海南自由貿(mào)易港建設我國開放創(chuàng)新示范高地：政策實踐、主要問題與對策建議

傅晉華，沈映春，張佳書

（1.中國科學技術發(fā)展戰(zhàn)略研究院，北京 100038；2.北京航空航天大學公共管理學院，北京 100191）

建設海南自由貿(mào)易港，是習近平總書記在2018年海南建省辦經(jīng)濟特區(qū)30周年大會上提出的國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。四年后，在2022年4月10—13日海南調(diào)研考察過程中，習總書記再次明確強調(diào)，加快建設具有世界影響力的中國特色自由貿(mào)易港，讓海南成為新時代中國改革開放的示范[1]。在創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展領域，海南盡管科技基礎條件薄弱、整體區(qū)域創(chuàng)新能力較弱，但是憑借自由貿(mào)易港制度集成創(chuàng)新優(yōu)勢，海南應努力踐行“新時代中國改革開放的示范”角色要求，加快探索建設我國開放創(chuàng)新示范高地，為創(chuàng)新驅(qū)動高質(zhì)量發(fā)展提供“海南模式”。

1 海南自由貿(mào)易港建設我國開放創(chuàng)新示范高地的重大意義

科學技術具有世界性、時代性，是人類共同的財富。以全球視野謀劃和推動創(chuàng)新、積極融入全球創(chuàng)新網(wǎng)絡，是新時期完善國家創(chuàng)新體系的重要任務之一，其最終目標是構(gòu)建適應新時代的國家開放創(chuàng)新體系。在這一體系中，微觀層面要促進企業(yè)等創(chuàng)新主體的開放創(chuàng)新，宏觀層面要構(gòu)建開放的創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境，促進創(chuàng)新要素自由流動，以及創(chuàng)新成果的國際化應用或擴散。

自由貿(mào)易港是全球最高開放形態(tài)，海南自由貿(mào)易港從誕生之初就把對標世界最高水平開放形態(tài)作為建設目標。通過對中國香港、新加坡等全球著名自由貿(mào)易港創(chuàng)新發(fā)展的案例分析可知，構(gòu)建開放創(chuàng)新體系、融入全球創(chuàng)新網(wǎng)絡，是自由貿(mào)易港創(chuàng)新發(fā)展的優(yōu)勢和特征所在[2-3]。對于海南而言，開放是海南自由貿(mào)易港的“生命線”，制度集成創(chuàng)新是建設海南自由貿(mào)易港的根本動力。一方面，作為我國目前唯一的自由貿(mào)易港和最大的經(jīng)濟特區(qū)，未來海南開放創(chuàng)新的程度將直接體現(xiàn)我國的開放創(chuàng)新程度；另一方面，海南具有國家賦予的制度集成創(chuàng)新優(yōu)勢，能夠在開放創(chuàng)新領域開展一系列先行先試的制度改革創(chuàng)新，成為我國開放型科技體制機制改革的“試驗場”。

2 我國開放創(chuàng)新面臨的主要問題及對海南改革示范的需求

2.1 我國開放創(chuàng)新面臨的主要問題

改革開放40余年來，我國開放創(chuàng)新成效顯著。以國際科技合作為例，目前中國已經(jīng)與160多個國家和地區(qū)建立了科技合作關系，參加國際組織和多邊機制超過200個。但是，應該看到，我國科研國際化的水平還不高，整體科研體系開放的程度還比較低，并且缺乏系統(tǒng)的開放創(chuàng)新制度設計。具體看，存在的主要問題如下：

一是科研組織的國際化程度不高。在全球一些創(chuàng)新國際化水平高的國家或地區(qū)，往往能看到來自世界不同國家的學者、科學家和工程師以團隊的形式為共同目標開展研究工作。比如，新加坡的科技管理與研發(fā)執(zhí)行組織體系均相當開放，該國國家研究基金會下屬的科學咨詢委員會中，有不少來自新加坡以外世界著名大學與科研機構(gòu)的科學家，并且該國政府部門雇用的科技專家也有一定比例的外籍人士。相比之下，我國科研組織體系還比較封閉，在國內(nèi)的大學、科研機構(gòu)、重點實驗室、企業(yè)研發(fā)機構(gòu)等科研單位中，鮮有外籍科學家擔任主要負責人。

