美國主要顛覆性技術(shù)研發(fā)機(jī)構(gòu)的管理機(jī)制比較研究
——以“類DARPA”機(jī)構(gòu)為例

王開陽

（中國科學(xué)技術(shù)信息研究所，北京 100038）

顛覆性技術(shù)在我國科技創(chuàng)新發(fā)展中占有不可忽視的地位。黨的十八大以來，黨中央多次做出部署，超前布局前沿技術(shù)和顛覆性技術(shù)，持續(xù)激發(fā)科技創(chuàng)新蘊含的強(qiáng)大發(fā)展驅(qū)動力。對于科技管理部門而言，應(yīng)當(dāng)高度重視顛覆性技術(shù)研發(fā)項目的政策和管理問題。

在本研究中，顛覆性技術(shù)研發(fā)機(jī)構(gòu)指的是以顛覆性技術(shù)的科研攻關(guān)和成果產(chǎn)出為目標(biāo)的、具有完整制度規(guī)范的實體組織；該類型機(jī)構(gòu)可以自主執(zhí)行研發(fā)活動，也可以通過對外委托進(jìn)行，需要注意的是該類型機(jī)構(gòu)與其他機(jī)構(gòu)建立的是研發(fā)合作關(guān)系，不是對后者實施政策性管理。從顛覆性技術(shù)研發(fā)機(jī)構(gòu)管理的國際經(jīng)驗來看，以美國國防部高級研究計劃 局（Defense Advanced Research Projects Agency，DARPA）為代表的美國顛覆性技術(shù)研發(fā)機(jī)構(gòu)運作時間長、產(chǎn)出成果多，在國防科技等多個領(lǐng)域獲得了巨大的成功。近年來，美國政府多個部門全新設(shè)立了一批“類DARPA”機(jī)構(gòu)，其用意是應(yīng)對新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革，通過借鑒和改進(jìn)DARPA的機(jī)構(gòu)管理模式，意圖在各自領(lǐng)域復(fù)制DARPA的輝煌成績。通過分析這批類DARPA機(jī)構(gòu)的管理機(jī)制情況，能夠在徹底排除文化歷史差異的基礎(chǔ)上，更準(zhǔn)確地展現(xiàn)美國顛覆性技術(shù)研發(fā)機(jī)構(gòu)管理機(jī)制的核心部件，這對于更加深入地認(rèn)識DARPA模式以及顛覆性技術(shù)研發(fā)機(jī)構(gòu)管理機(jī)制具有重要意義，同時為我國設(shè)立類似機(jī)構(gòu)提供政策借鑒。

1 顛覆性技術(shù)研發(fā)機(jī)構(gòu)的研究及實踐現(xiàn)狀

1.1 相關(guān)研究

在本文中，顛覆性技術(shù)是能夠?qū)鹘y(tǒng)技術(shù)體系產(chǎn)生沖擊和進(jìn)行重構(gòu)的技術(shù)創(chuàng)新。在新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革縱深發(fā)展的當(dāng)下，顛覆性技術(shù)將有望深刻改變?nèi)祟惤?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基本范式，激發(fā)出前所未有的發(fā)展機(jī)遇和潛在挑戰(zhàn)。顛覆性技術(shù)已經(jīng)成為具有戰(zhàn)略意義的技術(shù)類型，其中包括量子科技、新能源技術(shù)、前沿生物技術(shù)等。

顛覆性技術(shù)創(chuàng)新理論最初是由美國學(xué)者克里斯坦森在其著作《創(chuàng)新者的窘境》[1]中提出的，主要描述了某個技術(shù)雖然在重要指標(biāo)上暫時落后于主流技術(shù)，但由于擁有被忽視的其他重要技術(shù)性能指標(biāo)，以及隨著持續(xù)的技術(shù)改進(jìn)，最終慢慢超越了主流技術(shù)的現(xiàn)象，并將此類技術(shù)定義為“顛覆性技術(shù)”。

