從“自由進入”到“限制-融合”：20世紀50—70年代英國移民政策的變化

周順康

內容提要 20世紀50—70年代，英國對英聯(lián)邦內亞非裔移民的政策經(jīng)歷了自由進入到限制融合的變化。二戰(zhàn)后勞動力的短缺使英國政府一度對這個移民群體持歡迎態(tài)度：只要是英聯(lián)邦的公民，都有資格進入英國。大量移民的涌入影響當?shù)鼐用竦墓ぷ鳈C會并引發(fā)了生活方式的沖突。1948年移民法案重申了英聯(lián)邦與殖民地人民自動獲得英國公民身份的權利。1962年法案規(guī)定只有在英國出生或持有官方簽發(fā)的護照，方可移居英國，從而根據(jù)護照類別把移民限制在技術或緊缺人才范圍內。1971年的移民法案進一步規(guī)定只有父輩或祖父輩具有英國國籍的人，才有移民英國的資格。這一措施幾乎是完全阻止了來自英聯(lián)邦的、以定居為目的的移民的進入。在對英聯(lián)邦亞非裔移民進行限制的同時，英國政府對歐洲移民逐漸持開放態(tài)度。

引 言

移民成為近幾十年來多學科研究的焦點。移民或人的流動，是世界歷史的最重要的內容之一。在世界范圍內的物品的流動、技術的流動、觀念的流動，乃至物種的流動中，居于支撐性地位的都是人的流動。當代全球史研究把現(xiàn)代世界的起源追溯至15世紀末的“哥倫布大交換”(人口、物種、疾病、觀念、制度)，而哥倫布大交換的最根本載體，正是人口在世界范圍的流動。這種全球史的觀念是很容易擴展到哥倫布大交換之前的。在人口史家看來，世界歷史不過就是人口的流動或遷徙史而已。世界歷史最重大的現(xiàn)象，無論是文明的變遷、技術的發(fā)明(如煉鐵術、馬鞍的出現(xiàn))，還是制度的變革，乃至藝術風格的變化，都與人口的流動有密切關系。這一點只要考慮到蠻族的入侵、蒙古的興起、15世紀以后歐洲人對全世界的殖民就足夠了。從這種廣義的人口流動史或移民史角度看，英國就像世界上絕大部分國家一樣，也是“移民國家”。當然，這樣一種對“移民國家”的寬泛理解，有可能使作為分析概念的“移民”變得沒有任何解釋力。

移民不僅是世界史的現(xiàn)象，也是現(xiàn)代世界的問題。這也可能是移民問題成為學術焦點的原因之一。移民、氣候變化、文化沖突，甚至恐怖主義，是當代少數(shù)幾個全球治理的議題。與氣候變化需要國家間的合作而成為各國政府關心的事務相比，移民所帶來的、與亞文化相關的生活方式?jīng)_突，更是普通人日常體驗到的事實。在18世紀之前，移民更多是邊疆問題，即在各個主權單元的邊境處形成的民族雜居狀態(tài)成為社會問題。在20世紀，移民與亞文化的形成卻往往處于一個主權單元的核心部位或大都市，因為這些地區(qū)充滿著生活機會。移民所帶來的工作機會競爭、生活成本上升，乃至生活習慣的差異，都會形成普通人的“移民關切”。這種關切，會直接影響一個時期內政府的政策。與19世紀政治參與、社會福利成為普通民眾的訴求相比，在20世紀，特別是21世紀，移民問題和文化沖突日益成為社會關注的問題之一。

本文討論的是20世紀中期英國的移民政策。一般所謂的移民政策，是一個國家對待域外移民的政策。然而這個問題在英法等國，卻是非常復雜的。對于20世紀40年代的英國人而言，印度、牙買加、肯尼亞等地的人民，都是英王的臣民，都是大英帝國的公民，在某種程度上，都擁有在帝國內移居的自由。這些地方只有相對于不列顛，才是“域外”。形成英國社會問題和公眾關切的，正是這些來自原來的“域內”即英帝國(后變成英聯(lián)邦)的大規(guī)模移民。實際上不是別的，正是英國或不如說是不列顛的移民政策，才最終使英國確立歐洲認同，而告別英聯(lián)邦認同，并使英國人的“內外”感出現(xiàn)變化。因為與其他亞非人民執(zhí)行同樣的移民政策，這些英聯(lián)邦國家的人民才與其他亞非國家的人沒有區(qū)別，都是“外人”。因此，本文討論的是英國政府對待英聯(lián)邦內部國家，特別是對待來自亞非國家的移民政策，分析20世紀50年代至70年代，英國對這個群體的移民政策是如何從“自由進入”轉變?yōu)椤跋拗?融合”的。

“自由進入”：1948年《英國國籍法》

20世紀下半葉英國移民政策的開端，是二戰(zhàn)以后英國勞動人口的短缺。在1962年《英聯(lián)邦移民法案》頒布之前，英國一直對來自英聯(lián)邦的移民實行有限開放的政策。英聯(lián)邦國家前往英國的第一個移民群體是亞非裔海員。自19世紀前半期起，英國的港口城市便聚集了來自不同國家、不同膚色的海員。在英國定居的大部分亞洲和非洲人口都與海洋有著職業(yè)上的關聯(lián)。①1823年頒布的《商船法》強制要求船主向海關當局提供亞洲海員的名單，如果這些海員滯留在港口，船主將會被罰款；相反，東印度公司如果將他們遣返，便可以向航運公司索要相關費用。該法案要求雇主將海員送回最初的登船口。英國政府還要求從1858年起，印度商船每年向為亞洲和非洲海員提供廉價住所的慈善機構交納200英鎊費用，作為維持這些海員找到返回船只之前的生活費用。這個政策執(zhí)行到一戰(zhàn)前。來自亞洲(主要是印度)的海員一直受到有效的管控，防止他們進入英國。但是戰(zhàn)時和戰(zhàn)后出現(xiàn)的大量就業(yè)機會，使得這些海員在默西塞德郡和克萊德賽德郡的岸上找到了工作。②

