接訴即辦《條例》文本變遷的深刻意涵

楊惠 張小勁

[摘要] 《北京市接訴即辦工作條例》的起草制定和通過實(shí)施，是自上而下推動(dòng)、自下而上完善、上下互動(dòng)改革的制度化、法治化的進(jìn)程。借助數(shù)字痕跡、算法輔助和語義網(wǎng)絡(luò)三種技術(shù)，檢視立法過程中《條例》文本的發(fā)展軌跡，對比分析不同文本之間的內(nèi)容差異，揭示《條例》從政策文本向成文法規(guī)躍升和轉(zhuǎn)化的價(jià)值追求，有助于深刻理解《條例》所具有的北京原創(chuàng)法、為民服務(wù)法、制度保障法和深化改革法這四大基本屬性。

[關(guān)鍵詞] 接訴即辦;? 工作條例;? 文本完善;? 原創(chuàng)法

[中圖分類號(hào)] D616? ? ? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ? ? ? ?[文章編號(hào)] 0529-1445（2022）03-0046-04

新時(shí)代的全面深化改革，以推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為首要目標(biāo)，以增進(jìn)人民福祉為根本出發(fā)點(diǎn)。在全面深化改革進(jìn)程中，以立法形式固化對改革重大舉措和改革重要成果的共識(shí)，是實(shí)現(xiàn)法治適應(yīng)、服務(wù)和引領(lǐng)改革的關(guān)鍵?！侗本┦薪釉V即辦工作條例》（以下簡稱《條例》）的出臺(tái)，是對北京首創(chuàng)的接訴即辦改革經(jīng)驗(yàn)的肯定與鞏固，也是對新時(shí)代超大規(guī)模城市治理模式創(chuàng)新的法治表達(dá)?！稐l例》從政策文本向成文法規(guī)躍升和轉(zhuǎn)化的過程，經(jīng)歷了政府草案起草、人大一審、人大二審、人大三審后提出表決稿并最終付諸表決這4個(gè)階段，對應(yīng)產(chǎn)生了4個(gè)文本，這一過程充分體現(xiàn)了法治與改革相輔相成、相得益彰的良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了接訴即辦改革一系列制度安排的規(guī)范化，其最終結(jié)果是形成了一部具有北京特點(diǎn)的“首都原創(chuàng)法”、以人民為中心的“為民服務(wù)法”、固化實(shí)踐成果的“制度保障法”、鼓勵(lì)繼續(xù)探索的“深化改革法”。1基于多元文本分析技術(shù)對《條例》的立法圖景進(jìn)行過程性描繪，并檢視立法過程中文本發(fā)展的軌跡，將有助于深刻理解上述四大基本屬性的內(nèi)涵。

數(shù)字痕跡技術(shù)分析：突出明晰職責(zé)與規(guī)范權(quán)力這一鮮明特點(diǎn)

數(shù)字痕跡技術(shù)是一種借助于計(jì)算機(jī)算法對大規(guī)模文本、圖像、語音等要素，進(jìn)行結(jié)構(gòu)化和非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)處理的方法，它利用專門的分詞工具深度挖掘文本內(nèi)容，并通過對詞語進(jìn)行精確分類、頻次計(jì)算及語境分析，實(shí)現(xiàn)對文本語句結(jié)構(gòu)變化的追蹤和把握。運(yùn)用數(shù)字痕跡技術(shù)對4個(gè)文本進(jìn)行檢視，可以發(fā)現(xiàn)，明晰責(zé)任主體職責(zé)與規(guī)范權(quán)力行使是《條例》文本完善過程中一以貫之的內(nèi)容，旨在從制度層面構(gòu)建起自上而下黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府及其部門的協(xié)同聯(lián)動(dòng)，自下而上社會(huì)參與的雙向互動(dòng)的社會(huì)治理格局。