全球主要國家成立了一批政府或者企業(yè)主導(dǎo)的顛覆性技術(shù)研發(fā)機(jī)構(gòu)，并且實現(xiàn)了機(jī)構(gòu)的有效運作。近年來，聚焦政府主導(dǎo)顛覆性技術(shù)項目管理的研究多關(guān)注運作時間長、產(chǎn)出多的典型案例。其中，DARPA的管理機(jī)制研究是熱點之一。DARPA在2016年發(fā)布的《DARPA的創(chuàng)新》（Innovation at DARPA）[2]報告中總結(jié)自身半個多世紀(jì)的研發(fā)項目管理經(jīng)驗提出，強(qiáng)烈的技術(shù)創(chuàng)新使命感、高水平經(jīng)理人的有限任期制、足夠龐大的外部研討和合作網(wǎng)絡(luò)、明確的項目評審標(biāo)準(zhǔn)（即海爾邁耶問題）、扁平化管理機(jī)構(gòu)、充分信任的放權(quán)、敢于冒險和準(zhǔn)許失敗的文化氛圍等都是其成功的關(guān)鍵經(jīng)驗。Cheney等[3]通過案例分析了DARPA眾多顛覆性技術(shù)研發(fā)的具體過程，詳盡列舉了“捕食者”無人機(jī)、高清晰度顯示技術(shù)、量子計算和個性化學(xué)習(xí)助理（PAL）等顛覆性技術(shù)項目的來源、管理方式和主要經(jīng)驗等。楊芳娟等[4]基于DARPA經(jīng)驗分析顛覆性技術(shù)創(chuàng)新項目的組織實施與管理，認(rèn)為關(guān)鍵的項目管理措施在于：一是通過國防科技重大需求和重大問題進(jìn)行項目需求的凝練，并將技術(shù)愿景轉(zhuǎn)化成研究計劃；二是公開遴選技術(shù)方案，實行項目經(jīng)理主導(dǎo)的雙軌制評審；三是分階段動態(tài)資助，建立科學(xué)規(guī)范的目標(biāo)管理制度；四是嚴(yán)格控制項目風(fēng)險，寬容、鼓勵勇于挑戰(zhàn)的失敗。總體來說，學(xué)界和政策界對DARPA模式的分析已經(jīng)取得了一批相當(dāng)深入的成果。

1.2 主要國家實踐現(xiàn)狀

部分國家意圖在本國復(fù)制DARPA模式，并已經(jīng)做出部分探索。日本于2013年設(shè)立的顛覆性技術(shù)創(chuàng)新計劃（ImPACT），提出該項目高度聚焦顛覆性技術(shù)，建立了以經(jīng)理人為核心的計劃管理制度等顯著管理特征[5]。英國于2021年提出將成立一個新的獨立于政府的研究機(jī)構(gòu)——高級研究與發(fā)明局（ARIA），以打造英國版DARPA為目標(biāo)，將采用靈活的方式快速向英國最具開拓性的研究人員提供資助，避免不必要的官僚主義，并對失敗有著極高的容忍度[6]。德國于2019年專門設(shè)立了與DARPA相似的飛躍式創(chuàng)新局（SPRIN-D），聘用具備專業(yè)技能、有合同期限和擁有巨大自主權(quán)的項目經(jīng)理，結(jié)合巨大的政策容錯空間，為顛覆性創(chuàng)新項目提供巨大支持[7]。但是，這些機(jī)構(gòu)或者項目存續(xù)時間相對較短，而且其運作機(jī)制可能受到社會現(xiàn)實、政府模式、文化背景等方面的深層次影響，很可能降低經(jīng)驗總結(jié)和模式凝練的精確度。

1.3 類DARPA機(jī)構(gòu)概況

近年來，美國政府部分部門模仿DARPA設(shè)立了各自下屬的類DARPA機(jī)構(gòu)，包括美國能源部設(shè)立的能源先進(jìn)研究計劃局（Advanced Research Projects Agency-Energy，ARPA-E），美國衛(wèi)生和公眾服務(wù)部設(shè)立的健康衛(wèi)生先進(jìn)研究計劃局（Advanced Research Projects Agency for Health，ARPA-H），隸屬美國情報總監(jiān)辦公室的情報先進(jìn)研究計劃中心（Intelligence Advanced Research Projects Activity，IARPA）?，F(xiàn) 將這三個部門和DARPA的特征性信息整理見表1。