根據(jù)1920年通過的《外來者法令》，英國政府加強了對外國人的監(jiān)管，限制無法提供自立證明的外國移民的永久定居權。③例如，在1925年，有近7500名“有色人種”海員被強制登記為外國人，其中許多海員都是大英帝國的臣民。他們幾乎都被迫被登記為外國人，需要定期向警方報告。④內政部(Home Office)一些官員認為這些“有色人種”在英國社會會制造麻煩，是不受歡迎的。除了少數(shù)獲得永久定居的人，警方急于清理所有人。⑤自1935年起，較低階層的人若要移民英國必須在英國有一位擔保人，且擔保人需要承諾資助擔保對象找到工作并能夠自立。1935年通過的《英國航運援助法》規(guī)定，只有雇傭大量英國船員的公司才能申請補貼。當時的“有色人種”船員大多被登記為“外國人”，無法證明自己的英國國籍，許多船東為了享受補貼而拒絕錄用他們。在1936年6月的失業(yè)名單中，87%是“有色人種”。⑥到1939年，英國對海員的需求開始增加，第二次世界大戰(zhàn)在很大程度上重復了第一次世界大戰(zhàn)的情形，英國政府需要“有色人種”在戰(zhàn)時為帝國提供服務。戰(zhàn)爭時期的動蕩與不確定性使得許多船工和海員滯留在英國的港口城市，戰(zhàn)時增加的就業(yè)機會又讓他們在碼頭找到了工作。工作機會逐漸擴大到岸上的煤炭、軍火和化工工廠。有些士兵在復員之后也留在了港口城市。這些滯留的“有色人種”還會與當?shù)嘏越M建家庭，形成有色人種的聚集區(qū)域。

1948年議會通過的《英國國籍法》規(guī)定英屬殖民地和自治領的居民可以自動獲得英國公民身份，從而確認來自大英帝國及英聯(lián)邦各個地區(qū)的人民都具有進入和定居英國的權利。這為這些海員合法進入英國、成為英國公民提供了便利。⑦

20世紀初，流散在歐洲與中東的猶太人和來自西歐、東歐的戰(zhàn)爭難民形成了第二個移民群體，他們受到更加嚴格的移民限制。1881、1903和1905年的屠殺讓眾多猶太人流離失所，許多來自德國的猶太難民向西遷徙，到達已經(jīng)形成猶太社區(qū)的英國。除了猶太人之外，遭受政治、宗教和戰(zhàn)爭災難的其他難民也紛紛穿越英吉利海峽，尋求英國的庇護。起初，這些移民群體也受到排斥。英國議會于1905年通過的《外來者法案》便賦予內政大臣驅逐“不受歡迎的移民”的權力。1914年的《外來者登記法案》和1919年的《外來者限制法案》都強調對移民實行管控，對所有外來者進行強制登記，規(guī)定外國人“參與工業(yè)騷亂”和“在軍隊和平民中煽動不滿情緒”都屬于犯罪行為。這兩個法案規(guī)定了1948年前英國移民政策的最基本內容，即區(qū)別對待來自英聯(lián)邦國家的移民和來自其他地方的移民。⑧對英國政府來說，戰(zhàn)時臨時居住是可以接受，甚至是歡迎的，但永久居住卻是另一回事。

第二次世界大戰(zhàn)對于英國來說是一個分水嶺。20世紀40年代英國殖民體系開始瓦解，工黨政府希望利用英國公民身份加強英聯(lián)邦之間的團結，阻止殖民地走向獨立。⑨殖民部(Colonial Office)在1946年就曾發(fā)出警告：如果殖民地和英國不能用一個單一的公民身份聯(lián)系在一起，殖民地獨立的速度將會加快。⑩當時的內政大臣也向下議院提出議案，認為維持英聯(lián)邦和殖民地的統(tǒng)一是“我們對世界和下一代的責任”。支持帝國的人抱有的觀念是，英國公民包含英聯(lián)邦的所有臣民，不論膚色、居住地和宗教信仰，他們都充分享受不受阻礙地定居在聯(lián)合王國的權利。這種觀念在1948年《英國國籍法》中得到了體現(xiàn)。該法案在英國本土、殖民地以及英聯(lián)邦公民間作了區(qū)分，確認來自殖民地和自治領的大多數(shù)英國臣民有進入和定居英國的權利。事實上在該法案頒布之前，英帝國并沒有對居住在不同地區(qū)的英王臣民的公民權和國籍進行區(qū)分。1946年加拿大和印度、1948年巴基斯坦和錫蘭相繼出臺了自己的公民法，這種情況刺激了英國第一次用法律定義自己的公民。出于維護英聯(lián)邦的統(tǒng)一和減緩殖民地獨立速度的目的，《英國國籍法》重申了對帝國統(tǒng)一的信念，承認帝國、聯(lián)邦領土上的所有公民——英國、聯(lián)邦殖民地和自治成員國的公民都是英國的臣民。尼古拉斯·迪肯(Nicholas Deakin)在談到該法案的時候認為，“他們所建議的解決辦法……非常符合源于印度、巴基斯坦和錫蘭獨立的聯(lián)邦新概念?！队鴩ā芬砸环N不那么強硬的形式保留了英聯(lián)邦成員國間的聯(lián)系，通過新的公民權法典保障了[成員國公民]自由進入英國的傳統(tǒng)權利。這有助于切實體現(xiàn)作為首相的艾德禮堅定堅持的聯(lián)邦新概念”。英國的兩大政黨都對該法案的頒布表示贊同。保守黨戴維·艾菲在下院辯論時指出：我們?yōu)闆]有對來自帝國任何地區(qū)的人采取種族限制措施而感到驕傲，我們必須保持作為宗主國的熱情傳統(tǒng)。在1949年一本有關帝國的小冊子中，工黨宣稱“帝國和聯(lián)邦是英國人民的最高成就，是迄今為止國際關系中最成功的經(jīng)驗”。

