行政體制改革、要素市場化與建設全國統(tǒng)一大市場

夏杰長 劉 誠

內(nèi)容提要：黨的二十大報告提出“構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場，深化要素市場化改革，建設高標準市場體系”的戰(zhàn)略任務。行政體制改革是連接市場機制與統(tǒng)一大市場建設的關(guān)鍵。從1982年至今，中國先后進行了七輪較大規(guī)模的行政體制改革，這些改革對要素市場化起到了較大促進作用，也促進了全國統(tǒng)一大市場建設。目前，微觀企業(yè)自由進出市場，市場配置效率大幅提高，已初步建成全國統(tǒng)一大市場。而市場扭曲在新時期又有一些新的表現(xiàn)，比如部分行政區(qū)劃舊壁壘反彈、“準行政”壁壘偶爾發(fā)生、超大特大城市功能過于集中、營商環(huán)境有待提升、線上市場與線下市場割裂等。需要從改進地方官員激勵方式、保持改革漸進性、優(yōu)化協(xié)調(diào)區(qū)域利益、用契約精神代替特事特辦、強化數(shù)字經(jīng)濟監(jiān)管五個方面進一步化解這些市場扭曲。本文相關(guān)結(jié)論對推進中國行政體制改革、激勵要素市場化與建設全國統(tǒng)一大市場具有一定的政策啟示和實踐指引。

一、問題提出

高水平建設社會主義市場經(jīng)濟體制是全面開啟社會主義現(xiàn)代化建設新征程、以中國式現(xiàn)代化推進中華民族偉大復興的體制保障。習近平總書記在黨的二十大報告中提出：“構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場，深化要素市場化改革，建設高標準市場體系。”[1]2022年3月25日，《中共中央 國務院關(guān)于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》發(fā)布，明確了加快推進全國統(tǒng)一大市場建設的總體要求、主要目標和重點任務。這為建設高標準市場體系、構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制提供了堅強支撐。

全國統(tǒng)一大市場指的是在政策統(tǒng)一、規(guī)則一致、執(zhí)行協(xié)同的基礎(chǔ)上，通過充分競爭以及社會分工所形成的全國一體化運行的大市場體系[2]。與全國統(tǒng)一大市場相對立的是地方市場分割。地方市場分割又可以從商品和要素市場進行區(qū)分。商品市場一體化普遍認為表現(xiàn)較好，線上線下都可以買到全國的產(chǎn)品，且價格差異較小，汽車、家用電器和工業(yè)設備等產(chǎn)品售后服務全國聯(lián)保。但近期也出現(xiàn)了“罰款式創(chuàng)收”等行政區(qū)劃舊壁壘的反彈以及平臺壟斷等線上線下新壁壘等市場扭曲。要素市場發(fā)展則相對滯后，勞動力、資本等存在地域管制特征，成為全國大市場建設短板[3]。因此，政府需要進一步完善全國統(tǒng)一大市場的制度規(guī)則，促進商品和要素在全國自由流動并以此為基礎(chǔ)促進國內(nèi)國際雙循環(huán)。2022年9月19日，國家主席習近平向產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈韌性與穩(wěn)定國際論壇致賀信時強調(diào)，“中國堅定不移維護產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈的公共產(chǎn)品屬性，保障本國產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全穩(wěn)定，以實際行動深化產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈國際合作，讓發(fā)展成果更好惠及各國人民?！盵4]

從體制機制上看，構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場主要就是打破地方市場分割。這歸根到底要落在行政體制改革上[5]。行政體制改革是連接市場化(機制上)與統(tǒng)一大市場(地理上)的關(guān)鍵。中國行政體制改革進程基本與商品和要素市場化進程相吻合，是行政主體自覺適應市場、社會環(huán)境的過程[6-7]。正如習近平總書記所指出的，中國共產(chǎn)黨“已經(jīng)從受到外部封鎖和實行計劃經(jīng)濟條件下領(lǐng)導國家建設的黨，成為對外開放和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟條件下領(lǐng)導國家建設的黨”[8]。

本文從行政體制改革視角，回顧要素市場化和全國統(tǒng)一大市場建設的歷程和成就，并詳細分析新出現(xiàn)的市場扭曲現(xiàn)象，進而探究如何通過深化行政體制改革來化解這些扭曲，從而加快貫通全國統(tǒng)一大市場。

與已有文獻相比，本文的邊際貢獻可能體現(xiàn)在以下三點：一是從全國統(tǒng)一大市場的對立面——地方市場分割的制度成因入手，選擇行政體制改革這個研究視角，加深了對全國統(tǒng)一大市場建設的理論和現(xiàn)實認知；二是全面審視了歷史成就和當前問題，尤其是梳理了歷次行政體制改革對要素市場化的作用；三是論述了區(qū)域戰(zhàn)略加劇區(qū)域?qū)用娴氖袌龇指?、?shù)字經(jīng)濟發(fā)展使得線上線下市場分割、特事特辦導致缺乏普惠的契約精神等影響全國統(tǒng)一大市場建設的深層次制度問題。

二、行政體制改革促進要素市場化

經(jīng)過四十多年的改革開放，尤其是近年來“放管服”改革之后，中國各省市對商品、人員和資本的行政限制已經(jīng)較少，市場分割和地方保護等問題明顯改善，商品和要素市場化水平顯著提高。然而，各地依然存在各種類型的市場分割，出現(xiàn)了若干要素扭曲的新表現(xiàn)形式。整體而言，商品市場化的問題提出比較早，推進相對順利，商品市場分割問題相對較輕；要素市場化提出比較晚，障礙和扭曲更為嚴重，是全國統(tǒng)一大市場建設的關(guān)鍵難點。因此，本文主要聚焦要素市場化這個關(guān)鍵難點進行深入剖析。