表1 部分類DARPA機(jī)構(gòu)情況

2 分析框架

本研究通過對已有經(jīng)典文獻(xiàn)的梳理和分析，提出一個包含內(nèi)部管理和外部網(wǎng)絡(luò)的管理機(jī)制簡要分析框架。Yu等[8]根據(jù)已有企業(yè)顛覆性技術(shù)創(chuàng)新研究文獻(xiàn)的細(xì)致梳理，從內(nèi)部管理、外部聯(lián)系、企業(yè)營銷和技術(shù)管理4個視角提出了一個顛覆性技術(shù)研發(fā)的影響因素分析框架，認(rèn)為已有研究更多聚焦于企業(yè)內(nèi)部管理和外部聯(lián)系，對特定的文化建設(shè)、資源調(diào)配和組織結(jié)構(gòu)等論述較多，詳盡提出了高級經(jīng)理人經(jīng)驗缺乏等阻礙因素，并提出了相應(yīng)的解決策略，部分要點見表2。

Si等[9]針對相似問題，提出了一個“顛覆性技術(shù)多層次影響因素”框架，包括個體、企業(yè)等5個層次，更加全面地分析了影響顛覆性技術(shù)研發(fā)的各個因素，部分要點見表3。

綜合表2和表3的文獻(xiàn)梳理，并結(jié)合楊芳娟[4]等對DARPA項目管理經(jīng)驗的總結(jié)，本研究認(rèn)為在機(jī)構(gòu)管理層面推動顛覆性技術(shù)研發(fā)需要考慮的關(guān)鍵因素包括：一是內(nèi)部管理（具體包括組織戰(zhàn)略、組織結(jié)構(gòu)、資源配置，項目管理等），二是外部網(wǎng)絡(luò)（包括與同一系統(tǒng)內(nèi)的同級機(jī)構(gòu)，以及與外部合作者網(wǎng)絡(luò)之間的關(guān)系）。使用這一分析框架（見表4），本研究將對類DARPA機(jī)構(gòu)的管理機(jī)制進(jìn)行比較分析。

表2 企業(yè)顛覆性創(chuàng)新潛在影響因素

表3 顛覆性創(chuàng)新在5個層次上的影響因素

表4 顛覆性技術(shù)研發(fā)機(jī)構(gòu)管理機(jī)制分析框架

3 美國類DARPA機(jī)構(gòu)管理機(jī)制比較

3.1 類DARPA機(jī)構(gòu)的管理模式特征比較

從前述分析，“DARPA模式”特征主要包括具有強(qiáng)烈的前沿技術(shù)探索使命導(dǎo)向、扁平化組織結(jié)構(gòu)、具有較大自主權(quán)的項目經(jīng)理、不設(shè)置內(nèi)部研發(fā)機(jī)構(gòu)、建立廣泛聯(lián)系的外部關(guān)聯(lián)網(wǎng)絡(luò)等。以這些特征為基礎(chǔ)，本研究將著重分析類DARPA機(jī)構(gòu)在管理方面的差異部分。

3.1.1 ARPA-E模式與DARPA模式的異同

綜合已有資料顯示，ARPA-E與DARPA的基本管理制度大體一致，但ARPA-E相比較而言更重視成果轉(zhuǎn)化。具體來說：（1）內(nèi)部管理方面。首先，在項目管理中，ARPA-E要求項目申請者要關(guān)注技術(shù)領(lǐng)域的“白色空間”（White Space）。美國科學(xué)院評估報告指出，ARPA-E所謂的白色空間指的是“政府和私人研發(fā)資金資助范圍的缺口，例如某個特定技術(shù)處于技術(shù)準(zhǔn)備程度三級的狀態(tài)，繼續(xù)研發(fā)存在資金匱乏,或者稍稍超出當(dāng)前技術(shù)水平邊界的領(lǐng)域”[10]。其次，在組織戰(zhàn)略方面，DARPA的成果需求方是美國國防部，而ARPA-E并不存在一個固定的成果需求方（即使是主管部門美國能源部也不是它的固定需求方），所以它在項目管理機(jī)制中專門增設(shè)了技術(shù)轉(zhuǎn)移環(huán)節(jié)。同時，要求項目在申請階段就關(guān)注成果轉(zhuǎn)化和應(yīng)用的問題，以及要求申請者專門回答項目潛在的轉(zhuǎn)化方向和目標(biāo)等[11]。（2）外部網(wǎng)絡(luò)方面。ARPA-E的主要項目以內(nèi)部承包為主，而不像DARPA通過大規(guī)模的對外項目委托，實現(xiàn)對各類研究力量的廣泛調(diào)動[12]。