然而，對于英國政府來說，維持大英帝國的榮光和對亞裔及黑人加以控制似乎并不沖突。1947年以后，巴基斯坦和印度相繼獨立，成為新英聯(lián)邦的一員。兩國新政府同意對前往英國的移民進行限制，巴基斯坦的申請人需要擁有至少1100盧比的財產(chǎn)保證，印度政府只有在確定申請人有足夠的資金在英國維持合理的生活水平之后才會予以批準；英國護照不發(fā)給已經(jīng)持有印度護照的人；那些持有英屬印度護照的人不能在續(xù)簽時將其換成英國主體護照，除非有非常好的理由。實際上，持印度護照的“有色人種”申請人到英國駐南亞次大陸高級專員公署要么被拒絕，要么被轉交給英國政府，而白人申請人則可以順利地獲得英國護照。與印、巴兩國不同，牙買加政府認為應該遵循英國政府制定的模式，明確規(guī)定只有逃犯和瘋子才沒有資格申請護照，并拒絕了要求申請者提供財產(chǎn)證明的請求。牙買加國內面臨非常嚴重的失業(yè)危機，政府認為英國需要負擔起責任，因為其中大部分人在戰(zhàn)爭中都做出了貢獻。

“帝國疾風號”(HMTW Empire Windrush)的到來被認為是第二次世界大戰(zhàn)之后前往英國移民浪潮的開始，也正是此時，《英國國籍法》在議會獲得通過?！暗蹏诧L號”將492名黑人男性和一名女性從牙買加帶到英國。這些黑人大多是加勒比地區(qū)的復員軍人，作為武裝部隊的一員在戰(zhàn)爭期間作為大英帝國的一部分向國家伸出援助之手，展現(xiàn)出對英國的忠誠與熱愛。在公開場合，英國政府表現(xiàn)出對這一群體的極大寬容與歡迎。艾德禮在回復工黨議員默里(J. D. Murray)等人的信中警告，“不要把牙買加人視為‘不受歡迎的人或不可雇用的人’，他們中的大多數(shù)人都是誠實的工人。我認為，他們能夠對我們目前的勞動力短缺做出真正的貢獻”。但是殖民地大臣里奇·瓊斯則要求牙買加政府查明真相，并且“采取一切可能措施阻止這些人涌入”。到了1950年，次大陸高級委員會的官員拒絕英裔印度人和英裔巴基斯坦人的護照申請，除非申請人能夠出示證明文件，證明其祖先是在英國本土出生的直系后裔。在絕大多數(shù)情況下，申請人無法提供這種證據(jù)。1954年，“鑒于大臣們對有色人種涌入我國的擔憂，其中許多人，包括盎格魯-印度人，很可能會依賴國家援助”，高級委員會被指示“收緊提供援助的資格，并大幅減少可用于這一目的的資金”，盡管盎格魯-印度人和盎格魯-巴基斯坦人“在技術上可能是我們的同胞”。

1948年國籍法的出臺在一定程度上受到戰(zhàn)時國內經(jīng)濟崩潰的影響。重建國內經(jīng)濟需要大量的基礎勞動力，內閣工作組1946年曾預測勞動力短缺在100萬至150萬之間。但是英國本土的白人居民不愿從事“臟活累活”，1946年的一項抽樣調查顯示，56%的礦工不希望自己的孩子再從事采礦工作。在法案頒布的同年，英國政府成立了一個由負責殖民地事務的副國務大臣擔任主席的工作組，調查關于在殖民地雇傭剩余勞動力的情況。工作組的第一個任務就是確認是否有使用殖民地工人協(xié)助重建的理由。議會為此召開了聽證會。工作組認為，聯(lián)合王國不存在勞動力的總體短缺。在他們調查的部門中只有保健服務部門的勞動力需求可以由殖民地來滿足。工作組報告與內閣報告之間存在偏差的原因在于，政府在1947年至1949年通過各種就業(yè)計劃吸收了18萬歐洲工人，其中包含來自東歐的志愿工人。這些工人在《泰晤士報》的一篇文章中被稱為“合適的移民”。勞工部的一名高級官員也表示帝國提供的來自殖民地的勞動力類型不適合在英國使用，來自歐洲的流離失所者則更適合使用，因為可以根據(jù)他們的特定技能來挑選他們，并在不需要時勸其返回家園。在他看來，殖民地工人難以控制，有可能成為社會問題的根源。C.W.麥克穆倫總結了勞工部對殖民地勞工的看法：“我個人的觀點是，這些人帶來的麻煩將遠遠超過他們的效用。如果我們同意任何事情，那是出于利他主義，而不是出于自身利益?！弊h會繼續(xù)就如何在不刺激海外反對、不造成政治和個人尷尬的情況下阻止所謂“有色人種”移民的問題進行了長時間的討論。但無論如何，移民政策“表面上的一視同仁”確實是騙人的。