1.行政體制改革的歷程

從1982年至今，中國先后進行了七輪較大規(guī)模的行政體制改革。每一輪改革都是在特定的歷史條件和背景之下展開的，具有鮮明的時代特點，但主線都聚焦于促進市場化[9]。

20世紀80年代，中國行政體制改革集中在行政權(quán)力的內(nèi)部調(diào)整上，主要圍繞中央與地方政府之間、政府部門之間的權(quán)力分配。1982年開展的第一輪行政體制改革，主要是為了適應工作重心向經(jīng)濟建設轉(zhuǎn)移的需要，著力改變機構(gòu)臃腫、層次繁多、人浮于事等狀況，明確行政、事業(yè)、企業(yè)的界限，精干化領(lǐng)導班子和干部隊伍。1988年第二輪行政體制改革提出轉(zhuǎn)變政府職能的目標，將政府職能轉(zhuǎn)變作為行政體制改革的關(guān)鍵內(nèi)容。20世紀90年代中期，行政體制改革主要集中在經(jīng)濟領(lǐng)域，從行政機構(gòu)內(nèi)部轉(zhuǎn)向外部，把許多投資項目由審批制逐步改為登記備案制。1993年第三輪行政體制改革，適應市場經(jīng)濟體制要求，進一步改革計劃、投資、財政、金融管理體制，撤并了一些專業(yè)經(jīng)濟部門和職能交叉的機構(gòu)，將一部分專業(yè)經(jīng)濟部門轉(zhuǎn)為經(jīng)濟實體。1999年第四輪行政體制改革在轉(zhuǎn)變政府職能方面邁出了較大步伐，政府機關(guān)與所辦經(jīng)濟實體以及直接管理企業(yè)脫鉤，大幅度裁減機構(gòu)，精簡人員編制。而且，在加大向市場和社會放權(quán)力度的同時，在社會、文化領(lǐng)域嘗試了分權(quán)、放權(quán)。2001年，國務院行政審批改革領(lǐng)導小組成立。同年，中國加入世界貿(mào)易組織(WTO)，意味著行政審批改革的外部壓力加大了。2003年第五輪行政體制改革著重調(diào)整了國有資產(chǎn)管理、流通管理、食品安全監(jiān)管、安全生產(chǎn)監(jiān)管等方面的體制。2004年7月1日，《中華人民共和國行政許可法》正式實施。2008年第六輪行政體制改革著力推動政府職能轉(zhuǎn)變，深化行政審批制度改革，提升社會管理和公共服務能力。積極推進職能有機統(tǒng)一的大部門制，在工業(yè)和信息化、人力資源和社會保障、交通運輸、住房和城鄉(xiāng)建設、衛(wèi)生和食品藥品監(jiān)管等領(lǐng)域，探索綜合設置機構(gòu)。此輪改革的一個思路是將行政部門的定位從審批轉(zhuǎn)向服務，各地紛紛將行政審批服務中心改成行政服務中心或者政務服務中心，它們是集信息與咨詢、審批與收費、投訴與監(jiān)督于一體的綜合性行政服務機構(gòu)。2013年開啟了最新一輪行政體制改革，黨中央對加快轉(zhuǎn)變政府職能和深化行政體制改革等問題高度重視，2013年頒布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“必須切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設法治政府和服務型政府”[10]。在具體實施層面，則將行政審批制度改革作為新時代政府治理現(xiàn)代化的“先手棋”和“當頭炮”，并于2015年首次提出“放管服”概念，對簡政放權(quán)、負面清單、權(quán)力清單、行政審批改革、商事制度改革、營商環(huán)境建設、數(shù)字經(jīng)濟反壟斷等各方面的行政體制進行了較為全面深入的改革。2022年10月，習近平總書記在黨的二十大報告中又明確提出，“深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務改革”“完善產(chǎn)權(quán)保護、市場準入、公平競爭、社會信用等市場經(jīng)濟基礎(chǔ)制度，優(yōu)化營商環(huán)境”[1]。

2.行政體制改革對要素市場化的作用

在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下，政府對社會經(jīng)濟管理的主要手段和方式是通過行政審批完成的，并由此實現(xiàn)政府在資源配置中的主導作用，所以很多人把計劃經(jīng)濟也稱為“審批”經(jīng)濟，以行政權(quán)力代替市場機制，以政府選擇代替市場選擇，造成了資源配置的低效率。行政體制改革是對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變遷的直接回應[11]。

從行政部門對要素市場的作用來看，行政體制改革促進市場化的根本方式是打破行政壟斷。行政壟斷是指行政機關(guān)使用行政權(quán)力排除、限制競爭，主要表現(xiàn)為行業(yè)性行政壟斷和地區(qū)性行政壟斷，它是中國轉(zhuǎn)軌時期的特色經(jīng)濟制度[12-13]。行政壟斷直接掌控資源、配置資源、制定價格，限制甚至禁止不同經(jīng)濟主體之間的競爭，限制了資源、要素、人才、產(chǎn)品在不同部門之間、不同區(qū)域之間的自由流動，市場不能將資源配置到效率最高的企業(yè)和最需要某種產(chǎn)品的消費者手上。因此，行政壟斷實際上保護了落后，從根本上損害著資源配置和經(jīng)濟運行效率，不利于經(jīng)濟健康發(fā)展[14]。