二是創(chuàng)新要素的全球流動不夠暢通。人才和資金等創(chuàng)新要素國際化程度是反映一個國家開放創(chuàng)新水平的重要標志。盡管近年來我國不斷采取措施，加大對國際人才和海外研發(fā)投資的引進和使用力度，但是和創(chuàng)新國際化水平高的國家相比，依然面臨顯著差距。從人才角度看，以綠卡制度為例，從我國2004年正式實施綠卡制度開始至2012年底，僅頒發(fā)近5000張綠卡，而2012年一年全球拿到美國綠卡的人數(shù)超100萬人[4]；從資金角度看，2018—2020三年中，我國研發(fā)經(jīng)費中來自海外資金占比平均為0.3%，而同期美國為7.1%，英國為14.1%，德國為6.6%，新加坡為6.0%①根據(jù)中國科學技術發(fā)展戰(zhàn)略研究院所著《國家創(chuàng)新指數(shù)報告》相關數(shù)據(jù)計算而得。。

三是還未形成系統(tǒng)化的開放創(chuàng)新制度。盡管開放創(chuàng)新的重要性已經(jīng)在國家和地區(qū)層面得到認可，但是以開放變量為核心的科技創(chuàng)新體制機制改革還未實現(xiàn)，大部分組織和區(qū)域在科技創(chuàng)新制度改革中較少將開放因素納入其中，導致很多創(chuàng)新制度設計在利用外部資源，尤其是國際創(chuàng)新資源方面效果不佳或者無效。

2.2 對海南改革示范的需求

開放創(chuàng)新是一種制度安排，其最終目標是實現(xiàn)創(chuàng)新國際化。在當前全球化遭遇逆流影響的大背景下，我國開放創(chuàng)新要想從量的積累達到質(zhì)的突破，就更需要加大改革創(chuàng)新力度。為了降低制度交易成本和控制風險，我國開放創(chuàng)新領域的制度改革亟待開展高質(zhì)量試點以積累有益經(jīng)驗。作為全國唯一的自由貿(mào)易港和最大的經(jīng)濟特區(qū)，海南擁有全國其他地區(qū)所不能比擬的制度集成創(chuàng)新優(yōu)勢。因此，國家對把海南打造成為新時代全球開放高地寄予厚望，這其中也包括成為我國開放創(chuàng)新的“樣板”。具體來看，需要在以下方面尋求制度突破：首先，如何提升科研組織的國際化程度，以更加開放的組織推動更加開放的創(chuàng)新；其次，如何促進人才的跨國流動和人才國際化，以加速流動的人才推動更加開放的創(chuàng)新；再次，如何加快研發(fā)資金的雙向流動，以全球化的資金配置推動更加開放的創(chuàng)新；最后，如何設計系統(tǒng)化的開放創(chuàng)新制度，以有效的制度安排推動更加開放的創(chuàng)新。上述需求既是國家對海南自由貿(mào)易港的“出題”考驗，同時也將對海南創(chuàng)新驅(qū)動高質(zhì)量發(fā)展帶來顯著正向影響。

