《信訪工作條例》鮮明的時(shí)代特色及基本原則

許麗英，張兆杰

（1.中共黑龍江省委黨校，黑龍江 哈爾濱 150080；2.黑龍江兆杰律師事務(wù)所，黑龍江 哈爾濱 150003）

當(dāng)前，在全面推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)法治中國(guó)的進(jìn)程中，信訪工作作為一項(xiàng)具有中國(guó)特色的治理制度，不僅是維護(hù)群眾權(quán)益、解決群眾合法訴求的重要渠道，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。2022年2月25日中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《信訪工作條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“新條例”），已于同年5月1日起正式施行。新條例的發(fā)布與施行，對(duì)于堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)信訪工作的領(lǐng)導(dǎo)，提高信訪工作規(guī)范化、制度化建設(shè)水平，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)具有重大意義。

一、《信訪工作條例》突出的時(shí)代特色

與2005年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《信訪條例》相比，《信訪工作條例》有諸多重大變動(dòng)，具有層次高、覆蓋廣、黨領(lǐng)導(dǎo)、便民性、重保障等特點(diǎn)。

（一）鮮明的政治性

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是新的《信訪工作條例》的突出特色。在我國(guó)，黨政軍民學(xué)、東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。信訪工作當(dāng)然也不例外。只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能保證信訪工作堅(jiān)定的政治方向；只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能建設(shè)一支對(duì)黨忠誠(chéng)、高素質(zhì)、專(zhuān)業(yè)化的信訪工作隊(duì)伍。首先，信訪工作具有法治性質(zhì)。依法治國(guó)是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及國(guó)家治理的各個(gè)領(lǐng)域和方方面面，信訪工作是依法治國(guó)這一系統(tǒng)工程的重要組成部分。從制度層面看，無(wú)論是《信訪條例》，還是《信訪工作條例》，均為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分。而建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。其次，信訪工作肩負(fù)著黨的群眾工作的政治責(zé)任。信訪工作從工作性質(zhì)看，既是黨和國(guó)家各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體和企事業(yè)單位的一項(xiàng)群眾工作，也是一項(xiàng)政治工作，而無(wú)論是群眾工作還是政治工作都必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。

（二）規(guī)范的復(fù)合性

在我國(guó)國(guó)家治理制度體系中，無(wú)論是國(guó)家法律規(guī)范體系，還是黨內(nèi)法規(guī)制度體系，均有地位、層次之區(qū)別。而2005年的《信訪條例》具有單一性。從法律規(guī)范的淵源和性質(zhì)看，其是居于國(guó)家法律規(guī)范體系之中，是國(guó)務(wù)院制定并發(fā)布的行政法規(guī)；從規(guī)制對(duì)象方面看，其適用的主體是行政主體，是對(duì)各級(jí)政府部門(mén)及其工作部門(mén)信訪工作職責(zé)履行的調(diào)整或制約，是行政機(jī)關(guān)接受群眾來(lái)信來(lái)訪的工作依據(jù)。新的《信訪工作條例》位于中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系之中，是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的組成部分，具有雙重性。其既居于國(guó)家法律規(guī)范體系之中，屬于行政法規(guī)；又居于黨內(nèi)法規(guī)制度體系之中。與近年來(lái)中共中央制定發(fā)布的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨宣傳工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)一樣，都屬于十分重要的黨內(nèi)法規(guī)。新的《信訪工作條例》的雙重屬性是其突出特點(diǎn)之一。