行政體制改革對要素市場的促進作用主要表現(xiàn)在五個方面。一是放松市場準入控制。政府對企業(yè)進入市場設定各種管制手段主要體現(xiàn)為注冊登記制度和特許經(jīng)營制度兩種形式。放松市場準入控制是要素市場化的先決條件。二是取消價格管制。各地政府通過設定行政審批限制企業(yè)和其他機構(gòu)產(chǎn)品、原材料、服務等價格水平和結(jié)構(gòu)，造成市場扭曲和地區(qū)分割。取消價格管制可以促使市場機制發(fā)揮出對要素和資源配置的決定性作用。三是降低數(shù)量和質(zhì)量控制。地方政府對商品交易數(shù)量設定限制的行政審批權(quán)，主要針對企業(yè)進出口商品、外資的金融投資、資本流出等，是全國統(tǒng)一大市場的重要阻礙因素，通過多輪行政體制改革目前這方面的限制已經(jīng)較少。四是合理設定生態(tài)保護、公共產(chǎn)品與社會服務審批水平。生態(tài)保護、公共產(chǎn)品和服務，這些領(lǐng)域往往具有特殊的管制要求，各地政府理應作出相應的審批或限制，但存在各地政策標準不統(tǒng)一、執(zhí)行力度不一致等問題，2008年以來政府已經(jīng)將如何提供政務服務作為重要的改革方向。五是減少資質(zhì)資格的認定和審批?，F(xiàn)實中，地方政府對經(jīng)營活動主體或個人申請進行考核，對于通過者授予證明其能力、水平的證書、執(zhí)照、批文，主要包括工程設計資質(zhì)、建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)、工程勘察資質(zhì)、律師執(zhí)業(yè)證、會計師執(zhí)業(yè)證等，以及政府采購活動、各類白名單、優(yōu)惠扶持對象等方面的認證，如高新技術(shù)企業(yè)認證。這是地方實施產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)監(jiān)管的重要方式，但也影響了市場化進程。2013年以來的行政體制改革將其作為重要的整治領(lǐng)域進行治理，取得了較好成效。

行政體制改革使微觀企業(yè)可以更加自由地進入和退出市場。以2013年以來最新一輪改革為例，2013年注冊登記一個新的企業(yè)需要一個多月的時間，而2022年北京等大城市已經(jīng)可以做到在數(shù)小時內(nèi)完成一個新設企業(yè)的注冊[15]。截至2022年8月，注冊企業(yè)已達1.6億多戶，比十年前增加近2倍，支撐了經(jīng)濟總量翻番，承載了7億多人就業(yè)創(chuàng)業(yè)基本盤[16]。世界銀行高度肯定了中國的商事制度改革成就，并認為2013—2021年中國每年登記的新增市場主體數(shù)量從約1 100萬增加到2 500萬，新設企業(yè)數(shù)量的增加是隨著不斷推進商事登記的時間和成本的改革而發(fā)生的[15]。徐現(xiàn)祥等(2022)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，2018—2021年，線下“最多跑一次”的市場主體比例從30%大幅提升至51%；數(shù)字政府使用率從42%提升至59%，進入大規(guī)模使用階段[17]。

行政體制改革提高了市場效率。市場配置效率對一國或地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展至關(guān)重要，謝和克倫諾(Hsieh & Klenow，2009)計算發(fā)現(xiàn)，如果中國消除資源誤配則生產(chǎn)率會上升86%～115%[18]，巴奎和法里(Baqaee & Farhi，2020)研究發(fā)現(xiàn)美國1997—2015年全要素生產(chǎn)率(TFP)增長總量的一半來自配置效率的提升[19]。大量文獻研究了勞動[20]、資本[21]、土地[22]等要素對資源配置的影響。徐現(xiàn)祥等(2022)研究發(fā)現(xiàn)，2018—2021年，認可“放管服”改革能節(jié)省與政府打交道的時間的市場主體比例從86%提升至91%，認可“放管服”改革能節(jié)省與政府打交道的費用的市場主體占比從65%提升至91%[17]。劉等人(Liu et al.,2022)探究了中國2014年推出的多期司法獨立改革對打破地方保護的作用，這項改革取消了地方政府對地方法院財務和人事決策的控制，從而大幅提高了地方法院的獨立性[23]。該研究發(fā)現(xiàn)，改革后本地被告對非本地原告的勝訴率下降了7.0%，表明地方保護主義的降低促進了非本地的小公司對本地大公司提起訴訟；地方保護主義的減少可以吸引多出8.4%的外來投資流向改革后的地方；當司法獨立改革在全國范圍內(nèi)實施時，有可能使中國國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)增加2.3%[23]。

市場體系是社會主義市場經(jīng)濟體制的重要組成部分和有效運轉(zhuǎn)基礎(chǔ)。要在更高層次上構(gòu)建高水平的社會主義市場經(jīng)濟體制，核心就是建設高標準市場體系。習近平總書記提出要“打造統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，不斷夯實中國經(jīng)濟長遠發(fā)展根基”[24]。通過行政體制改革，中國構(gòu)建了高標準市場體系，形成了全國統(tǒng)一大市場。經(jīng)過改革開放以來的多輪行政體制改革，確立且有效發(fā)揮了市場在資源配置的決定性作用，構(gòu)建了統(tǒng)一開放、競爭有序的高標準市場體系。在高標準市場體系基礎(chǔ)上，中國形成了全國統(tǒng)一大市場，要素市場化程度不斷提高，在全國范圍內(nèi)基本可以實現(xiàn)自由流動。正如習近平總書記所指出的：“我們所推進的現(xiàn)代化，既有各國現(xiàn)代化的共同特征，更有基于國情的中國特色”[25]，其中的一大特色便是全國統(tǒng)一大市場所內(nèi)生具有的超大規(guī)模市場優(yōu)勢，可以在更大的范圍內(nèi)配置資源，提高資源配置效率，并具有較強的韌性。

