國防科研生產(chǎn)法規(guī)制度體系優(yōu)化建議

郭姣姣、賈琳、楊風(fēng)霞、沈艷波、蘇穎 /中國航天系統(tǒng)科學(xué)與工程研究院

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“以史為鑒、開創(chuàng)未來，必須加快國防和軍隊(duì)現(xiàn)代化建設(shè)”。為加快國防和軍隊(duì)現(xiàn)代化，建立和完善國防科技工業(yè)體系，規(guī)范國防科研生產(chǎn)管理活動(dòng)已成為新時(shí)代國防科技工業(yè)建設(shè)發(fā)展的重點(diǎn)內(nèi)容。黨的十八大以來，我國已基本形成以《國防法》為核心，由法律、規(guī)章等多層級(jí)構(gòu)成的國防科研生產(chǎn)法規(guī)制度體系，為國防科研生產(chǎn)提供了根本遵循，但是法規(guī)制度體系與市場經(jīng)濟(jì)體制仍然存在不相適應(yīng)的地方、部分下位法與上位法銜接性不強(qiáng)、國防科研生產(chǎn)和軍事采購活動(dòng)存在不公平競爭等。2020 年12 月，新版《國防法》的發(fā)布為制定、修訂國防領(lǐng)域法律、國防法規(guī)和國防規(guī)章提供了堅(jiān)實(shí)的上位法依據(jù)，《國防法》第5 章關(guān)于國防科研生產(chǎn)及軍事采購相關(guān)的內(nèi)容對(duì)完善中國特色國防科研生產(chǎn)法規(guī)制度體系起到指引作用。在此背景下，筆者系統(tǒng)梳理我國現(xiàn)行國防科研生產(chǎn)法規(guī)制度體系基本概況，結(jié)合新時(shí)代國防科技工業(yè)改革發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，以新版《國防法》為根本宗旨，研究現(xiàn)實(shí)矛盾和突出問題，提出新時(shí)代國防科研生產(chǎn)法規(guī)制度體系優(yōu)化建議，為規(guī)范我國國防科研生產(chǎn)管理活動(dòng)提供理論參考。

一、國防科研生產(chǎn)法規(guī)制度體系基本概況

國防科研生產(chǎn)法規(guī)制度體系是在國防科研生產(chǎn)領(lǐng)域中協(xié)調(diào)各種社會(huì)關(guān)系的法規(guī)制度體系。我國已初步形成3 個(gè)等級(jí)的國防科研生產(chǎn)法規(guī)制度體系，并且在一定程度上規(guī)范了企業(yè)從事武器裝備科研生產(chǎn)的秩序。第1 個(gè)是《中華人民共和國憲法》中的國防條款，其在國防科研生產(chǎn)法規(guī)制度體系中具有最高的法律效力，是國防科研生產(chǎn)法規(guī)制度體系的立法基礎(chǔ)和依據(jù)；第2 個(gè)是國防法律，由全國人民代表大會(huì)制定，調(diào)整國防科研生產(chǎn)領(lǐng)域重大社會(huì)關(guān)系，如《中華人民共和國國防法》《中華人民共和國國防動(dòng)員法》和國家相關(guān)基本法中關(guān)于國防科研生產(chǎn)的相關(guān)條款；第3 個(gè)是國防規(guī)章，包括軍隊(duì)和國務(wù)院制定的軍事規(guī)章、單獨(dú)或聯(lián)合制定的國防行政規(guī)章，主要包括國防科研生產(chǎn)基本制度、國防科研生產(chǎn)管理制度、國防科技人員管理制度、國防科研合同法律制度、國防科研成果管理制度5 類規(guī)章制度，具體規(guī)章名稱見表1。

表1 現(xiàn)行國防科研生產(chǎn)法規(guī)制度體系基本概況

二、存在的問題

1.管理機(jī)構(gòu)不夠健全，部分法規(guī)制度不夠規(guī)范

一是雖然大部分單位已成立國防科研生產(chǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室，但部分單位組織體系建設(shè)進(jìn)展緩慢，尚未建立有關(guān)機(jī)構(gòu)或機(jī)構(gòu)設(shè)置后未有效發(fā)揮作用。

二是部分國防科研生產(chǎn)機(jī)構(gòu)工作人員存在“令崗不一致”現(xiàn)象，造成國防科研生產(chǎn)人員積極性不高，人才流失、頻繁更換人員現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，不利于穩(wěn)定國防科研生產(chǎn)人才隊(duì)伍。

2.部分法規(guī)制度制定重疊，不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求

一是部分法規(guī)制度制定重疊，審查內(nèi)容重復(fù)。如軍工四證申請過程繁瑣，存在對(duì)相同內(nèi)容進(jìn)行重復(fù)審查現(xiàn)象，給民營企業(yè)參與武器裝備科研生產(chǎn)帶來諸多不便。