3.1.2 IARPA模式與DARPA模式的異同

基于Bonvillian梳理的公開信息，IARPA與DARPA的基本管理制度基本一致，但I(xiàn)ARPA相比較而言總體上傾向于滿足特定政府機(jī)構(gòu)需求。具體來說，IARPA與DARPA的管理機(jī)制差異主要在內(nèi)部管理方面，IARPA在外部網(wǎng)絡(luò)方面和DARPA模式差別不大。首先，在項目管理中，IARPA更多關(guān)注政府機(jī)構(gòu)的情報類技術(shù)研發(fā)需求，特別是那些企業(yè)研發(fā)機(jī)構(gòu)難以長期資助的前沿情報類技術(shù)，比如量子計算領(lǐng)域等。為了更好地滿足政府機(jī)構(gòu)的需求，在項目評估和評審時，都會邀請政府機(jī)構(gòu)人員參加。其中，IARPA在項目資助中采取“錦標(biāo)賽”方式，根據(jù)相同的研發(fā)目標(biāo)平行資助多個項目，由此希望產(chǎn)生針對一個問題的多個解決方案。“錦標(biāo)賽”式的項目資助方式需要準(zhǔn)確比較分析各個平行資助項目的進(jìn)展和成果，這導(dǎo)致IARPA預(yù)算的25%是投入到獨立測試和評估。其次，在組織結(jié)構(gòu)方面，IARPA同樣設(shè)置了專門的技術(shù)轉(zhuǎn)化管理部門。最后在資源配置特別是人才配置方面，IARPA對項目經(jīng)理在合規(guī)方面的要求較DARPA更高，這造成了其在吸納項目管理人才方面存在顯著障礙。同時，針對情報技術(shù)存在社會性、輿論性、文化性影響的特征，IARPA比其他類DARPA機(jī)構(gòu)更強(qiáng)調(diào)每個研發(fā)團(tuán)隊的跨學(xué)科屬性。

3.1.3 ARPA-H模式與DARPA模式的異同

綜合白宮發(fā)布的ARPA-H制度的報告可發(fā)現(xiàn)，ARPA-H與DARPA的基本管理制度基本一致，但ARPA-H相比較而言獨立性要弱[13-15]。具體來說：（1）內(nèi)部管理方面。首先,在項目管理中，與美國國立衛(wèi)生研究院（NIH）研究主要是“好奇心驅(qū)動”相比，ARPA-H的項目主要是“使用驅(qū)動”。ARPA-H鼓勵解決那些無法通過“傳統(tǒng)研究方法或者商業(yè)化方法”解決的醫(yī)學(xué)難題，此類難題有“高成本、高風(fēng)險、長周期、已有研究忽視基礎(chǔ)原理探索、涉及多方協(xié)調(diào)、潛在市場規(guī)模小”等特征。其次，在組織結(jié)構(gòu)方面，ARPA-H將成為NIH的下屬機(jī)構(gòu)，而沒有擁有類似DARPA的相對獨立性和較大自由性。（2）外部網(wǎng)絡(luò)方面。ARPA-H將與已有的醫(yī)學(xué)類前沿技術(shù)研發(fā)機(jī)構(gòu)展開合作，包括美國生物醫(yī)學(xué)高級研究與發(fā)展局（BARDA）和DARPA的生物技術(shù)辦公室（BOT）等。另外，白宮報告指出，ARPA-H相較DARPA處于更加復(fù)雜的外部環(huán)境，包括醫(yī)學(xué)研發(fā)本身就涉及醫(yī)院、醫(yī)生、病人、醫(yī)藥生產(chǎn)企業(yè)等多方主體，同時面臨更加嚴(yán)苛的專利審查和政策監(jiān)管，這也將為ARPA-H的實際管理帶來更復(fù)雜的挑戰(zhàn)。