3 海南自由貿(mào)易港開放創(chuàng)新的政策實踐與主要問題

3.1 政策實踐

2018年4月以來，海南為更好地推進有中國特色的自由貿(mào)易港建設，充分發(fā)揮制度創(chuàng)新優(yōu)勢，不斷加強創(chuàng)新資源引進、國際科技合作、地區(qū)創(chuàng)新合作等開放創(chuàng)新領域的制度設計，初步構(gòu)建起具有海南特色的區(qū)域開放創(chuàng)新體系。四年來圍繞開放創(chuàng)新的主要制度設計與政策安排體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是以立法為手段加強開放創(chuàng)新頂層制度設計。2021年12月，海南正式出臺《海南自由貿(mào)易港科技開放創(chuàng)新若干規(guī)定》（以下簡稱《若干規(guī)定》），并于2022年1月起正式實施[5]。作為《中華人民共和國海南自由貿(mào)易港法》的配套法規(guī)之一，《若干規(guī)定》在第一條明確指出，其實施目標是“構(gòu)建開放型科技創(chuàng)新體制機制”。在此基礎上，提出一系列針對開放創(chuàng)新的政策規(guī)定，主要包括：設立國際離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)試驗區(qū)；開展國際科技合作；建立財政科研資金跨境使用管理機制；建立國際人才管理服務體制機制；推動區(qū)域科技創(chuàng)新合作等。

二是通過省部合作強化開放創(chuàng)新領域的制度建設。為了落實創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，結(jié)合海南改革開放實際需求，科學技術部和海南省于2019年4月和2020年12月連續(xù)共同制定出臺兩份以開放創(chuàng)新為核心主題的政策文件①分別是科技部和海南省政府于2019年4月共同出臺的《加快海南科技創(chuàng)新開放發(fā)展的實施方案》以及科技部辦公廳和海南省政府辦公廳于2020年12月共同出臺的《海南開放創(chuàng)新合作機制》。，從國際創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、區(qū)域創(chuàng)新合作、國際人才引進等方面共同推動海南開放創(chuàng)新發(fā)展。

三是在省級科技創(chuàng)新重要政策規(guī)劃中加強開放創(chuàng)新制度設計。2021年6月，海南省政府辦公廳出臺《海南省“十四五”科技創(chuàng)新規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）和《海南省以超常規(guī)手段打贏科技創(chuàng)新翻身仗三年行動方案（2021—2023年）》（以下簡稱《三年行動方案》）；2022年2月，海南省政府出臺《海南省創(chuàng)新型省份建設方案》（以下簡稱《建設方案》）。上述三份重要省級科技創(chuàng)新文件均把開放創(chuàng)新作為關鍵任務和科技創(chuàng)新體制機制重點改革內(nèi)容來部署落實[6-8]。比如，《規(guī)劃》明確提出“構(gòu)建海南特色區(qū)域開放創(chuàng)新體系”，并作為專題部署；《建設方案》把“加大開放創(chuàng)新力度”作為六大重點任務之一。

3.2 主要問題

四年來海南在構(gòu)建完善區(qū)域開放創(chuàng)新體系方面已經(jīng)做出一定的探索，但是站在國家層面看，其距離成為國家開放創(chuàng)新改革示范的要求還有較大距離，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是缺乏從“國家所需”角度開展開放創(chuàng)新制度設計。作為我國唯一的自由貿(mào)易港，海南在開展制度創(chuàng)新的過程中不僅要考慮地方所需，更要站在國家層面思考如何為全國改革開放提供一些經(jīng)驗。就開放創(chuàng)新而言，海南目前的政策實踐對國家面臨的開放創(chuàng)新難題還沒有形成可以推廣的成熟解決方案，亟需進一步研究探索。

二是開放創(chuàng)新在地方科技創(chuàng)新體制機制改革中的位置還不夠突出。近年來海南針對自由貿(mào)易港創(chuàng)新發(fā)展需求，開展了一系列科技創(chuàng)新體制機制改革，創(chuàng)新環(huán)境大為改善，開放創(chuàng)新成為海南特色區(qū)域創(chuàng)新體系的顯著特征。但是，從現(xiàn)有創(chuàng)新政策看，開放變量在科技創(chuàng)新體制機制改革中的位置并不突出，尚未真正形成開放型科技創(chuàng)新體制機制。

三是還未形成系統(tǒng)化的開放創(chuàng)新制度體系。目前海南開放創(chuàng)新政策實踐主要集中在國際科技合作、區(qū)域創(chuàng)新合作以及國際科技人才等傳統(tǒng)領域，政策設計較為零散，尚未形成系統(tǒng)化開放創(chuàng)新制度體系，難以實現(xiàn)制度集成創(chuàng)新效果。