概言之，1948年，法案并沒有為殖民地和英聯(lián)邦國家居民進入英國本土提供便利，甚至將原本沒做區(qū)分的英國公民也做了區(qū)分。反對該法案的人指責政府在不同階層的英國人之間進行了不必要的區(qū)分。但事實上，英國政府從來就沒有停止通過以行政手段限制和阻止“有色人種”從次大陸前往英國本土的行動。所謂的“自由進入”只不過是在公開場合維護英帝國“寬容、平等”的一種修辭而已。14年后，出于對“有色人種”數(shù)量的擔憂，英國議會終于出臺了一項限制英聯(lián)邦移民的法案。這就是1962年的《英聯(lián)邦移民法》。

“公開限制”：1962年《英聯(lián)邦移民法案》

1948—1962年，這一期間困擾英國政府的主要問題是如何合理地出臺限制性措施，包括采用恰當?shù)拇朕o、尋找正當理由進行移民控制。如前所述，《英國國籍法》規(guī)定英屬殖民地和自治領居民可自動獲得英國公民身份，這意味著超過8億海外居民有獲得英國公民身份的資格。1948至1962年期間，有超過27.9萬名西印度人、超過7.9萬名印度人和超過6.8萬名巴基斯坦人作為移民工人或永久定居者前往英國。此外，還有近1.9萬名西非人和近2.4萬名塞浦路斯人，以及數(shù)量龐大但沒有記錄的澳大利亞、新西蘭、加拿大、羅得西亞和南非移民涌進英國。到1965年底，有近85萬有色人種居民定居英國。在這種情況下，限制移民便成了政策焦點。

1962年出臺的《英聯(lián)邦移民法案》對英聯(lián)邦有色人種充分行使公民權做出了限制，這打破了《英國國籍法》“寬容、開放”的移民政策。新的移民法案規(guī)定，英聯(lián)邦居民是否擁有入境權和居留權取決于他們護照簽發(fā)的方式；雖然英聯(lián)邦人民和殖民地人民都擁有英國公民的身份，但只有是持有英國簽發(fā)的護照的公民才能充分行使公民權。按此規(guī)定，只有在英國出生或持有官方簽發(fā)的護照且被排除在移民管控之外的護照持有者，才具有完全的英國公民資格。

這顯然是一個劇烈的變化。然而在公眾場合，政府仍然努力維護“寬容、開放”的形象。1953年，在加冕年的最后一月，伊麗莎白二世在她的圣誕廣播中便稱，英聯(lián)邦是“一個全新的概念”，致力于“國家和種族的平等伙伴關系”，“與過去的帝國沒有任何相似之處”；一個自由和寬容的英國，將保持“門戶開放”，為帝國和英聯(lián)邦公民提供不受限制的進入條件。殖民大臣亨利·霍普金斯在1954年還表示：“在一個對個人流動和移民的限制越來越多的世界里，我們仍然為這樣一個事實感到自豪:無論一個人的膚色是什么，他都是公民；我們?yōu)樗胍⒛軌騺淼阶鎳械阶院?。?/p>

但是在行動上，英國政府對英聯(lián)邦中亞裔和黑人移民的排斥增強了。早在1950年，工黨政府便成立了一個內閣委員會來研究制訂限制殖民地有色人種移民的辦法。經(jīng)過調查分析，這個委員會認為目前最好的辦法，是將應用于外國偷渡者的限制擴大到英聯(lián)邦的偷渡者。對于是否需要對英聯(lián)邦的有色人種移民進行立法限制，該委員會認為目前有色人種的移民規(guī)模很小，且立法可能產(chǎn)生諸多爭議，因此當下不宜推動立法。1951年工黨內閣討論了亞裔和黑人移民問題，他們實行的各種行政手段都是在表面的“門戶開放”前提下實行移民控制，以確?！耙泼裰挥性趽碛辛己玫难y(tǒng)，且不使移入地卷入種族或宗教爭端的情況下，才會受到無保留的歡迎”。

1951年，丘吉爾率領的保守黨上臺執(zhí)政。丘吉爾是一位堅定的白人至上主義者，他對種族問題的看法即使以他那個時代的標準來看也是激進的。1952年，能夠負擔費用前往英國的移民數(shù)量第一次超過了偷渡者與海員的數(shù)量。1954年1月29日，《每日郵報》刊登了一篇有關“西印度群島移民涌入”的報道，稱有色人種移民的數(shù)量引起了內閣的關注。內政大臣稱目前英國共有近4萬“有色人種”，其數(shù)量已經(jīng)達到對英國社會構成威脅的地步(雖然不到總人口的0.1%)。相比之下，愛爾蘭每年的移民人數(shù)超過20萬。但是政府無意限制愛爾蘭移民的數(shù)量，認為他們“在經(jīng)濟上是有用的”并且“不難被同化”，認為他們在膚色上和地理上都比來自次大陸的“有色人種”更適合于英國。一些官員認為有色人種會在10至15年的時間里達到不可控制的地步。索爾茲伯里勛爵(Lord Salisbury)認為“有色人種”已經(jīng)對英國社會構成了威脅，除非采取相應的限制措施，否則受福利待遇吸引而來的移民將不斷增加，且其數(shù)量不太可能隨著就業(yè)機會的減少而減少。保守黨政治精英普遍認為，要減少“有色人種”移民的數(shù)量，合適的辦法是將移民控制同時擴大到白人和黑人，這樣才能避免被指責為種族歧視。聯(lián)邦關系部(Commonwealth Relations Office)的斯溫頓(Swinton)反對索爾茲伯里的要求并非出于原則，而是出于政治目的。英聯(lián)邦是英帝國存在的最后證明，與英聯(lián)邦國家保持一定的親密性，英國似乎還可以維持自己在國際上的地位。此外，英聯(lián)邦國家之間依舊使用英鎊進行交易，英國對印度次大陸的投資比對任何歐洲國家都要多。斯溫頓擔心推動立法可能無法掩蓋政府要對有色人種關閉國門的意圖，他認為除非具有強有力的理由，否則,在試圖實踐新英聯(lián)邦伙伴關系和宣揚種族平等的時間節(jié)點出臺這樣的法案是不明智的。