三、市場扭曲新現(xiàn)象：表現(xiàn)與危害

1.行政區(qū)劃等舊壁壘存在部分反彈

市場準入歧視依然存在。一些地方對不同所有制、不同規(guī)模、不同地區(qū)的市場主體，在基礎(chǔ)設施建設、服務業(yè)準入、采購招標等領(lǐng)域，在市場主體獲取土地、資金等要素時仍然存在或明或暗的歧視或附加條件。

近期，部分地區(qū)存在突擊罰款收費行為，使疫情期間原本難以為繼的中小企業(yè)雪上加霜，這不僅弱化了國家減稅降費的效果，而且對國家公信力、地區(qū)營商環(huán)境產(chǎn)生較大負面影響。2022年9月，《國務院辦公廳關(guān)于進一步優(yōu)化營商環(huán)境降低市場主體制度性交易成本的意見》(國辦發(fā)〔2022〕30號)把“進一步規(guī)范涉企收費”作為一條重要內(nèi)容，明確提出“嚴厲查處強制攤派、征收過頭稅費、截留減稅降費紅利、違規(guī)設置罰款項目、擅自提高罰款標準等行為?！?/p>

部分地區(qū)因為防控疫情加強了對人流物流的封閉式管控，對放管服改革的精神領(lǐng)會不夠透徹，在一些做事細節(jié)上仍各自為政，如有些醫(yī)院對外地醫(yī)院甚至本地其他醫(yī)院的檢查結(jié)果不予承認。這些各自為政的做法，客觀上影響了人流和物流的正常暢通。

由于全球經(jīng)濟下滑、國內(nèi)經(jīng)濟運行壓力增大和疫情反復等原因，國內(nèi)一些地區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈外遷趨勢漸露端倪。與此同時，印度和東南亞成為全球產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈多中心化趨勢的選項。更值得關(guān)注的是，少數(shù)外資將這種短期經(jīng)營困難視為未來的常態(tài)，并對中國經(jīng)濟潛在增長率、對外開放態(tài)度、政策穩(wěn)定性產(chǎn)生了一定的擔憂。長此以往，若這種少數(shù)外資的擔憂不斷發(fā)酵，則可能嚴重影響中國超大規(guī)模市場優(yōu)勢的國際吸引力。

2.“準行政”壁壘有新苗頭

不可否認，國有企業(yè)相對民營企業(yè)的許多優(yōu)待依舊存在，事實上對民營企業(yè)參與市場公平競爭形成了障礙。這個壁壘不是由行政機關(guān)實施的，卻具有行政色彩，故稱之為“準行政壁壘”。薛爽等(2013)發(fā)現(xiàn)，2010年是中國實現(xiàn)“十一五”規(guī)劃的萬元GDP能耗下降20%目標的收官之年，地方政府官員在一票否決的強激勵考核評價機制下，對高耗能的有色金屬行業(yè)實行了普遍的限電措施，其中國有企業(yè)被拉閘限電時間要顯著少于民營企業(yè)，具有政治關(guān)系的民營企業(yè)比不具有政治關(guān)系的民營企業(yè)被拉閘限電的概率更低[26]。劉小魯和李泓霖(2015)把地方保護與產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管結(jié)合起來進行分析，利用國家產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查數(shù)據(jù)和工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫，從所有制角度對質(zhì)量監(jiān)管的公正性進行了檢驗，發(fā)現(xiàn)國有企業(yè)被抽檢的概率要顯著低于其他類型的企業(yè)[27]。劉斌等(2018)發(fā)現(xiàn)，國有房地產(chǎn)企業(yè)更不愿意去庫存，去庫存的程度更小，尤其是在GDP增長壓力大的地區(qū)[28]。李艷和楊汝岱(2018)發(fā)現(xiàn)，越依賴國有企業(yè)的地方，民營企業(yè)面臨越高的進入門檻[29]。何等人(He et al.,2018)發(fā)現(xiàn)由于國有企業(yè)談判資本強，政府的環(huán)境規(guī)則只對私營企業(yè)起到顯著影響[30]。聶輝華等(2019)發(fā)現(xiàn)，同樣是發(fā)生礦難，國有煤礦很少被關(guān)閉，但私營煤礦更容易被關(guān)閉[31]。

此外，已有文獻關(guān)注不多但實際影響更大的準行政壁壘則是國有企業(yè)和國有金融機構(gòu)的“垂直管理+屬地經(jīng)營”模式。這一模式的“垂直管理”體現(xiàn)了準行政色彩，“屬地經(jīng)營”體現(xiàn)了恪守行政區(qū)劃的僵化做法。央企、地方國企、四大國有銀行、三家政策性銀行以及國有證券機構(gòu)在區(qū)域布局上，往往采用省、市、縣垂直管理方式，并嚴格限制營業(yè)地域，影響了資源配置效率。特別地，按照行政區(qū)劃設置的經(jīng)營屬地往往與市場自發(fā)形成的經(jīng)營地域不一致，且限制了跨地域資源流動和市場競爭。譬如，上海青浦的融資成本較同屬長三角示范區(qū)的浙江嘉興和江蘇吳江低至少50基點(1)基點(basis point)用于金融方面，是債券和票據(jù)利率改變量的度量單位。1基點等于0.01%。，異地授信成本較高限制了金融資源的跨區(qū)域流動。央企和大型國企在各地的布局也或多或少存在類似的“避免子公司或分公司自我競爭”的“準行政”限制。