以主體行動(dòng)者列表分析方式對比4個(gè)文本，其高頻詞的變化情況顯示，在接訴即辦工作框架內(nèi)，包括市委、市政府、市政務(wù)服務(wù)部門、區(qū)政府、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市民熱線服務(wù)工作機(jī)構(gòu)在內(nèi)的多元主體的具體職責(zé)，在文本修改過程中得到了清晰厘定和全面闡釋，主要體現(xiàn)在3個(gè)方面。首先，黨建引領(lǐng)在人大審議階段突出強(qiáng)調(diào)，將接訴即辦改革中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)地位明確嵌入法律制度，這也實(shí)現(xiàn)了與《北京市街道辦事處條例》相關(guān)規(guī)定的相互銜接與統(tǒng)一。市區(qū)兩級(jí)人民政府的職責(zé)實(shí)現(xiàn)了有效分工，市人民政府關(guān)于接訴即辦工作保障、重大問題協(xié)調(diào)方面的職責(zé)得到明確，區(qū)人民政府在統(tǒng)籌謀劃、督促檢查、投入保障、協(xié)調(diào)和考核方面的職責(zé)更加具體，特別是支持和引導(dǎo)各方力量參與訴求辦理和社會(huì)治理的職能更加細(xì)化。其次，市政務(wù)服務(wù)部門和市民熱線服務(wù)工作機(jī)構(gòu)之間關(guān)于平臺(tái)規(guī)劃、運(yùn)行維護(hù)和監(jiān)管的責(zé)任界限得到厘定。值得注意的是，《條例》文本規(guī)定了市政務(wù)服務(wù)部門、市民熱線服務(wù)工作機(jī)構(gòu)以及承辦單位在接訴即辦工作公開制度建設(shè)方面，需要承擔(dān)不同職責(zé)，以便接受社會(huì)公眾的監(jiān)督，從而提高工作的透明度。再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處的職責(zé)設(shè)置體現(xiàn)為先減后增的趨勢，其運(yùn)用民主協(xié)商機(jī)制推動(dòng)主動(dòng)治理的職責(zé)得到持續(xù)強(qiáng)化。由此可見，《條例》文本的修改完善理順了相關(guān)責(zé)任主體的職責(zé)，實(shí)現(xiàn)了對市政府、市政務(wù)服務(wù)部門、區(qū)政府、街鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市民熱線服務(wù)工作機(jī)構(gòu)各自責(zé)任的明晰，尤其是對經(jīng)費(fèi)、考核、接訴平臺(tái)的規(guī)劃建設(shè)與運(yùn)行維護(hù)、監(jiān)督等爭議相對集中的議題和事項(xiàng)，進(jìn)行了更加明確的規(guī)定。厘清職責(zé)邊界既有利于不同主體各司其職、依法行使職權(quán)，也是保障條塊協(xié)同聯(lián)動(dòng)的重要前提。