蘇伊士運河危機打破了英國對英聯(lián)邦的幻想，英聯(lián)邦成員國公開同情埃及的遭遇。這場危機讓前十年英國對英聯(lián)邦的熱情和期待化為泡影，英國開始放棄對帝國的執(zhí)念，重新審視日益強大的英聯(lián)邦各國，也重新審視自己的移民政策。新獨立的國家如印度和巴基斯坦逐漸強大，與英國的利益一致性日益減少。英國已經(jīng)失去在聯(lián)邦中“領頭人”的地位，成為其中“平等的一員”。這場危機與英國新一輪的經(jīng)濟危機幾乎同時出現(xiàn)。1958年8月英國國內就業(yè)市場對移民勞動力的需求開始下降，1959年下半年有色人種的失業(yè)率逐步上升。與此同時，英國在世界貿易中所占的份額從1948年的11.5%下降至1963年的7.5%。在這種情況下，通過立法限制移民就被提上議事日程了。

除了蘇伊士運河危機外，1958年諾丁山事件也在一定程度上觸發(fā)了對立法限制移民的辯論。事件開始于8月30日，一群白人青年襲擊了一位嫁給牙買加人的白人女性。此后，數(shù)名白人襲擊了來自西印度群島居民的房屋。這起因“移民在住房和就業(yè)領域對白人造成威脅”而引發(fā)的騷亂持續(xù)了近一個星期，暴露了本土居民與外來移民的矛盾。移民和種族問題都被提上議事日程。為了回應民眾對非白人移民的種族主義態(tài)度，出于對社會動蕩的擔憂，英國政府尋求制訂限制移民的政策。保守黨內閣在1959年成立了聯(lián)邦移民委員會，“考慮并不斷審查海外英國人不受控制地進入英國所引起的問題”。這個委員會對1959年7月發(fā)生的凱爾·索克科倫被謀殺事件進行調查，但并沒有發(fā)現(xiàn)它與種族問題相關。倫敦警察廳卻認為謀殺與種族隔離及抵制南非貿易等政策有關。因此，這個委員會認為有色人種移民與社會動亂是否相關，還是一個有待證實的問題。內政部則證明大麻等毒品比移民政策更能在亞洲和黑人移民中導致犯罪活動。該委員會最終得出結論，限制移民并不會減少犯罪。在健康領域，該委員會的報告承認嚴重疾病的傳播與“有色人種”移民人數(shù)增加之間存在聯(lián)系的證據(jù)很少。1959至1961年該委員會提供的工作報告幾乎完全沒有體現(xiàn)出立法限制移民的緊迫性，除了移民人數(shù)的增長和住房困難之外，沒有任何東西能證明通過立法限制移民是合理的。

1959至1961年期間，進入英國定居的“有色人種”移民數(shù)量從2.1萬暴增至13.6萬。這一數(shù)據(jù)表明之前通過增加限制條件和在國家邊界進行控制的行政手段(包括在印度和巴基斯坦增加移民財產(chǎn)限制，以及要求在英國國內有移民擔保人)已經(jīng)失效。內政大臣R.A.巴特勒認為，“如果我們不想在這個國家出現(xiàn)與美國相類似規(guī)模的有色人種問題”，通過立法限制移民是不可避免的。公眾意愿似乎也支持保守黨政府的態(tài)度。1961年的一場民意調查顯示，高達73%的英國公眾支持加強對“殖民地有色人種移民”的控制。

1962年《英聯(lián)邦移民法案》對移民的限制從非技術工人入手。該法案規(guī)定，1962年7月1日起從英聯(lián)邦和殖民地進入英國的移民需要獲得以下三類工作憑證之一：立刻獲得工作的可以獲得A類；擁有緊缺技能者或熟練工人獲得B類；其余歸為無差別的C類，人數(shù)將由英國的經(jīng)濟和勞動力需求決定。退伍軍人雖被歸為C類，但在這類中享有優(yōu)先權。在英國出生或持有英國政府簽發(fā)的英國護照的人不受法案限制。該法案將對移民的控制擴大到所有的英國臣民，不過受影響最大的是“有色人種”。勞工大臣約翰·黑爾(John Hare)認為，這一制度的最大優(yōu)點在于它的靈活性——政府可以根據(jù)經(jīng)濟、社會和政治的考慮來調整移民的數(shù)量，它可以為來自“舊”聯(lián)邦的移民帶來好處，使他們不會因種族或膚色而受到明顯的歧視。