（三）適用范圍的廣泛性

法律規(guī)范的適用范圍與其效力范圍不同。在我國(guó)法的淵源中，行政法規(guī)是由國(guó)務(wù)院制定、發(fā)布的，頒布后在全國(guó)范圍內(nèi)施行。而國(guó)務(wù)院所制定的“條例”，又分為不同的方面?！缎旁L條例》顧名思義，是對(duì)于信訪方面的工作作出的系統(tǒng)規(guī)定?，F(xiàn)實(shí)生活中，存在信訪問(wèn)題的不僅僅限于國(guó)家行政機(jī)關(guān)，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、國(guó)家司法機(jī)關(guān)、黨的機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體，以及國(guó)有企事業(yè)單位均存在信訪問(wèn)題，而為有效解決本單位的信訪事件，有的單位還成立了信訪工作室，作為日常接待職工的來(lái)信來(lái)訪部門(mén)，及時(shí)化解單位工作中存在的矛盾問(wèn)題。然而，2005年《信訪條例》僅僅是行政機(jī)關(guān)開(kāi)展信訪工作的依據(jù)，并未規(guī)定適用于其他組織部門(mén)。況且，該信訪條例由于受制定主體的制約，也無(wú)法作為其他單位開(kāi)展信訪工作的依據(jù)。因此，為了適應(yīng)形勢(shì)、新階段、新情況的需要，以及進(jìn)一步推進(jìn)治理體系、治理能力現(xiàn)代化的客觀需要，《信訪工作條例》擴(kuò)大了適用范圍，不僅適用于行政機(jī)關(guān)開(kāi)展信訪工作，而且也是除此之外的國(guó)家機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織、國(guó)有企事業(yè)單位開(kāi)展信訪工作的依據(jù)。由此可見(jiàn)，《信訪工作條例》適用范圍具有廣泛性。

（四）內(nèi)容的現(xiàn)代性

信訪是法律法規(guī)賦予公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，但這一權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，既需要政治、組織保障，同時(shí)也需要物質(zhì)保障。針對(duì)原有主要以來(lái)信或來(lái)訪為主要的信訪方式，為適應(yīng)信息化、智能化、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)快速發(fā)展的需要，《信訪工作條例》在信訪方式中專(zhuān)門(mén)增加了“信息網(wǎng)絡(luò)”方面的內(nèi)容，即公民、法人或者其他組織可以采用信息網(wǎng)絡(luò)等形式進(jìn)行信訪，并要求各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、單位應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布網(wǎng)絡(luò)信訪渠道，規(guī)定各級(jí)黨委和政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)信訪工作信息化、智能化建設(shè)，依規(guī)依法有序推進(jìn)信訪信息系統(tǒng)互聯(lián)互通、信息共享。這些新規(guī)定一方面體現(xiàn)出《信訪工作條例》內(nèi)容的現(xiàn)代性，另一方面又與群眾更加貼近，具有便民性。

（五）切實(shí)的保障性

有效的監(jiān)督體系是確保責(zé)任落實(shí)的必要條件。首先，《信訪工作條例》強(qiáng)化了對(duì)信訪工作的督查問(wèn)題。新條例對(duì)督查主體進(jìn)行了明確，規(guī)定督查不僅限于黨委和政府組織，還包括信訪工作聯(lián)席會(huì)議及其辦公室，以及信訪部門(mén)。其次，《信訪工作條例》強(qiáng)化了信訪工作的落實(shí)情況。以往由于對(duì)信訪問(wèn)題沒(méi)有明確的考核規(guī)定，致使有的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)待信訪問(wèn)題重視不夠，或者采取不當(dāng)手段、方式進(jìn)行解決。針對(duì)此，《信訪工作條例》不僅規(guī)定各級(jí)黨委和政府對(duì)待信訪問(wèn)題應(yīng)該予以高度重視，而且對(duì)于解決問(wèn)題的手段、方式也予以明確，即“依法依規(guī)”、“就地解決”?！缎旁L工作條例》尤其注重信訪問(wèn)題解決的效果，年度考核時(shí)領(lǐng)導(dǎo)班子和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)就包括對(duì)信訪工作情況進(jìn)行考核的內(nèi)容。

由此可見(jiàn)，《信訪工作條例》與原《信訪條例》相比，具有質(zhì)的飛躍。目前該條例已經(jīng)實(shí)施，相信我國(guó)的信訪工作在新的規(guī)范規(guī)制下，會(huì)開(kāi)創(chuàng)新局面，走上新臺(tái)階。