3.超大、特大城市功能過于集中

盡管按照城市等級配置資源的行政方式越來越少，但超大、特大城市聚集資源的能力越來越強。例如，上海一般性制造業(yè)、區(qū)域物流中心等非核心功能仍在發(fā)展，卻很難疏解出來，上海區(qū)縣級政府、基層政府不愿疏解，這成為長三角產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和要素流動的阻礙。具體表現(xiàn)為，企業(yè)擬遷址但地方政府過度挽留或者消極對待，不配合、不服務、不創(chuàng)造遷址條件。其深層次的影響是，單個城市或地區(qū)的經(jīng)濟環(huán)境不好，影響到了企業(yè)經(jīng)營；區(qū)域的協(xié)調(diào)、協(xié)同或一體化戰(zhàn)略不能充分推進，京津冀、長三角、粵港澳地區(qū)都面臨這個問題，全國的統(tǒng)一大市場不能充分建立。

4.營商環(huán)境有待改善

近年來，營商環(huán)境差異造成的市場分割凸顯，亟須進一步優(yōu)化部分地區(qū)的營商環(huán)境。由于各地營商環(huán)境仍存在較大差異，各地市場仍不統(tǒng)一。以長三角一體化建設為例，安徽相對江浙一帶，尤其是安徽農(nóng)村相對于江浙農(nóng)村，事實上仍存在著資源流入限制。地方政府“保護性”或“歧視性”的市場分割減少了，但企業(yè)基于營商環(huán)境“用腳投票”的市場分割卻加劇了。對這種市場自發(fā)性的“分割”，需要有針對性地優(yōu)化當?shù)氐臓I商環(huán)境，以引導企業(yè)對農(nóng)村市場和欠發(fā)達地區(qū)市場的開發(fā)和投資。

更嚴重的問題是，部分地區(qū)營商環(huán)境考評指標較好，但政策落實較差。一些地方和部門，表面上取消“審批”，但改為了“備案”，實際流程一點未減。世界銀行已經(jīng)提出了“宜商環(huán)境”概念來取代“營商環(huán)境”概念，以加強公共服務和實際效率的考量，并增加對真實情況的調(diào)查，不能停留在政策文件給出的數(shù)據(jù)上，如政策文件說開辦企業(yè)只需半小時，但實際可能要花好幾天。

5.線上市場與線下市場割裂

長期以來，線上市場對線下市場是替代還是互補關(guān)系這一問題，受到社會廣泛關(guān)注。數(shù)字企業(yè)認為其創(chuàng)造了新業(yè)態(tài)和就業(yè)機會，傳統(tǒng)企業(yè)則認為被擠占了生存空間。如何處理兩者的關(guān)系，避免線上市場與線下市場的割裂和對立，是不可回避的難題。一方面，線上市場在事實上存在“合規(guī)性紅利”，即線上業(yè)務可以規(guī)避一些線下實體企業(yè)的行業(yè)準入、牌照等門檻，使其合規(guī)要求較低，其經(jīng)營和交易成本也相對較低[32]。而且，一些企業(yè)難以從線上獲得政務服務。徐現(xiàn)祥等(2022)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，2019年有92%的市場主體表示想用數(shù)字政府，但實際使用率為53%，說明有39%的市場主體的潛在需求未得到滿足；到了2021年，仍然有29%的市場主體的潛在需求沒有得到滿足[17]。另一方面，線上市場擠占線下市場。線上市場對線下實體產(chǎn)生一定的擁塞效應。餐廳外賣平臺通過互聯(lián)網(wǎng)收集顧客的訂單，傳送到餐廳，并將訂單發(fā)送給顧客。他們通過擴大市場為餐廳提供價值。但費爾德曼等(Feldman et al.,2022)則有不同看法，認為外賣平臺從餐廳的收入中抽取一定比例，造成擁擠，對在餐廳就餐的顧客產(chǎn)生負面影響，從而破壞了餐廳的利潤[33]。平臺經(jīng)濟不僅通過產(chǎn)業(yè)鏈影響上下游行業(yè)的營商環(huán)境，還可以通過引發(fā)勞動力流動影響看似不相關(guān)行業(yè)的正常經(jīng)營和產(chǎn)品質(zhì)量，例如希恩等(Shin et al.，2022)發(fā)現(xiàn)，優(yōu)步進入美國城市奧斯汀造成了當?shù)夭宛^勞動流失，導致餐飲服務質(zhì)量下降[34]。

另外，從線上價格機制的設置來看，平臺對線下市場造成一定的剝削。以貨運行業(yè)為例，一般由平臺設置參考價，貨主和卡車司機以此為基礎(chǔ)協(xié)商競價，形式上具備市場競爭機制。然而，為吸引和擴大貨源，平臺設置了較低的參考價，且貨主通過平臺招徠大量潛在司機使得司機無法主動在參考價基礎(chǔ)上加價，相反，司機之間過度競爭導致進一步壓低報價。也就是說，市場競爭主要發(fā)生在買方之間而不是買賣雙方之間?？傊?，在平臺和雙邊市場框架下，平臺和某一邊獲益，另一邊市場往往受損。競爭沒有發(fā)生在平臺與雙邊之間，也沒有發(fā)生在雙邊之間，而是在原本就處于弱勢地位的某一邊(買方或賣方)內(nèi)部，加劇了內(nèi)卷。正是因為這些問題，2021年5月和2022年1月，交通運輸部就平臺抽成比例高、分配機制不公開透明、隨意調(diào)整計價規(guī)則、惡意壓低運價等問題，兩度約談以跨城運輸為主的滿幫，及以同城運輸為主的貨拉拉、滴滴貨運、快狗打車[35]。