與保守黨政府不同，工黨在移民問題上出現(xiàn)了嚴重的分歧。工黨內部存在三個方面的沖突：工黨成員自身意見不一致、工黨態(tài)度與自己的選民意見相左，以及工黨與工會之間存在分歧。早在1947年就有工黨議員寫信給首相艾德禮，表達了對有色人種移民進入英國的擔憂：“有色人種的涌入可能會損害我們公共生活的和諧、力量和凝聚力，并給所有相關人員帶來不和與不快”。當時的工黨領袖蓋茨克爾是“自由進入”政策的忠實擁護者，認為應該堅持傳統(tǒng)的自由移民政策。《英聯(lián)邦移民法案》正式出臺后，蓋茨克爾對之進行了強烈抨擊，譴責該法案是“悲慘、可恥、卑鄙的”，是“赤裸裸的反膚色措施”。工黨的部分領導對不得不屈服于保守黨政府出臺的法案也表示內疚。工黨內部的矛盾情緒是由議員與他們的選民之間的矛盾所造成的，工黨的部分議員認為在良心上應該堅持更加開放的移民政策，但是為了能夠上臺執(zhí)政，他們不得不順從民意，支持限制移民的法案。

總體而言，1948—1962年間英國公眾對移民的態(tài)度變化不大，但總體方向依然是要求限制有色人種移民。1961年的民意調查顯示出公眾輿論對于限制移民的決心，迫使工黨不得不在之后的選舉中對此進行回應。民意調查顯示，工黨的選民比工黨的政客對移民的敵意要大得多。最后，在這一時期，工會仍是工黨最有力的支持者，甚至在20世紀90年代之前，工黨都只是工會在議會中“虛站著的一只腳”，工會的主流觀點是開放性移民政策會損害英國本土工人階級的利益。1963年蓋茨克爾的突然辭世為工黨在移民問題上的團結提供了機會，尼古拉·蒂肯甚至認為“蓋茨克爾的辭世讓‘工黨反對限制性政策的主要阻力消失了’”。蓋茨克爾的繼任者威爾遜在1964年成為英國首相之后全盤接受了1962年的限制性法案。在一定程度上工黨就移民問題與保守黨達成了共識。

“限制-融合”：1971年《移民法案》

英國20世紀60年代至70年代移民政策的基調是公開限制“有色人種”移民，減少有色人種進入英國的數(shù)量以確保種族關系和諧，并向歐洲的白人勞動力敞開大門?！队⒙?lián)邦移民法案》通過引入新管制和工作許可方式，極大遏制了移民的流動，取消了英聯(lián)邦或大英帝國非白人公民移居英國或在英國工作的自由。英國也因此成為整個歐洲第一個限制非歐洲勞動力進入的國家。

1962至1979這18年間，英國陸續(xù)出臺了6部有關移民和種族問題的法律。這一時期，英國開始以種族、國籍和性別為標準篩選進入英國工作和定居的外來者，在限制的基礎上尋求國內種族間的平衡。在英國政治精英的理念中，“良好的種族關系”要依靠控制有色人種的數(shù)量來實現(xiàn)，因此非白人移民進入英國受到越來越多的限制。這一時期，保守黨與工黨交替上臺，保守黨在執(zhí)政時期出臺了兩部限制移民入境的法案：1962年開始根據(jù)護照簽發(fā)的方式?jīng)Q定外邦人的入境和居留權；1971年對英聯(lián)邦移民進行了更加嚴格的限制。工黨政府則于1968年開始控制與英國“沒有實質性聯(lián)系”的公民移居英國。這種“實質性聯(lián)系”的概念在1971年被保守黨政府進一步發(fā)展，并被“patriality”代替，即至少有一位父母或祖父母在英國出生(patirals)的英國公民，才擁有入境權和居住權，否則就算他們出生在英國也無法享受同等的權利。雖然英國政府出臺了相關的限制性政策，但英國本土居民對有色人種的偏見并沒有因此減少。出于“種族平等”的觀念，工黨執(zhí)政期間分別于1965、1968和1976年頒布了三部與種族平等相關的法律：煽動種族仇恨在1965年被定義為刑事犯罪；1968與1976年的法案將種族平等的理念逐步擴展至社會的各個方面。

1962年開始的嚴格控制移民的政策，不僅僅是對公眾輿論的回應，也與英國的衰落有關。隨著20世紀60年代英帝國殖民體系的瓦解，英屬殖民地紛紛獨立，英聯(lián)邦成員國與母國之間的關系也逐漸疏遠，英國人民對大英帝國傳統(tǒng)認同逐漸下降。移民政策的變化也標志著英國外交傳統(tǒng)的變化，外交重點開始放在歐洲大陸。1971年移民法案和1981年英國國籍法所針對的，都是過去英聯(lián)邦與殖民地的英國公民。1971年移民法案在1973年生效，這年英國加入了歐洲共同體。英國成了歐共體成員，其移民政策也逐漸向歐洲工人傾斜。英國放棄了大英帝國的幻想，逐漸接受一個屬于歐洲的英國的現(xiàn)實。

1963年之前，工黨上層在限制移民的問題上就存在分歧。如前所述，蓋茨克爾在1962年猛烈抨擊了當時保守黨出臺的法律。1963年蓋茨克爾的意外去世讓黨內反對限制移民的聲音逐漸減弱，哈羅德·威爾遜借機使工黨領導人就移民問題達成共識。威爾遜在1964、1966、1974年分別獲得大選勝利，除去他的繼任者詹姆斯·卡拉漢和保守黨首相愛德華·希斯之外，他在20世紀60年代的大部分時間中都任首相。1963年，威爾遜接替蓋茨克爾成為工黨領袖，相比蓋茨克爾理想化的移民政策，威爾遜則顯得更加務實。他領導的工黨政府采取對外限制數(shù)量、對內促進民族融合的移民策略。

