從稅收或其他類型的政策上進(jìn)行補(bǔ)償。對于共有資源利用時出現(xiàn)的沖突和爭端，政府應(yīng)設(shè)立應(yīng)急預(yù)案，利用適當(dāng)?shù)某绦?，迅速、有效解決爭議問題，并使其形成部門、區(qū)域政策執(zhí)行中的習(xí)慣和文化。

圖1 政策執(zhí)行主體智識水平細(xì)化

其二，引導(dǎo)和激活利益相關(guān)者的政策執(zhí)行銜接意識。鄉(xiāng)村環(huán)境政策執(zhí)行應(yīng)始終以政府及其相關(guān)工作程序?yàn)橹鲗?dǎo)和線索，但不應(yīng)束縛利益相關(guān)者協(xié)同能力的發(fā)揮。新時代、新標(biāo)準(zhǔn)下的鄉(xiāng)村環(huán)境政策執(zhí)行模式應(yīng)表現(xiàn)為多主體交替的高效協(xié)同形式，共同輸出動力并作用于同一政策執(zhí)行程序。值得一提的是，目前我國社會中已展開了一些有益的摸索，如2019年獲聯(lián)合國“地球衛(wèi)士獎”的阿里巴巴“螞蟻森林”計劃。用戶可通過綠色出行等方式實(shí)現(xiàn)日常生活中的低碳減排，并將其兌換為相應(yīng)能量用于在支付寶中養(yǎng)虛擬樹，相關(guān)公益組織或環(huán)保企業(yè)等螞蟻生態(tài)成員可通過“購買虛擬樹”的方式，在現(xiàn)實(shí)中種下實(shí)體樹。截至2020年9月底，“螞蟻森林”已經(jīng)成功在荒漠化地區(qū)種植真樹2.23億棵。這一項(xiàng)目嘗試在環(huán)境治理中將企業(yè)與個人相銜接，其實(shí)質(zhì)是以企業(yè)為中轉(zhuǎn)站和協(xié)調(diào)站，實(shí)現(xiàn)對個體能量的整合和再分配，通過預(yù)設(shè)的操作模式將環(huán)境治理科學(xué)化、協(xié)同化，且個人的行為完全出于自愿自發(fā)，在這一過程中個人、企業(yè)、地方政府交替成為執(zhí)行主體，協(xié)同發(fā)揮作用。

其三，提升鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策執(zhí)行主體的整體智識水平，科學(xué)地將個體和群體的智力資本轉(zhuǎn)化為政策價值。在政策執(zhí)行過程中，個體依其“社會人”屬性展開的人際活動是“協(xié)同”的核心，個體形成主觀判斷并做出“理性選擇”是其必要條件。因此，政策執(zhí)行主體獲取知識、交流知識、創(chuàng)新知識、應(yīng)用知識、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、文化融合等能力(22)參見付二晴、蔡建峰：《基于能力知識管理水平的模糊評價》，《情報科學(xué)》2006年第5期。直接影響和作用于政策目標(biāo)的達(dá)成和政策執(zhí)行的成效(如圖1)。實(shí)踐中，相應(yīng)能力可對應(yīng)政策執(zhí)行中的政策理解能力、信息搜集能力、信息傳達(dá)準(zhǔn)確度和暢通度、政策執(zhí)行文化建構(gòu)等。

結(jié)語

鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策執(zhí)行方式的升級，至少面臨如下幾方面問題：第一，權(quán)責(zé)配置不均衡導(dǎo)致的與市場機(jī)制不兼容問題；第二，以“分散”為特征的執(zhí)行體制難以規(guī)避利益相關(guān)者的內(nèi)在缺陷；第三，長期忽視政策執(zhí)行文化治理所形成的相關(guān)政策目標(biāo)導(dǎo)向不統(tǒng)一，使體制和政策優(yōu)勢無法全面發(fā)揮；第四，價值的腐化造成環(huán)保利益的過度商品化，使得利益相關(guān)者持續(xù)對其綜合價值的錯誤定義。鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策執(zhí)行不能只尊重利益的客觀性而否定其與主體需求存在密切的關(guān)聯(lián)性，否則其結(jié)論和行動必將是片面的。故而其執(zhí)行方式的取舍應(yīng)綜合考量政府主導(dǎo)、能動政策執(zhí)行、固化政策文化三者的優(yōu)勢與不足，著力發(fā)揮和提升政策執(zhí)行中的創(chuàng)造力和自發(fā)性，同步體現(xiàn)中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的體制優(yōu)勢和地方自主性、積極性優(yōu)勢。同時，要回避“協(xié)同型”政策執(zhí)行中的劣勢，強(qiáng)化實(shí)踐應(yīng)用的技巧性和經(jīng)驗(yàn)性，不斷將域內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)與我國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀相結(jié)合，使每一個鄉(xiāng)村居民所認(rèn)同的環(huán)境治理政策文化統(tǒng)一起來，進(jìn)一步彰顯鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策的主觀價值，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村可持續(xù)振興。