4 海南自由貿(mào)易港建設我國開放創(chuàng)新示范高地的總體思路、重點示范內(nèi)容與對策建議

4.1 總體思路

建設具有世界影響力的中國特色自由貿(mào)易港，讓海南成為新時代中國改革開放的示范，是習近平總書記考察海南時對其提出的新的發(fā)展定位。圍繞這一定位，海南自由貿(mào)易港建設我國開放創(chuàng)新示范高地的頂層制度設計，需要從總體思路上充分把握以下三點原則：

一是從“四個全球化”視角認識海南自由貿(mào)易港開放創(chuàng)新的獨特性。和我國其他區(qū)域不同，海南自由貿(mào)易港從誕生之初就被賦予對標全球最高開放形態(tài)的重任，這要求海南從全球視野開展頂層制度設計。具體到開放創(chuàng)新領域，海南自由貿(mào)易港應具備“四個全球化”特征，即創(chuàng)新組織開放全球化、創(chuàng)新要素流動全球化、創(chuàng)新活動網(wǎng)絡全球化、創(chuàng)新制度設計全球化。只有真正具備以上四個特征，海南才有資格代表中國成為開放創(chuàng)新領域的示范高地。

二是從國家需求角度加大開放創(chuàng)新領域的制度集成創(chuàng)新力度。前已述及，我國開放創(chuàng)新制度改革依舊面臨眾多難題，在實際操作層面缺少突破性制度創(chuàng)新。海南憑借自由貿(mào)易港制度集成創(chuàng)新優(yōu)勢，在某些關鍵領域聚焦最突出緊迫的改革任務，強化頂層制度設計，突破體制機制障礙，在全國范圍內(nèi)真正發(fā)揮改革示范作用。

三是從地方需求角度著力構(gòu)建具有海南特色的開放型科技創(chuàng)新體制機制。開放創(chuàng)新既是自由貿(mào)易港創(chuàng)新發(fā)展的本質(zhì)特征，也是海南區(qū)域競爭力的優(yōu)勢所在。新時期海南科技創(chuàng)新體制機制改革應真正把開放變量作為制度改革的核心要素，加快構(gòu)建開放型科技創(chuàng)新體制機制，形成具有海南特色的區(qū)域開放創(chuàng)新體系，這既符合自由貿(mào)易港創(chuàng)新發(fā)展的一般規(guī)律，也能滿足海南高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實需求。

4.2 重點示范內(nèi)容與對策建議

根據(jù)國家在開放創(chuàng)新領域?qū)Ｄ细母锸痉兜男枨螅凑湛傮w思路設計，結(jié)合海南已有政策基礎與存在的主要問題，本文研究提出以下四方面的重點示范內(nèi)容與對策建議。

4.2.1 加快科研組織的開放創(chuàng)新

加快科研組織的開放創(chuàng)新，是海南自由貿(mào)易港建設我國開放創(chuàng)新示范高地的重要示范內(nèi)容之一。從理論上看，面向全球開放的科研組織模式，能夠有效整合和利用國內(nèi)外優(yōu)質(zhì)科研資源，激發(fā)本地科研主體的創(chuàng)新活力，提高組織創(chuàng)新整體效益；從實踐上看，全球科技創(chuàng)新發(fā)達國家大多通過科研組織國際化來充分運用全球智力資源，具體采取聘用引進國際高端科技人才、深化國際科技合作等方式，實現(xiàn)對全球創(chuàng)新資源的整合利用。因此，借鑒全球科技創(chuàng)新發(fā)達國家科研組織國際化成熟經(jīng)驗，海南應結(jié)合自身科技創(chuàng)新資源稟賦特點和比較優(yōu)勢，聚焦種業(yè)、深海、航天等重點創(chuàng)新領域，以制度集成創(chuàng)新為手段，努力提升本地高校、科研院所、科研組織國際化水平，同時積極引入國際高水平創(chuàng)新主體，和本地高校、科研院所等共同形成一個開放的研發(fā)組織體系，有效提升區(qū)域創(chuàng)新體系效能。