四、破除市場扭曲的制度設計

1.改進地方官員激勵方式

分稅制、晉升激勵等在某些方面造成行政壁壘。時至今日，市場運行中的條塊分割、地方保護主義現(xiàn)象仍時有發(fā)生[3]。對地方政府官員政績的考核評價方式使其具有行使地方保護主義行動的外在壓力。以增長主義傾向和理念設計的標準體系、統(tǒng)計體系、評價體系、績效考核體系等，直接引導地方政府官員過度重視本地區(qū)行政邊界內(nèi)的經(jīng)濟增長，而較少關(guān)注全國統(tǒng)一大市場建設和全國經(jīng)濟社會發(fā)展。

經(jīng)濟學界曾經(jīng)普遍認為，中國經(jīng)濟奇跡的奧秘在于地區(qū)間的經(jīng)濟競爭[36]。然而，如果各地區(qū)過度依靠土地資源、地方債、稅收優(yōu)惠開展競爭，那么地區(qū)競爭將阻礙市場競爭發(fā)揮作用，導致難以得到市場競爭的結(jié)果。例如，長三角出現(xiàn)了“一市一港”重復建設局面。如果競爭不能讓資源轉(zhuǎn)移到效率更高的地方，那這種競爭就和市場競爭不同，無法長久地提高整體效率，一旦“投資放水”的閘門收緊或外貿(mào)外資形勢嚴峻，經(jīng)濟增長的動力將大打折扣。

全國統(tǒng)一大市場的建設和市場體系的進一步完善是完善社會主義市場經(jīng)濟體制的題中應有之義。在這一過程中，既要使市場在資源配置中起決定性作用，又要更好地發(fā)揮政府作用。政府應發(fā)揮什么樣的作用以及如何發(fā)揮作用是關(guān)鍵所在。因此，防止舊壁壘反彈和新壁壘層出不窮的根本，就是進一步理順地方官員的晉升激勵，并對財政分權(quán)制度進行有針對性的改進。陳秀山(1995)認為，對待行政壟斷，需要更徹底的政治經(jīng)濟體制改革、轉(zhuǎn)換政府職能，而不應將政治問題用屬于經(jīng)濟法的反壟斷法來加以解決，實際上反壟斷法對它是無能為力的[37]。習近平總書記強調(diào)，“加強財稅體制改革頂層設計”“在中央和地方分稅制的原則框架內(nèi)，遵循健全政府間財政關(guān)系的基本原則，清晰界定省以下財政事權(quán)和支出責任”“要通過完善財政制度，破除地方保護主義、消除市場壁壘。”[38]

2.保持改革漸進性

根據(jù)制度變遷理論，轉(zhuǎn)型國家的制度處于動態(tài)演進的過程。從改革實踐來看，中國采取的是漸進改革道路。從這個意義上來說，改革的深入就是不斷對當時所處階段主要問題的回應處理，逐步攻克那些原本細枝末節(jié)的小問題，構(gòu)建起日益完善的經(jīng)濟社會制度。深化改革后，次要問題浮出水面。原來不是特別重要，對統(tǒng)一市場建設影響不那么大的問題，變成了主要問題。改革進入深水區(qū)后，行政區(qū)劃等主要問題基本解決，次要問題凸顯，如準行政壁壘。因此，今后應深入推進行政體制改革，通過漸進性改革不斷解決各類新舊體制性問題，如強化數(shù)字營商環(huán)境建設和平臺反壟斷，持續(xù)鞏固和完善全國統(tǒng)一大市場的制度基礎(chǔ)。

3.優(yōu)化協(xié)調(diào)區(qū)域利益

區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的本意是形成發(fā)展區(qū)域合力，并帶動全國發(fā)展。區(qū)域戰(zhàn)略在一定程度上強化了區(qū)域利益，促進了省際流通，但卻給跨區(qū)域發(fā)展造成新一層行政壁壘。京津冀、長三角、粵港澳等區(qū)際的制度安排的差異某種意義上又是區(qū)域的政策歧視，客觀上導致了許多隱形的市場分割[5]。而且，部分地區(qū)通過“優(yōu)惠政策”構(gòu)筑非經(jīng)濟性優(yōu)勢。一些地方面向特定企業(yè)及投資者出臺財稅、土地、補貼等優(yōu)惠政策，影響區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，加劇了地區(qū)之間的不公平競爭，對企業(yè)決策產(chǎn)生了干擾和扭曲[39]。例如，一些城市對中歐班列、航空貨運提供補貼，甚至對獲取補貼、利用本地物流設施提出排他性要求。所以，從全國統(tǒng)一大市場視角反思，應在強化京津冀“協(xié)同”、長三角“一體化”、深港“同城化”等區(qū)域內(nèi)各省市協(xié)調(diào)發(fā)展的同時，增強對周邊及全國的輻射帶動作用。這些相關(guān)區(qū)域本身就是經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)，其發(fā)展不應建立在優(yōu)惠政策基礎(chǔ)上，更不應以對其他地區(qū)的市場分割為代價。