3.2 類DARPA機(jī)構(gòu)管理模式的總體性差異

綜合分析美國類DARPA機(jī)構(gòu)的管理模式，可以總結(jié)得出其相對DARPA模式的差異。（1）內(nèi)部管理方面，首先在組織戰(zhàn)略方面強(qiáng)調(diào)成果運用。它們普遍強(qiáng)調(diào)技術(shù)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行轉(zhuǎn)化利用，需求方可以是企業(yè)也可以是政府機(jī)構(gòu)。其次是在項目管理方面，主要是限定研發(fā)的目標(biāo)領(lǐng)域，采取靈活的項目管理方式。所有的類DARPA機(jī)構(gòu)都強(qiáng)調(diào)要面向特定的領(lǐng)域，尤其是其創(chuàng)始政府部門所在的領(lǐng)域。ARPA-E關(guān)注能源科技領(lǐng)域，ARPA-H關(guān)注生物醫(yī)藥領(lǐng)域，IARPA則關(guān)注情報科技領(lǐng)域。同時，在項目具體管理方面，使用了區(qū)別于以往DARPA模式的全新舉措，并且設(shè)置了更加明確的研發(fā)方向指引。比如，ARPA-E則在項目篩選方面強(qiáng)調(diào)白色空間，強(qiáng)化對項目申請的方向性指引。最后，在組織結(jié)構(gòu)方面，根據(jù)組織戰(zhàn)略適當(dāng)改變組織結(jié)構(gòu)，如ARPA-E和IARP都增加了技術(shù)轉(zhuǎn)移部門。（2）外部網(wǎng)絡(luò)方面，注重與已有機(jī)構(gòu)和項目的銜接。ARPA-E更多是把項目配置到內(nèi)部機(jī)構(gòu)，與外部機(jī)構(gòu)的直接聯(lián)系更多是進(jìn)行技術(shù)前瞻和項目咨詢。ARPA-H明確隸屬于NIH，同時要與已有的各類項目做好配合。

4 結(jié)論與政策啟示

通過對以類DARPA機(jī)構(gòu)為代表的美國顛覆性技術(shù)研發(fā)機(jī)構(gòu)管理機(jī)制進(jìn)行分析，可以得到以下結(jié)論。一是美國顛覆性技術(shù)研發(fā)機(jī)構(gòu)管理機(jī)制的設(shè)置具有較大的靈活性。類DARPA機(jī)構(gòu)的管理機(jī)制對DARPA模式進(jìn)行了顯著的修改。它們在遵循了DARPA模式核心（使命型組織文化、扁平組織結(jié)構(gòu)、項目經(jīng)理制、容忍失敗制度設(shè)計、外部聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)等）的基礎(chǔ)上，在組織戰(zhàn)略、上下級關(guān)系、項目具體組織方式等方面都進(jìn)行了調(diào)整，總體特征是更為聚焦單獨領(lǐng)域、主動適應(yīng)科層式管理以及融合包括“錦標(biāo)賽”在內(nèi)的新型管理舉措。二是聚焦成果運用和技術(shù)轉(zhuǎn)化成為新成立顛覆性技術(shù)研發(fā)機(jī)構(gòu)的政策取向。其普遍壓縮了傳統(tǒng)DARPA模式中的自由探索空間，設(shè)置了相對具體的技術(shù)研發(fā)方向指引，反映出新成立類DARPA機(jī)構(gòu)更強(qiáng)調(diào)研發(fā)攻關(guān)的目標(biāo)導(dǎo)向，以及符合上級機(jī)構(gòu)要求的直接需求。三是開始充分調(diào)動已有資源。新成立的類DARPA機(jī)構(gòu)明確要和已有的研究力量進(jìn)行銜接，如ARPA-H要和NIH已有機(jī)構(gòu)充分合作，ARPA-E則更多依賴內(nèi)部機(jī)構(gòu)進(jìn)行項目承包。這與傳統(tǒng)的DARPA進(jìn)行廣泛動員的模式存在顯著差異性，也反映出新設(shè)立類DARPA機(jī)構(gòu)不是照搬原有模式，而是主動適應(yīng)當(dāng)前研發(fā)政策環(huán)境。

通過對美國新成立顛覆性技術(shù)研發(fā)機(jī)構(gòu)的管理機(jī)制的比較分析，可以對我國成立類似實體提出政策建議。一是圍繞國家實驗室等新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的管理機(jī)制設(shè)計，要特別強(qiáng)調(diào)靈活主動的政策取向，在制度機(jī)制設(shè)計時遵循因地制宜、持續(xù)調(diào)整的原則，杜絕完全照搬國內(nèi)外既有模式。二是進(jìn)一步強(qiáng)化技術(shù)轉(zhuǎn)化。避免過多設(shè)置純粹自由探索的項目，并且在項目前期就要和潛在技術(shù)應(yīng)用機(jī)構(gòu)保持緊密溝通。三是充分利用外部資源。注重與已有的科研院所進(jìn)行有效合作，以及與已有的科技計劃項目有效銜接，實現(xiàn)資源利用效率的最大化?！?/p>