工黨政府接受限制移民的政策并非出于對國內經(jīng)濟形勢和勞動力市場現(xiàn)狀的擔憂，而是擔心失去選民的支持。1964年大選中，移民問題是一個突出議題。前工黨外交大臣帕特里克·戈登·沃克(Patrick Gordon Walker)在伯明翰的斯梅斯維克地區(qū)競選時敗給了保守黨議員彼得·格里菲斯。格里菲斯打出了一個種族主義的口號。“如果你想擁有一個黑人鄰居，就投票給工黨或自由黨吧?！北Ｊ攸h的宣傳攻勢導致工黨失去了該地區(qū)的選票。盡管工黨最終在大選中獲勝，但選民擔心工黨會在移民控制方面表現(xiàn)不力。想要再次贏得大選，威爾遜政府需要繼續(xù)實施強硬的移民控制政策。他在一封信中寫道：“除非這個問題(移民)能夠獲得解決，否則，我擔心它不僅在下次選舉中會玷污我們的政治，而且對政治的影響還會持續(xù)很長一段時間?！绷_伊·哈特斯利(Roy Hattersley)1965年3月在議會中評論說：“我認為不受限制的移民只會產(chǎn)生額外的問題、額外的痛苦和額外的困難，除非施加某種限制并繼續(xù)下去?！蓖栠d政府在1965年發(fā)表了一份《移民白皮書》，承諾會將入境人數(shù)控制在英國本土的可承受范圍之內。1968年東非亞裔難民涌入和伊諾克·鮑威爾關于遣返移民的激進演說給威爾遜政府帶來新的壓力，促使工黨政府出臺《英聯(lián)邦移民法案》。為逃離黑人種族主義迫害，大量持有英國護照的亞洲難民從東非經(jīng)烏干達或肯尼亞等國涌入英國，引起英國公眾的恐懼。這個法案從某種程度上是對這種情緒的回應，它進一步限制了英聯(lián)邦公民進入英國的資格，規(guī)定只有與英國有“實質性聯(lián)系”的公民才自動獲得進入英國和定居的權利。這項法案僅用三天時間就在議會通過。依此規(guī)定，每年只允許1500名亞裔公民進入英國。1965年的《移民白皮書》與1968年《英聯(lián)邦移民法案》表明工黨已經(jīng)改變了自己的移民政策。

隨著大量移民的涌入，族裔關系屢屢成為社會問題。在接受限制移民政策的同時，工黨政府也推動了一系列促進族裔和諧共處的立法。1958年諾丁山事件之后，工黨曾公開表示反對任何形式的種族歧視，主張通過立法手段維護種族平等，實現(xiàn)種族間的融合。1961年，工黨發(fā)布了蓋茨克爾主導的《移民融合》作為種族問題的行動準則，時任工黨全國執(zhí)行委員會成員的威爾遜表示贊同。在此基礎上，1965年工黨政府通過《第一種族關系法》(First Race Relations Act)。這是20世紀英國的第一部反族裔歧視法案。該法案規(guī)定不得以種族為由禁止他人進入公共場合，任何煽動種族仇恨的行為皆被視為非法?！兜谝环N族關系法》出臺之后，威爾遜政府于1968年和1976年相繼出臺有關種族平等的法律，規(guī)定在就業(yè)、商品交易、服務和設施、教育和住房等方面直接或間接的種族歧視均視為違法。威爾遜政府還支持通過民間組織協(xié)調社會中的種族矛盾。在他的鼓勵下，英國1964年成立了15家民間志愿者組織，這一數(shù)量在1966年增長至42家。1976年法案出臺之后，工黨政府還成立了種族平等委員會。在對外關系上，英國刻意打造體面和寬容的國際形象，這不僅是為了與二戰(zhàn)時期的納粹德國做對比，同樣也是為了與南非種族隔離政策做對比。反對種族主義特別是反對種族隔離的運動是70年代引人注目的社會現(xiàn)象。寬容的觀念在公共場合得到了廣泛的宣傳。

總之，20世紀60至70年代是工黨主導英國政治的年代，在選舉的壓力與突如其來的難民潮面前，工黨選擇了與保守黨基本一致的限制性移民政策。1978年，大部分工黨領袖都認為移民對國家構成了威脅，這與20世紀50年代保守黨政客的觀點十分相似。此外，工黨政府還繼承了20世紀50年代的種族平等主義，加快通過立法推進民族融合的進程。限制性政策與種族平等的主張共同構成了工黨政府“限制-融合”移民政策的基石。相對而言，工黨更加強調“移民融合”，保守黨更偏重“移民限制”，二者都處在“限制-融合”的框架下。