4.用契約精神代替特事特辦

世界銀行宜商環(huán)境評價體系從監(jiān)管框架、公共服務和實施效率三個主要維度進行綜合評估，其中監(jiān)管框架考慮監(jiān)管的質(zhì)量，重點考察監(jiān)管的透明度、明確性及可預測性。在轉(zhuǎn)型期，中國市場經(jīng)濟制度并不完善，市場準入等方面還存有諸多不合理的限制，尤其是對民營企業(yè)。特事特辦可以在正式制度缺失或者正式制度實施遲緩的情況下快速響應，幫助企業(yè)俘獲市場商業(yè)機會。即，特事特辦是制度不完備時的潤滑劑。然而，特事特辦固然可以解決一些行政壁壘的問題，但其本質(zhì)上仍是行政主導的“特惠制”，隨著改革的深入，終將要轉(zhuǎn)向普惠制度。長期依賴特事特辦，將使人們?nèi)狈ζ栈莸钠跫s精神。特事特辦使一些營商環(huán)境優(yōu)化政策停留在字面上，需要上級指示才能較好執(zhí)行，導致宜商程度較低[40]。

5.強化數(shù)字經(jīng)濟監(jiān)管

線上線下市場不統(tǒng)一的成因主要有：規(guī)模經(jīng)濟和網(wǎng)絡效應降低了市場競爭程度，雙邊市場導致價格機制扭曲，出現(xiàn)數(shù)據(jù)和算法新的資源配置機制，數(shù)字經(jīng)濟新業(yè)態(tài)新模式出現(xiàn)了一些市場扭曲的新問題。這些都是發(fā)展中出現(xiàn)的問題，加強和改革這方面的監(jiān)管改革很有必要，但不能簡單使用行政手段或傳統(tǒng)管制方式去管理，而是要依照市場化、法治化的方式進行科學有效監(jiān)管，以增強市場主體活力和市場競爭能力[41-42]。例如，比約克格倫(Bj?rkegren，2022)基于盧旺達電信運營商的數(shù)十億條通話記錄等微觀數(shù)據(jù)實證發(fā)現(xiàn)，在電信產(chǎn)業(yè)增加一個競爭對手可以提高投資動機并增加相當于GDP 1%的社會福利[43]。

五、結(jié)論與政策建議

行政體制改革是連接市場化(機制上)與統(tǒng)一大市場(地理上)的關(guān)鍵。從1982年至今，中國先后進行了七輪較大規(guī)模的行政體制改革，這些改革對要素市場化起到較大促進作用。微觀企業(yè)從行政體制改革中獲益較大，市場效率大幅提高，初步建成全國統(tǒng)一大市場。目前，市場扭曲出現(xiàn)了一些新表現(xiàn)，這就需要從改進地方官員激勵方式、保持改革漸進性、優(yōu)化協(xié)調(diào)區(qū)域利益、用契約精神代替特事特辦、強化數(shù)字經(jīng)濟監(jiān)管五個方面進一步化解這些市場扭曲。相關(guān)結(jié)論對深化行政體制改革、推進要素市場化和全國統(tǒng)一大市場建設具有一定的政策啟示。

第一，樹立“超越競爭”發(fā)展理念，把建設全國統(tǒng)一大市場的部分重要指標納入各省市發(fā)展規(guī)劃。在傳統(tǒng)以經(jīng)濟增長為主要指標的地方政府及官員政績考核體系下，突破行政區(qū)劃的發(fā)展理念較難形成，需探索建立有利于全國統(tǒng)一大市場的地方政府考核激勵機制，把對全國的經(jīng)濟貢獻作為統(tǒng)計指標向外公布，例如向其他省市橫向轉(zhuǎn)移支付、投資、提供信貸資金，輸出高等教育畢業(yè)人員、供水供電供熱、貨物和服務貿(mào)易等?！俺礁偁帯币馕吨蚤L期的、合作的思維，各省份在五年規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃時不求大而全，在因地制宜發(fā)揮自身優(yōu)勢的同時，需要順應全國統(tǒng)一大市場總體戰(zhàn)略，找準自己的位置，實現(xiàn)各省市自身發(fā)展與全國統(tǒng)一大市場的激勵相容。

第二，聚焦邊界區(qū)，以體制改革、文化交流和經(jīng)濟合作來融合行政差異。京津冀、長三角、粵港澳等區(qū)域內(nèi)部省市間邊界地區(qū)經(jīng)濟合作和文化交流密切，但行政壁壘明顯，這些邊界區(qū)域是推動全國統(tǒng)一大市場的前沿陣地，可為省際要素自由流動筑建起橋梁和通道。一是用好行政區(qū)劃手段推動城際合作聯(lián)系?？赏ㄟ^“撤市并區(qū)”“撤縣設區(qū)”等措施對這些邊界縣、市進行行政區(qū)劃調(diào)整，既可為所隸屬城市市域擴容，又可實現(xiàn)相鄰省份間市轄區(qū)直接連接，為基礎(chǔ)設施互聯(lián)互通、公共服務均等共享、生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)治理等提供更多便利。二是通過文化交流強化城市組團發(fā)展?？蛇M一步打造省際融合示范區(qū)，順應城際要素流動格局，采取“異地合作共管”的靈活模式處理這些城市的行政區(qū)劃隸屬問題。三是推動邊界地區(qū)經(jīng)濟合作。加強“飛地園區(qū)”建設，并以邊界合作走廊建設為目標，沿邊界地區(qū)建設一批“產(chǎn)業(yè)協(xié)同一體化發(fā)展示范區(qū)”“科技創(chuàng)新一體化發(fā)展示范區(qū)”等主題示范區(qū)，逐步放松行政邊界對城際要素流動的束縛。