二是定價(jià)模式不合理。軍工基建投入形成的固定資產(chǎn)通過折舊計(jì)入軍品成本，制造成本經(jīng)費(fèi)概算時(shí)經(jīng)費(fèi)預(yù)算明細(xì)各項(xiàng)內(nèi)容界定不夠清晰，且均由軍方論證目標(biāo)價(jià)格，對(duì)承制單位的報(bào)價(jià)給予過度削減，侵蝕企業(yè)利潤。

3.法規(guī)制度配套性不夠，可操作性亟待提高

目前已出臺(tái)的國防科研生產(chǎn)法律法規(guī)，原則性規(guī)定較多，政策細(xì)化不夠、配套法規(guī)不完善。如在推動(dòng)民營企業(yè)參與軍品科研生產(chǎn)方面，雖然《關(guān)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國防建設(shè)融合發(fā)展的意見》中強(qiáng)調(diào)注重融合共享和發(fā)揮市場作用，優(yōu)化軍地資源配置，但沒有細(xì)化可操作的配套法規(guī)，難以有效推進(jìn)民營企業(yè)參與國防科技工業(yè)。部分單位尚未制定國防科研生產(chǎn)管理辦法、國防科研生產(chǎn)合同管理規(guī)定等工作規(guī)范和實(shí)施細(xì)則，導(dǎo)致法規(guī)條款難以有效指導(dǎo)科研生產(chǎn)活動(dòng)實(shí)踐。

4.對(duì)不同主體，法規(guī)制度存在不平等現(xiàn)象

對(duì)不同主體區(qū)別對(duì)待的國防科研生產(chǎn)政策加劇了民營企業(yè)參與軍品市場競爭的負(fù)擔(dān)，抑制了民營企業(yè)從事國防科研生產(chǎn)活動(dòng)的積極性。一是在法律層面，軍工企業(yè)一直是我國承擔(dān)國防科研生產(chǎn)活動(dòng)的主體，暫未對(duì)民營企業(yè)參與軍工科研生產(chǎn)給予明確規(guī)定，并且部分軍工科研生產(chǎn)任務(wù)中對(duì)民營企業(yè)的參與給予了一定程度的限制。二是在稅收方面，軍工企業(yè)生產(chǎn)的軍品（包括總承和配套產(chǎn)品）享受免稅優(yōu)惠政策，而民營企業(yè)生產(chǎn)的軍品僅對(duì)個(gè)別類別免稅。

三、國防科研生產(chǎn)法規(guī)制度體系優(yōu)化建議

為貫徹落實(shí)依法治國基本方略，構(gòu)建新時(shí)代中國特色國防科研生產(chǎn)法規(guī)制度體系，按照總體設(shè)計(jì)、應(yīng)修盡修、急用先立、執(zhí)行連貫、不斷完善的思路，有序推進(jìn)國防科研生產(chǎn)管理的法治化進(jìn)程，保障國防需要。國防科研生產(chǎn)法規(guī)制度體系優(yōu)化應(yīng)從“統(tǒng)、改、立、配、建”5 個(gè)維度部署實(shí)施，如圖1 所示。

圖1 國防科研生產(chǎn)法規(guī)制度體系優(yōu)化建議

1.把握立法修法總體要求，全方位推進(jìn)法規(guī)體系建設(shè)工作

一是必須堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，確保黨在新時(shí)期堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義的歷史進(jìn)程中始終成為堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心，以黨管國防科研生產(chǎn)為根本原則；二是堅(jiān)持以《憲法》和《國防法》為根本依據(jù)，嚴(yán)格在上位法的總體框架內(nèi)制定和完善相應(yīng)的國防科研生產(chǎn)法規(guī)政策；三是堅(jiān)持以建設(shè)“小核心、大協(xié)作、專業(yè)化、開放型的國防科研生產(chǎn)體系”為根本目標(biāo)，從體系設(shè)計(jì)中明確國防科研生產(chǎn)全過程中各主體之間的職責(zé)和關(guān)系，綜合考慮、妥善安排立法計(jì)劃，推進(jìn)國防科研生產(chǎn)法規(guī)體系建設(shè)工作穩(wěn)步開展、扎實(shí)推進(jìn)。

2.結(jié)合新時(shí)代發(fā)展形勢，修訂完善現(xiàn)行法律法規(guī)