通過使動(dòng)關(guān)鍵詞列表分析方式可以發(fā)現(xiàn)，在規(guī)范公共權(quán)力行使方面，《條例》文本強(qiáng)化了對責(zé)任主體行政行為的制度化約束，依法保障了訴求人權(quán)利，更精準(zhǔn)地定位了政府部門公共服務(wù)供給者的角色。這一基本邏輯充分體現(xiàn)在義務(wù)性規(guī)則和授權(quán)性規(guī)則的適用頻次中。義務(wù)性規(guī)則又可進(jìn)一步細(xì)分為命令性規(guī)則和禁止性規(guī)則，“應(yīng)當(dāng)”一詞屬于前者范疇，“不得”一詞則屬于后者范疇。授權(quán)性規(guī)則意在授予權(quán)利，具體措辭包括“可以”“有權(quán)”。1《條例》文本起草與完善過程中，對權(quán)力行使的規(guī)范主要體現(xiàn)在3個(gè)方面。首先，“應(yīng)當(dāng)”一詞的適用頻次顯著上升。在具體指向上，“應(yīng)當(dāng)”主要用于明確區(qū)人民政府及其部門、市民熱線服務(wù)工作機(jī)構(gòu)，乃至所有訴求承辦單位等責(zé)任主體在推動(dòng)訴求解決、主動(dòng)治理、信息公開方面的義務(wù)以及各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)對接訴即辦工作的專項(xiàng)監(jiān)督和對有關(guān)單位依法履職的督促。命令性規(guī)則的增加旨在強(qiáng)化對行政行為的約束和規(guī)范，突出強(qiáng)調(diào)了政府作為公共服務(wù)供給者的角色定位。其次，“不得”一詞的適用頻次有所下降。具體表現(xiàn)為《條例》文本減少了對訴求人權(quán)利保護(hù)及訴求內(nèi)容的限制，同時(shí)增加了禁止給社區(qū)“加碼”的專門條款。前一種情況強(qiáng)調(diào)依法保護(hù)訴求人不受非法干預(yù)、壓制和打擊報(bào)復(fù)，減少對訴求內(nèi)容合理表達(dá)的規(guī)制，后一種情況則明確“承辦單位不得將社區(qū)職責(zé)清單外的事項(xiàng)交由社區(qū)辦理，不得將社區(qū)協(xié)助政府工作的事項(xiàng)交由社區(qū)作為主責(zé)辦理”，以此保障社區(qū)工作者的合法權(quán)益。再次，“可以”和“有權(quán)”的適用頻次有所增加。這體現(xiàn)了《條例》文本對訴求人權(quán)利的保護(hù)，如規(guī)定訴求人擁有“自主選擇以語音、文字、圖片、視頻等形式提出訴求，了解訴求辦理情況并作出評價(jià)”的權(quán)利，又如對訴求內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)化，明確“訴求人為了維護(hù)自身、他人正當(dāng)權(quán)益或者公共利益，可以就經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)、社會(huì)管理、公共服務(wù)、民生需求等方面的事項(xiàng)提出訴求”。綜上所述，通過《條例》文本對規(guī)范公共權(quán)力和保障訴求人權(quán)利的逐步完善，以人民為中心的立法理念得以落地生根。

算法輔助技術(shù)分析：呈現(xiàn)民主協(xié)商與共識(shí)凝聚這一重大亮點(diǎn)

算法輔助技術(shù)是指利用最小編輯距離算法進(jìn)行自然語言處理，計(jì)算不同版本文本之間相似度的方法。其獨(dú)特優(yōu)勢在于，能夠詳細(xì)分析一個(gè)文本變成另一個(gè)文本需要經(jīng)歷添加、刪除、替換、移動(dòng)4種編輯修改的最少次數(shù)和具體內(nèi)容，從而實(shí)現(xiàn)對兩個(gè)文本之間相似性的有效評估，形成對修改情況的全面認(rèn)知。利用算法輔助技術(shù)對《條例》文本內(nèi)容的補(bǔ)充完善情況進(jìn)行過程性追蹤分析，可以發(fā)現(xiàn)，全面推進(jìn)民主協(xié)商，進(jìn)而尋求“最大公約數(shù)”以增進(jìn)多方共識(shí)是整個(gè)立法過程的顯著特點(diǎn)，其目的是以漸進(jìn)穩(wěn)妥的方式鞏固改革成果，同時(shí)為進(jìn)一步深化改革鋪平道路、預(yù)留空間。

通過對《條例》文本修改痕跡進(jìn)行分析，不難發(fā)現(xiàn)文本內(nèi)容從起草階段到審議階段，直至表決通過，發(fā)生了明顯變化。具體而言，在立法準(zhǔn)備階段，提交市人大的一審文本對政府部門征求意見文本進(jìn)行了較大幅度的修改，兩個(gè)文本之間的相似度僅為17.9%;一審文本與二審文本的相似度提高到51.2%;二審文本與生效文本的相似度高達(dá)75.1%。相似度逐步提高的事實(shí)充分說明，立法過程實(shí)為循序漸進(jìn)凝聚共識(shí)的過程，追求在平衡和協(xié)商多方利益中實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。與此同時(shí)，草案起草階段解決了絕大部分的爭議，人大審議階段則在前期形成初步共識(shí)的基礎(chǔ)上，通過線上和線下相結(jié)合的方式更廣泛地征求社會(huì)公眾的意見，并將這些意見進(jìn)行提煉總結(jié)，納入《條例》的修改和完善中。