如果說工黨是在選舉壓力下逐漸接受限制性移民政策，從而與保守黨達成共識的話，那么保守黨則同樣是迫于國內外的輿論壓力接受了工黨的種族平等政策。在“限制-融合”的政策框架下，保守黨在20世紀60至70年代的兩次執(zhí)政中分別制定了1962《英聯(lián)邦移民法案》(Commonwealth Immigration Act)和1971《移民法案》(Immigration Act)。如前所述，1962年法案是對1958年諾丁山事件和公眾輿論的反應，也奠定了之后英國限制移民的總基調。保守黨政府在1964和1966年連續(xù)兩次輸?shù)袅舜筮x。1968年4月，著名保守黨人伊諾克·鮑威爾(Enoch Powell)發(fā)表了一篇針對英國有色人種、被稱為“血河演說”的刻薄演講，在公開場合炮轟當時英國的移民現(xiàn)狀和工黨起草的第二部種族關系法。他在發(fā)表這篇演講之后立刻被保守黨領袖愛德華·希斯從影子內閣開除，希斯擔心這種公開帶有種族主義的演講可能會激化社會的種族矛盾。在當時，這種極端的種族主義觀點與國民陣線等法西斯組織相關。希斯的反應表明，保守黨政治精英已經(jīng)接受了工黨政府“維持良好種族關系”的政策，并不希望被冠以“種族主義者”的稱號。

20世紀60年代末，有色人種人口約占英國總人口的3.5%。1968年東非難民事件使移民問題再一次成為1970大選的熱門議題。輿論普遍認為保守黨成員鮑威爾的反移民活動可能讓保守黨失去1970年獲得的選票。但是保守黨出乎意料獲勝了。希斯政府希望能夠重構1962年首次實施移民管制以來的移民處理方式，再次收緊對英聯(lián)邦移民的控制。在1971年的《移民法案》中，保守黨政府對工黨1968年提出的“實質性聯(lián)系”做出了進一步闡釋，規(guī)定至少有一位父母或祖父母在英國出生的英國公民才有入境權和居住權。這一措施的結果是讓來自英聯(lián)邦的以定居為目的的移民工人幾乎停止了流動，“強調了將英聯(lián)邦黑人公民拒之門外的意圖”。法案在1973年1月1日正式生效，英國于同一天宣布加入歐共體，允許勞動力在成員國之間自由流動。1971年的移民法案意味著英國移民政策的重要轉變：非歐盟移民、難民和尋求庇護者以及非正規(guī)移民受到更嚴格的控制，歐盟移民則在某種程度上受到了鼓勵。

總 結

20世紀50年代至70年代，英國的移民政策從“自由進入”走向了“限制-融合”。移民政策的變化在一定程度上展現(xiàn)出英國社會的變化。戰(zhàn)后初期的英國依舊保有大英帝國的“舊日榮光”，在面對殖民地紛紛獨立并出臺自己的公民法時，英國出臺了1948年《英國國籍法》，重申英國本土、英聯(lián)邦和殖民地的所有人都是大英帝國的子民，期望以此增加“新英聯(lián)邦”的凝聚力，并減緩殖民地獨立的步伐。與此同時，英國政府從來沒有放棄采用行政手段控制“有色人種”的進入。英國至上論和種族等級觀并非僅存在于英國的上層社會，它已滲透到普通民眾當中，影響了整個國家和民族的種族意識。丘吉爾上臺之后，保守黨政府不遺余力地尋找進行限制性立法的合理性與可行性，最后從限制非技術工人的角度出發(fā)，制定了1962年《英聯(lián)邦移民法》，將移民控制擴大到所有人。

工黨政府一方面限制亞非裔有色人種的移民，另一方面努力促進族裔和諧。1976年的種族關系法將平等的理念拓展至社會的方方面面。自此，在工黨與保守黨的共同努力下，“限制-融合”政策已基本完善，兩大黨針對移民和種族問題也達成了共識。20世紀80年代開始，保守黨政府用改變簽證和公民類型的方式限制有色人種的進入。限制性政策依舊針對英聯(lián)邦移民。1986年，印度、巴基斯坦等國公民的簽證變?yōu)橛慰秃炞C。隨著越來越多的尋求庇護者來到英國，移民問題再一次被推上風口浪尖，此時“不受歡迎”的移民從英聯(lián)邦有色人種變成了尋求庇護者。雖然保守黨在1993年與1996年分別出臺了相應的措施以限制尋求庇護者的進入，但是結果不盡如人意。新工黨在上臺時“接受了積壓的未解決的庇護申請”，在1998到2009年間發(fā)布了2份“寬松政策”白皮書和5項移民和庇護法案。新工黨的經(jīng)濟戰(zhàn)略目標之一是將英國勞動力市場轉變?yōu)橐粋€高度靈活的市場，使其能夠在經(jīng)濟增長時期增加就業(yè)。因此這一時期工黨政府的移民政策是鼓勵經(jīng)濟移民，同時限制尋求庇護者和非法移民。新工黨“威懾”尋求庇護者的政策與英國社會重新興起的種族主義思潮是一致的。在收緊庇護政策的同時，針對特定移民群體的移民政策也進一步放寬。英國的移民政策一直徘徊在經(jīng)濟利益和這些利益帶來的政治后果之間，英國的國界不是一個僵硬的實體，而是一個流動的屏障，移民只有在被需要時才被允許進入英國。這種以社會利益和政治利益為導向的“限制-融合”政策預計還會在未來發(fā)揮重要的作用。

④⑥Little Kenneth,NegroesinBritain, London: Routledge,1972, pp.86-89, pp. 84-86.

⑤Immigration Officers Report, 1921 , National Archives, HO45/11897/332087.

⑧續(xù)建宜：《二十世紀英國移民政策的演變》，《西歐研究》1992年第6期。

⑨周小粒：《試析〈1948年英國國籍法〉》，《世界歷史》2012年第3期。

⑩Stuart Ward,BritishCultureandtheEndofEmpire, Manchester: Manchester University Press, 2011, p.183.