第三，加強數(shù)據(jù)要素基礎(chǔ)制度建設，積極推進數(shù)據(jù)要素市場化發(fā)展，使之成為要素市場化改革的重要突破口。2019年，黨的十九屆四中全會增列“數(shù)據(jù)”作為生產(chǎn)要素，如今，數(shù)據(jù)已經(jīng)成為和土地、勞動力、資本、技術(shù)并列的五大生產(chǎn)要素之一。數(shù)據(jù)要素市場化是要素市場化改革的短板和難點，當然也是要素市場化改革的重要突破口。不少地方政府對數(shù)據(jù)要素市場化高度重視。比如2021年11月，廣東省政務服務數(shù)據(jù)管理局發(fā)布《廣東省數(shù)據(jù)要素市場化配置改革白皮書》，詳細闡釋了廣東的實踐做法，為全國深化要素市場化改革，建設高標準市場體系提供廣東樣本。中國豐富的數(shù)據(jù)場景與規(guī)模龐大的數(shù)字規(guī)模，為數(shù)據(jù)要素市場的市場化流通提供了豐富的數(shù)據(jù)生態(tài)基礎(chǔ)。數(shù)據(jù)是生產(chǎn)或消費決策的主要影響因素甚至是決定因素，是資源優(yōu)化配置不可或缺的要素[44]。而要發(fā)揮好數(shù)據(jù)的關(guān)鍵作用，必須加強數(shù)據(jù)治理，其核心是構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度體系，主要包括確權(quán)、流通、交易(或開放共享)、分配、安全五個方面。其中，確權(quán)是數(shù)據(jù)要素市場化的前提，流通是數(shù)據(jù)廣泛使用的表征，交易或共享是數(shù)據(jù)交互使用的主要方式，分配是數(shù)據(jù)要素市場機制產(chǎn)生的社會結(jié)果，安全則是促使數(shù)據(jù)要素市場機制健康有序發(fā)揮作用的基本保障。只有這五個方面全面構(gòu)建了數(shù)據(jù)要素市場基礎(chǔ)制度體系，數(shù)據(jù)要素才能切實發(fā)揮良性作用，引導線上市場以及線上線下經(jīng)濟高效一體發(fā)展，打破要素地區(qū)封鎖，促進要素市場化改革和建設全國統(tǒng)一大市場[45]。

第四，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)鏈跨區(qū)域合作的制度安排，加快全國統(tǒng)一大市場建設。立足國內(nèi)大循環(huán)，優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈布局。明確京津冀、長三角、粵港澳三個區(qū)域的產(chǎn)業(yè)鏈補短板和鍛長板的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以及需要協(xié)調(diào)推進的重點項目及扶持發(fā)展的核心環(huán)節(jié)，有針對性地加強技術(shù)攻關(guān)和產(chǎn)業(yè)攻關(guān)，使之在國家產(chǎn)業(yè)鏈安全戰(zhàn)略中發(fā)揮更大作用。進一步推動上海等特大城市功能疏解，把中心城市帶動周邊市縣共同發(fā)展作為培育都市圈的重要內(nèi)容，形成更加合理有序的產(chǎn)業(yè)分工格局。加大對內(nèi)開放力度，加快建設內(nèi)陸開放新高地，增強中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)承接能力，引導制造業(yè)由東部向中西部地區(qū)有序轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)東中西部合理分工、協(xié)同聯(lián)動發(fā)展。統(tǒng)籌加大對物流樞紐和物流企業(yè)紓困支持力度，依托城市周邊物流園、具備條件的高速公路服務區(qū)等，合理布局建設物資中轉(zhuǎn)站。繪制各區(qū)域應急基礎(chǔ)設施分布圖，升級改造現(xiàn)有設施，研究建設一批糧油應急物資儲備庫。

第五，創(chuàng)新行政資源配置方式，加強線上市場監(jiān)管。建立線上線下一體化監(jiān)管體系，構(gòu)建線上線下統(tǒng)一大市場。加快清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，破除各種封閉小市場、自我小循環(huán)。銀行、國有企業(yè)等機構(gòu)要打破“準行政”壁壘。鼓勵中石化、國電、鐵建等央企成立“國資云”中心，為各企業(yè)集團及相應行業(yè)提供云服務，為統(tǒng)籌工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)提升與數(shù)字安全問題貢獻力量。

第六，對照世界銀行宜商環(huán)境評價體系，為爭取更好的全球排名預做準備。參照世界銀行宜商環(huán)境評估體系，研究制定更加簡單合理的營商環(huán)境調(diào)查指標，及時追加、補充、優(yōu)化營商環(huán)境改革措施。目前一些地方對營商環(huán)境的認識停留在世界銀行“營商環(huán)境報告”上，對宜商環(huán)境概念了解不多。一些工作人員和企業(yè)人員對營商環(huán)境的考核范圍、考核指標、指標內(nèi)涵、計算方式等的認識和了解都處于模糊狀態(tài)，這與宜商環(huán)境對公共服務的要求以及基于事實的信息不符，或?qū)⒗汀肮卜铡敝笜说牡梅忠约盎谑聦嵭畔⒆鞒龅摹靶省钡梅帧＝ㄗh加強數(shù)字政務服務水平和法治水平，利用數(shù)字化手段提升監(jiān)管質(zhì)量，增強監(jiān)管透明度、明確性及可預測性。