二、信訪工作的原則

《信訪工作條例》是在習(xí)近平法治思想指導(dǎo)下，根據(jù)新形勢(shì)、新任務(wù)、新要求，對(duì)信訪工作應(yīng)當(dāng)遵循的原則進(jìn)行了具有時(shí)代特色的闡釋。其無(wú)論是領(lǐng)導(dǎo)主體、責(zé)任主體、價(jià)值取向，還是化解矛盾的依據(jù)、程序、方式，均與原《信訪條例》規(guī)定的內(nèi)容有所不同，具體體現(xiàn)在以下方面。

（一）堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)

新條例明確規(guī)定，“堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到信訪工作各方面和全過(guò)程，確保正確政治方向?！眻?jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是《信訪工作條例》的最高原則、最大優(yōu)勢(shì)，能夠確保信訪工作始終沿著正確的政治方向前進(jìn)，對(duì)于提高黨領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的制度化、規(guī)范化水平具有重要意義。[1]眾所周知，信訪工作是一項(xiàng)重要的黨的群眾工作，關(guān)系到群眾的切身利益，事關(guān)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。既然信訪工作是黨的群眾工作，因此就必須堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。另外，信訪工作能夠?yàn)槊窠怆y、為黨分憂(yōu)，而這本身就體現(xiàn)了黨的初心使命。因此，無(wú)論是信訪工作本身的本質(zhì)屬性、功能作用，還是問(wèn)題得以解決的政策、法律保障都離不開(kāi)黨的領(lǐng)導(dǎo)。

（二）堅(jiān)持以人民為中心

新條例明確規(guī)定了信訪工作的一項(xiàng)重要工作原則是堅(jiān)持以人民為中心，踐行黨的群眾路線，傾聽(tīng)群眾呼聲，關(guān)心群眾疾苦，千方百計(jì)為群眾排憂(yōu)解難。信訪工作堅(jiān)持以人民為中心，是由信訪本身性質(zhì)決定的。2022年3月1日，在春季學(xué)期中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）中青年干部培訓(xùn)班開(kāi)班式上的講話(huà)中，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)信訪工作作出重要指示時(shí)指出：“貫徹黨的群眾路線，首先要對(duì)群眾有感情，真正把自己當(dāng)作群眾的一員、把群眾的事當(dāng)作自己的事?！睆牧?xí)近平總書(shū)記的重要指示中我們不難看出，新時(shí)期做好信訪工作的技巧和方法有以下兩點(diǎn)：一是要“對(duì)群眾有感情”。如果對(duì)群眾沒(méi)有感情，總是抱著厭煩心理或抵觸情緒，就永遠(yuǎn)做不好信訪工作，更不會(huì)得到群眾的理解支持。二是學(xué)會(huì)換位思考和處理問(wèn)題。要把自己當(dāng)作群眾的一員，把群眾的事當(dāng)作自己的事。實(shí)踐證明，一個(gè)智力正常的人，對(duì)自己的切身利益都是非常在意的。因此，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部能夠把群眾的事當(dāng)作自己的事，就不可能存在辦不了和辦不好的問(wèn)題。因此，《信訪工作條例》規(guī)定了堅(jiān)持以人民為中心的原則，既體現(xiàn)出中國(guó)共產(chǎn)黨人的初心使命，又為有效解決信訪問(wèn)題提供了切實(shí)可行的辦法。為切實(shí)維護(hù)人民利益，真正將人民利益至上落到實(shí)處，新條例明確規(guī)定了信訪工作堅(jiān)持以人民為中心的原則。