對民意的吸納直觀地反映在詞語添加方面。通過對草案起草階段和人大審議階段不同文本中所有添加詞語的分布情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，可以發(fā)現(xiàn)，“訴求”是草案起草階段添加最多的詞語，凸顯對訴求人及其訴求的積極回應(yīng)。其中，最具代表性的是《條例》文本第一條將立法目的明確規(guī)定為“及時(shí)回應(yīng)人民群眾急難愁盼問題”，隨后的條文又對訴求的快速響應(yīng)、具體辦理要求等方面作出了更為細(xì)致的規(guī)定。相比較而言，“工作”則是人大審議階段添加頻次最高的詞語，強(qiáng)化了對接訴即辦工作機(jī)制的規(guī)范。直接體現(xiàn)這一精神的是條例名稱的變化，從《北京市接訴即辦條例》到《北京市接訴即辦工作條例》，“工作”一詞的增加從根本上確立了該立法的本意和內(nèi)涵。可以說，《條例》是對接訴即辦工作的制度化構(gòu)造，突出強(qiáng)調(diào)了政府及有關(guān)部門為民服務(wù)的根本性質(zhì)。這一精神還體現(xiàn)在對派單機(jī)制、隊(duì)伍建設(shè)、公開制度、容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制等具體工作細(xì)節(jié)的規(guī)定中。其中，工作機(jī)制的完善凸顯了《條例》的獨(dú)創(chuàng)性和引領(lǐng)性?！稐l例》明確規(guī)定“本市建立接訴即辦工作容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，鼓勵(lì)工作人員擔(dān)當(dāng)作為”，旨在將黨中央鼓勵(lì)干部改革創(chuàng)新的精神貫徹到《條例》之中，并與北京市委2020年印發(fā)的《關(guān)于激勵(lì)干部擔(dān)當(dāng)作為實(shí)施容錯(cuò)糾錯(cuò)工作辦法（試行）》相銜接。對工作機(jī)制的完善體現(xiàn)了《條例》鼓勵(lì)繼續(xù)探索的“深化改革法”這一基本屬性，以民主立法方式固化改革既有成果，并通過原則性的規(guī)定適當(dāng)留白，為進(jìn)一步深化改革留足創(chuàng)新空間，這正是立法前瞻性的重要體現(xiàn)。針對各方面爭議較大的考核辦法，《條例》明確指出，制定考評辦法、標(biāo)準(zhǔn)和具體事項(xiàng)范圍，要根據(jù)工作實(shí)際動(dòng)態(tài)調(diào)整優(yōu)化。這一規(guī)定生動(dòng)體現(xiàn)了以改革推動(dòng)立法，讓立法為改革預(yù)留空間的目的，從而更好地發(fā)揮立法對改革深化的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。1

語義網(wǎng)絡(luò)技術(shù)分析：扭住靶向治理與主動(dòng)治理這一工作重點(diǎn)

語義網(wǎng)絡(luò)技術(shù)是指通過機(jī)器算法的輔助，對特定文本中的關(guān)鍵詞語進(jìn)行提取，并基于詞語共現(xiàn)的條件概率計(jì)算建立語義網(wǎng)絡(luò)連結(jié)，用以發(fā)現(xiàn)關(guān)鍵詞在文本中的節(jié)點(diǎn)意義和重要程度。運(yùn)用語義網(wǎng)絡(luò)技術(shù)對不同階段的《條例》文本進(jìn)行深度挖掘，可以發(fā)現(xiàn)，文本注重對與治理相關(guān)的法治表達(dá)進(jìn)行規(guī)范，將主動(dòng)治理、靶向治理作為《條例》實(shí)施的發(fā)力點(diǎn)和落腳點(diǎn)，其目的在于發(fā)揮法治引領(lǐng)改革的作用，提高治理的精準(zhǔn)性和前瞻性，進(jìn)而保障首都良政善治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