具體政策建議包括：一是爭取在放開科研機構(gòu)負責人任職限制等方面實現(xiàn)制度突破。根據(jù)《海南自由貿(mào)易港建設總體方案》中有關“人員進出自由便利”的相關要求①《海南自由貿(mào)易港建設總體方案》在有關“人員進出自由便利”部分明確提出“允許符合條件的境外人員擔任海南自由貿(mào)易港內(nèi)法定機構(gòu)、事業(yè)單位、國有企業(yè)的法定代表人”。，加快放開海南本地高校和科研院所負責人的任職限制，探索高端外籍科學家擔任公立科研機構(gòu)負責人的制度模式。二是開展科研機構(gòu)一定比例外籍專家崗位聘用試點，提升外籍專家聘用比例，完善引進聘用、職稱評定和績效考核等相關制度。三是制定針對性政策，支持國際科技組織、境外高水平大學和研究機構(gòu)在海南境內(nèi)設立科研組織分支機構(gòu)，同時支持和鼓勵海南本地高水平大學和科研院所在境外設立分支科研機構(gòu)。

4.2.2 推動國際人才的開放流動

科技人才的全球流動是影響國家創(chuàng)新競爭力的關鍵因素之一。隨著對科技人才的爭奪從企業(yè)行為上升到國家戰(zhàn)略，世界上許多國家開始高度重視國際科技人才的引進和使用。以美國為例，各屆美國政府均很重視吸引海外科技人才，通過采用選擇性移民政策引進人才、把留學生作為科技人才儲備隊伍、運用市場化方式進行人才開發(fā)和配置等措施，美國成為全球科技創(chuàng)新人才資源最為富集的國家之一。近年來，我國對引進國際科技人才的重視程度越來越高，黨的二十大報告在論述“深入實施人才強國戰(zhàn)略”內(nèi)容中明確指出，要加快建設世界重要人才中心和創(chuàng)新高地，著力形成人才國際競爭的比較優(yōu)勢[8]。在此背景下，海南應在人才開放創(chuàng)新，特別是國際高端科技人才引進和使用方面有所作為，為該領域在全國范圍內(nèi)的制度創(chuàng)新進行改革試點。

具體政策建議包括：一是在探索實施技術移民政策方面先行先試。積極借鑒全球著名自由貿(mào)易港技術移民政策實踐和經(jīng)驗，結(jié)合我國技術移民發(fā)展的新問題新需求，利用自由貿(mào)易港制度集成創(chuàng)新優(yōu)勢開展技術移民政策先行先試，降低外籍高技術人才引進門檻，完善技術移民政策環(huán)境。二是圍繞海南科技創(chuàng)新重點領域和發(fā)展方向，建立由政府主管部門、行業(yè)協(xié)會、高校、科研機構(gòu)等單位共同構(gòu)成的國際人才引進委員會，專門研究制定并定期發(fā)布引進外國人才指導目錄，進一步完善“精準引才”政策措施。三是充分發(fā)揮兩個“留學生”群體（歸國留學生群體和外籍在瓊留學生群體）的人才效應，積極促進其在瓊創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，制定完善相關針對性扶持政策。四是利用自貿(mào)港制度創(chuàng)新優(yōu)勢積極開展國際科技人才管理和服務改革試點，在簽證和居留申請、承擔政府科技計劃項目、設置海外專業(yè)技術人才特聘高端職位、建立國際人才全面服務保障機制等方面先行先試，為我國完善國際科技人才制度探索有益經(jīng)驗。