一是修訂和完善國防法律，結(jié)合新時(shí)代發(fā)展形勢，盡快出臺(tái)《國防科研生產(chǎn)法》《武器裝備采購供應(yīng)法》，明確承擔(dān)國防科研生產(chǎn)任務(wù)的企事業(yè)單位的職責(zé)要求、保障條件、優(yōu)惠政策以及質(zhì)量責(zé)任追究辦法；二是修訂和完善國防法規(guī)制度，堅(jiān)持軍民結(jié)合、平戰(zhàn)結(jié)合、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、自主可控的方針，對(duì)不同的國防科研生產(chǎn)任務(wù)設(shè)置相應(yīng)的從業(yè)資格等級(jí)，為吸收先進(jìn)民用技術(shù)提供政策支持，修訂完善《國防科研生產(chǎn)從業(yè)資格管理制度》等法規(guī)制度；三是修訂專項(xiàng)事項(xiàng)法規(guī)制度，以規(guī)范軍代表行為，明確軍代表與承制單位雙方的基本責(zé)任和權(quán)利，修訂完善《中國人民解放軍駐廠軍事代表工作條例》；四是深化軍品價(jià)格改革，對(duì)承擔(dān)同類國防科研生產(chǎn)任務(wù)的不同承制單位，不分軍工企業(yè)或民營企業(yè)，依據(jù)完成任務(wù)的質(zhì)量、驗(yàn)收結(jié)果等級(jí)給予相應(yīng)待遇，修訂完善《軍品價(jià)格管理辦法》等法規(guī)制度。

3.填補(bǔ)重點(diǎn)領(lǐng)域立法空白，制定相關(guān)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)法規(guī)

隨著國民經(jīng)濟(jì)、國防安全、現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)等關(guān)鍵領(lǐng)域的發(fā)展對(duì)國防科研生產(chǎn)的影響逐漸深入，由于專項(xiàng)法律的缺失，影響了國防科研生產(chǎn)嚴(yán)格依法實(shí)施。因此，亟需研究制定相關(guān)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)法規(guī)。一是制定《國防生產(chǎn)法》和《國防采購供應(yīng)法》，明確國防科研生產(chǎn)中各方的職責(zé)和權(quán)利義務(wù)，提出合理解決國防生產(chǎn)過程中可能出現(xiàn)的勞資糾紛和信用監(jiān)督等問題的辦法；二是建立市場經(jīng)濟(jì)條件下的標(biāo)準(zhǔn)化制度，除部分軍工核心領(lǐng)域外，盡量采用先進(jìn)民用標(biāo)準(zhǔn)，在技術(shù)層面為國防科研生產(chǎn)軍民兩用創(chuàng)造條件，促進(jìn)國防科技工業(yè)的軍民一體化。

4.完善相關(guān)配套法規(guī)制度，打通各項(xiàng)法規(guī)落地“最后一公里”

系統(tǒng)構(gòu)建中國特色國防科研生產(chǎn)法規(guī)制度體系，在具體執(zhí)行過程中保持相關(guān)法律銜接、具備可操作性。一是出臺(tái)《軍品市場準(zhǔn)入與退出管理辦法》等配套法規(guī)，明確民營企業(yè)申報(bào)國防科研生產(chǎn)任務(wù)的門檻和進(jìn)出機(jī)制，為民營企業(yè)融入國防工業(yè)體系創(chuàng)造條件；二是制定與《國防科技工業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理規(guī)定》配套的相關(guān)政策，明確準(zhǔn)入國防科研生產(chǎn)門檻后，需進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督管理工作,督促承制單位履行安全生產(chǎn)主體責(zé)任,在保質(zhì)保量完成生產(chǎn)任務(wù)的同時(shí)，有效防范國防科研生產(chǎn)安全事故發(fā)生，保障武器裝備科研生產(chǎn)順利進(jìn)行。

5.打破軍工領(lǐng)域的封閉狀態(tài)，建立開放共享政策環(huán)境

建立多元化政策引導(dǎo)，保障軍工和民用技術(shù)相互轉(zhuǎn)化機(jī)制順暢。一是建立稅收優(yōu)惠政策，對(duì)先進(jìn)民營技術(shù)企業(yè)經(jīng)認(rèn)定參與國防科研生產(chǎn)任務(wù)后，發(fā)生的技術(shù)開發(fā)、轉(zhuǎn)讓、咨詢、服務(wù)等經(jīng)費(fèi)給予稅收優(yōu)惠政策；二是建立軍民需求信息征集與發(fā)布機(jī)制，建立權(quán)威的國防科研生產(chǎn)管理和信息發(fā)布平臺(tái)，建立軍民共享的服務(wù)資源信息庫；三是解決政策制度相對(duì)滯后問題，增強(qiáng)用法規(guī)政策解決問題的意識(shí)，提前謀劃布局，協(xié)調(diào)好利益關(guān)系，著力破解軍民二元分離結(jié)構(gòu)，有效整合和凝聚軍民創(chuàng)新力量，為推動(dòng)我國國防科研生產(chǎn)發(fā)展創(chuàng)造開放共享的政策環(huán)境。