（三）堅(jiān)持落實(shí)信訪工作責(zé)任

信訪工作責(zé)任制是信訪工作落到實(shí)處的制度保障。2005《信訪條例》規(guī)定，信訪工作應(yīng)當(dāng)在各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)。而《信訪工作條例》是在全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨的進(jìn)程中，在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下制定的。因此，與2005《信訪條例》相比，《信訪工作條例》對(duì)信訪工作責(zé)任的規(guī)定不只是對(duì)工作責(zé)任進(jìn)行“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則性規(guī)定，而是將信訪工作的重要性提高到了前所未有的高度，體現(xiàn)出較強(qiáng)的時(shí)代性和可操作性。如《信訪工作條例》規(guī)定：黨政要對(duì)信訪工作同管、同抓、同責(zé)；要抓好本人分管的具體工作，并要以同等的注意力和責(zé)任心抓好所處或分管部門(mén)信訪工作?！边@既是對(duì)“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”進(jìn)行了明確，而且也是對(duì)信訪工作的責(zé)任主體的首次強(qiáng)調(diào)。另外，《信訪工作條例》對(duì)“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”進(jìn)行了閉環(huán)的責(zé)任系統(tǒng)設(shè)計(jì)，如果負(fù)責(zé)信訪工作的領(lǐng)導(dǎo)及工作人員對(duì)本職工作不認(rèn)真負(fù)責(zé)，未依照規(guī)定履行自己的職責(zé)，其失職行為致使單位或服務(wù)對(duì)象造成損失的，要受到追責(zé)。

（四）堅(jiān)持依法按政策解決問(wèn)題

按政策解決群眾現(xiàn)實(shí)生活中遇到的急難愁盼等問(wèn)題，是中國(guó)共產(chǎn)黨人的初心所決定的，也是中國(guó)共產(chǎn)黨百年來(lái)的價(jià)值追求。從理論層面看，政策與法調(diào)整的范圍、方式既有聯(lián)系，又有區(qū)別。政策是法制定的依據(jù)，法是政策的條文化、規(guī)范化、定型化。新時(shí)代，黨中央、國(guó)務(wù)院為滿(mǎn)足人民群眾對(duì)美好生活的新期待出臺(tái)了一系列政策，但有些規(guī)定目前在現(xiàn)行法律中還沒(méi)有具體規(guī)定。因此，堅(jiān)持依法按政策解決問(wèn)題能夠最大限度地滿(mǎn)足人民群眾對(duì)美好生活的向往，并使其變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。另外，黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視信訪問(wèn)題，并把其作為全面依法治國(guó)要解決的一個(gè)重要問(wèn)題。黨的十八大報(bào)告明確指出：“要建立健全黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制，完善信訪制度，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)的工作體系，暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障渠道?！盵3]黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出：要改革信訪工作制度，把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度。[4]其實(shí)，信訪的本質(zhì)屬性是群眾合法的訴求，如果不合法、不合理，則為無(wú)理信訪，也不會(huì)得到支持?！缎旁L工作條例》明確規(guī)定：“堅(jiān)持依法按政策解決問(wèn)題。將信訪納入法治化軌道，依法維護(hù)群眾權(quán)益、規(guī)范信訪秩序。”[5]即處理信訪問(wèn)題，既要依法也要依政策，顯然，這是加大了對(duì)群眾利益保護(hù)的力度。

（五）堅(jiān)持源頭治理化解矛盾

堅(jiān)持源頭治理化解矛盾是《信訪工作條例》在2005年《信訪條例》相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上的進(jìn)一步完善。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)信訪問(wèn)題的源頭治理非常重視，多次強(qiáng)調(diào)要注重源頭預(yù)防，夯實(shí)基層基礎(chǔ)，不斷增強(qiáng)工作的前瞻性、系統(tǒng)性、針對(duì)性。實(shí)踐中，注重源頭預(yù)防除了注意信訪問(wèn)題的誘發(fā)因素外，還需要夯實(shí)信訪基層基礎(chǔ)建設(shè)、基層信訪工作隊(duì)伍建設(shè)，以及相關(guān)制度建設(shè)、化解機(jī)制的健全與完善。正因如此，《信訪工作條例》以條文的形式明確指出，要堅(jiān)持源頭治理化解矛盾。這一規(guī)定，體現(xiàn)了習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民信訪工作的重要思想，同時(shí)明確了新時(shí)代做好信訪工作的路徑，具有較強(qiáng)的前瞻性、科學(xué)性、系統(tǒng)性、針對(duì)性。