語義網(wǎng)絡(luò)技術(shù)分析顯示，《條例》文本對與治理相關(guān)內(nèi)容的規(guī)范是在立法過程中逐步得到完善的，尤其是二審文本對主動(dòng)治理進(jìn)行了專章規(guī)定。這是對《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中“不斷提升城市治理科學(xué)化精細(xì)化智能化水平”戰(zhàn)略部署的具體貫徹落實(shí)。完善后的《條例》文本出現(xiàn)了重點(diǎn)領(lǐng)域和區(qū)域治理、源頭治理等涉及靶向治理范疇的表述，提出了要更精準(zhǔn)地對接市民、企業(yè)和社會(huì)組織的集中共性需求，建立起對疑難問題的專題研究和聯(lián)動(dòng)處置機(jī)制，有助于提高公共服務(wù)質(zhì)量和治理效能，增強(qiáng)政府回應(yīng)的及時(shí)性。

主動(dòng)治理在《條例》的立法過程中經(jīng)歷了從政府部門征求意見文本、一審文本中的1次提及，到二審文本中的5次提及，最后到生效文本中的6次提及。對主動(dòng)治理的反復(fù)強(qiáng)調(diào)，充分體現(xiàn)了北京市對社會(huì)治理前瞻性問題的重視程度在不斷提升。《條例》明確提出對市民訴求的全量數(shù)據(jù)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測，對公共需求進(jìn)行提前預(yù)測，從而在應(yīng)訴而治的基礎(chǔ)上發(fā)展未訴先治、因訴善治，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)主動(dòng)治理，這無疑有利于及時(shí)有效化解突發(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定發(fā)展。語義網(wǎng)絡(luò)技術(shù)分析還顯示，《條例》就如何保障主動(dòng)治理也作出明確規(guī)定，集中表現(xiàn)在兩個(gè)方面，即：組織市民、企事業(yè)單位、社會(huì)組織的訴求人，運(yùn)用民主協(xié)商的機(jī)制，合作推進(jìn)集中性問題的主動(dòng)解決;在此基礎(chǔ)上，通過考評和激勵(lì)相結(jié)合，促進(jìn)主動(dòng)治理的開展?！稐l例》強(qiáng)調(diào)主動(dòng)治理，對于基層治理實(shí)踐而言，無疑具有先導(dǎo)性和引領(lǐng)性。

總之，無立法無以強(qiáng)化和固化改革，有立法則可持續(xù)和深化改革。《條例》的制定是深化基層治理體制機(jī)制改革創(chuàng)新成果，自上而下推動(dòng)改革制度化、法治化的進(jìn)程，為我們從必要性和正當(dāng)性的視角理解法治與改革的互動(dòng)關(guān)系提供了一個(gè)典型實(shí)踐范本。《條例》的制定充分體現(xiàn)了法治與改革相輔相成的關(guān)系，立法在確認(rèn)并鞏固改革經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，為改革的持續(xù)深化提供制度保障和動(dòng)力源泉，這也是貫徹新時(shí)代“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”這一改革思路的創(chuàng)舉?？v觀《條例》從草案成為法律的過程，黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用貫穿始終，正是在北京市委的高位推動(dòng)和集中領(lǐng)導(dǎo)下，通過對《條例》文本的不斷修改完善，實(shí)現(xiàn)了通過整合政府資源協(xié)調(diào)條塊關(guān)系，明確權(quán)責(zé)匹配，提升社會(huì)治理和公共服務(wù)供給效率的立法目的，而立法過程多階段的民意征集和吸納工作，則彰顯出北京市委堅(jiān)持開門立法的堅(jiān)定決心和以人民為中心的根本立場。

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（作者簡介：楊惠，清華大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院政治學(xué)系博士研究生;張小勁，清華大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院政治學(xué)系教授、博士生導(dǎo)師，清華大學(xué)數(shù)據(jù)治理研究中心主任，清華大學(xué)國家治理研究院副院長）

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