4.2.3 促進研發(fā)資金的雙向流動

研發(fā)資金的國際流動水平，在一定程度上能夠體現(xiàn)一國或地區(qū)創(chuàng)新國際化參與度。前已述及，我國研發(fā)經(jīng)費中來自海外資金占比一直很低，同美國、英國、德國、新加坡等科技創(chuàng)新發(fā)達國家相比，吸引利用國際研發(fā)投資的水平還比較低。但是，我國一直在采取措施推動研發(fā)資金的雙向流動，比如，國家和地區(qū)層面均出臺了吸引外資研發(fā)中心來華投資的優(yōu)惠政策，同時制定政策提高國家科技計劃對外開放水平。對于海南而言，作為全國唯一的自由貿(mào)易港和最大的經(jīng)濟特區(qū)，其具備引進外資研發(fā)投入的良好基礎條件。一方面，引進外資的政策大環(huán)境比較好，海南自1988年成立特區(qū)以來就一直把吸引外資作為經(jīng)濟工作的重點任務；另一方面，成立自貿(mào)港以來，海南提出積極發(fā)展總部經(jīng)濟[9]，這為吸引包括外資研發(fā)中心在內(nèi)的各類全球總部到海南發(fā)展提供了重要平臺載體。因此，作為未來我國開放創(chuàng)新示范高地，海南自由貿(mào)易港應充分發(fā)揮自身制度優(yōu)勢和良好的基礎條件，積極促進研發(fā)資金雙向流動，實現(xiàn)研發(fā)投資在全球范圍內(nèi)的優(yōu)化配置。

具體政策建議包括：一是充分利用自貿(mào)港在投資、貿(mào)易、金融、稅收等方面的獨特優(yōu)勢政策，積極吸引跨國企業(yè)在瓊設立外資研發(fā)中心，充分發(fā)揮其在海南區(qū)域創(chuàng)新體系建設中的技術和資金溢出效應。二是重點推進特色優(yōu)勢領域省級科技計劃的對外開放，在種業(yè)科技、深?？萍肌⒑教炜萍嫉阮I域深化基礎研究和大科學研究的開放與合作，鼓勵外籍科學家以合作研究等方式參與基礎研究項目。三是探索建立財政科研資金跨境使用管理機制，促進和保障實現(xiàn)無障礙交流與合作。

4.2.4 構(gòu)建開放型科技創(chuàng)新體制機制

理論和國際經(jīng)驗表明，基于開放的創(chuàng)新制度設計能夠有效提升一國或地區(qū)創(chuàng)新國際化水平，這些制度主要包括：營商環(huán)境政策、創(chuàng)新環(huán)境政策、融入全球價值鏈和創(chuàng)新網(wǎng)絡的促進政策等。近年來，我國高度重視國家開放創(chuàng)新制度建設，黨的二十大報告在論述“完善科技創(chuàng)新體系”內(nèi)容中專門提出，要加強國際化科研環(huán)境建設，形成具有全球競爭力的開放創(chuàng)新生態(tài)[10]。對于海南而言，自貿(mào)港改革創(chuàng)新的關鍵變量是開放，特別是面向全球的高質(zhì)量開放。因此，新時期海南在推進科技創(chuàng)新管理體制機制改革過程中，需要更多考慮開放因素，真正將開放作為制度改革的關鍵變量和核心要素，著力構(gòu)建體現(xiàn)自貿(mào)港特點的開放型科技創(chuàng)新體制機制，這是海南創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的內(nèi)在要求，也是建設我國開放創(chuàng)新示范高地的制度保障。

具體政策建議是：國家應在已有開放創(chuàng)新政策基礎上，結(jié)合海南自身政策實踐，考慮在海南自由貿(mào)易港實施綜合性開放創(chuàng)新改革試點，加大相關政策先行先試力度。重點針對區(qū)域開放創(chuàng)新環(huán)境與國際規(guī)則接軌、擴大地方科技計劃開放水平、完善國際科技人才引進和使用機制、提升科研組織國際化水平等方面積累試點經(jīng)驗，加快構(gòu)建開放型科技創(chuàng)新體制機制，為國家開放創(chuàng)新體系建設探索可復制和推廣的經(jīng)驗?！?/p>