政府投資建設(shè)項(xiàng)目可行性研究的基本邏輯與編制方法研究

蔣衛(wèi)平 譚淵

(深圳大學(xué)土木與交通工程學(xué)院，廣東 深圳 518060)

0 引言

政府投資是指為了滿足政府與社會(huì)之間的供與求關(guān)系的一種行為和過程，旨在既能體現(xiàn)政府職能，又能滿足社會(huì)需要，鞏固國家的發(fā)展戰(zhàn)略[1-2]。政府投資建設(shè)項(xiàng)目為完善公益性和公共基礎(chǔ)設(shè)施、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、推動(dòng)科技進(jìn)步發(fā)揮了重要的作用[3]。然而，政府投資建設(shè)項(xiàng)目普遍存在項(xiàng)目投資超概算、項(xiàng)目進(jìn)度超期、“三邊工程”無法杜絕等問題[4-5]。深圳市發(fā)改委2019年政府投資項(xiàng)目稽查報(bào)告(內(nèi)部報(bào)告)顯示，多數(shù)項(xiàng)目存在投資調(diào)整較大、進(jìn)度明顯滯后、控制措施不當(dāng)?shù)惹闆r。

這些問題很大程度上都可追溯到項(xiàng)目前期決策階段，因此作為項(xiàng)目建議書和項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)之間關(guān)鍵過渡階段的項(xiàng)目前期決策階段在項(xiàng)目可行性研究中就顯得尤為重要[6]?？尚行匝芯渴抢^項(xiàng)目建議書批準(zhǔn)后，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，通過對項(xiàng)目建設(shè)的必要性、技術(shù)可行性、經(jīng)濟(jì)合理性等綜合性的研究和論證，對不同方案進(jìn)行對比分析，最終確定方案，為投資決策提供科學(xué)依據(jù)[7]。這一工作的成果是可行性研究報(bào)告，并且經(jīng)批準(zhǔn)后，可作為初步設(shè)計(jì)的依據(jù)[8]。

盡管政府投資建設(shè)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告具有嚴(yán)謹(jǐn)和詳盡的規(guī)范格式，但大量的可行性研究報(bào)告卻因遵循格式而流于形式，對項(xiàng)目前期決策并未形成嚴(yán)謹(jǐn)?shù)倪壿嬎悸?，而且對一些關(guān)鍵問題缺乏有針對性的詳細(xì)論述。同時(shí)絕大多數(shù)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告對項(xiàng)目決策中的一些關(guān)鍵問題進(jìn)行了有意或無意的回避，這些關(guān)鍵問題包括項(xiàng)目建設(shè)必要性、功能定位、建設(shè)規(guī)模、投資規(guī)模、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)等。本文的研究旨在對項(xiàng)目可行性研究的關(guān)鍵問題決策形成清晰和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)倪壿嬎悸?，并對可行性研究的編制要點(diǎn)進(jìn)行闡述[9-10]。

1 政府投資建設(shè)項(xiàng)目可行性研究的基本邏輯

政府投資建設(shè)項(xiàng)目使用政府投資，建成后發(fā)揮公益效用，因此在項(xiàng)目前期決策階段應(yīng)更加規(guī)范和嚴(yán)謹(jǐn)。對此，本文提出政府投資建設(shè)項(xiàng)目可行性研究的邏輯框架，如圖1所示，即按照“為什么建”“建什么”“如何建”的邏輯順序展開。

(1)“為什么建”。項(xiàng)目“為什么建”，主要通過分析項(xiàng)目建設(shè)的必要性來闡述。首先，對當(dāng)?shù)毓卜?wù)需求與公共服務(wù)供給進(jìn)行分析，得出公共服務(wù)缺口；其次，對公共服務(wù)需求進(jìn)行詳細(xì)分析，審查是必須立即解決還是分期逐步解決；最后，根據(jù)當(dāng)?shù)卣奈锪拓?cái)力，決定是否對項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)。

(2)“建什么”或者說項(xiàng)目“建成什么樣”。首先，要回答的是項(xiàng)目建設(shè)功能定位的問題，包括功能規(guī)模和功能標(biāo)準(zhǔn)。功能規(guī)模，即滿足多少人的公共服務(wù)需求；功能標(biāo)準(zhǔn)，即公共服務(wù)的水準(zhǔn)和等級。以醫(yī)院建設(shè)項(xiàng)目為例，需要回答滿足多少人的就醫(yī)需求，需要提供多少張床位，并明確提供醫(yī)療服務(wù)的水準(zhǔn)，是建成三甲醫(yī)院還是其他等級的醫(yī)院。其次，根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目的功能定位，參考相關(guān)建設(shè)規(guī)范及建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)，確定項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。最后，結(jié)合工程建設(shè)造價(jià)定額以及投資估算經(jīng)驗(yàn)，確定工程項(xiàng)目投資估算及項(xiàng)目投資規(guī)模。

(3)“如何建”。在確定建設(shè)規(guī)模和投資規(guī)模之后，確定項(xiàng)目建設(shè)方案，包括技術(shù)方案和管理方案。技術(shù)方案又包括設(shè)計(jì)方案和施工技術(shù)方案；管理方案包括項(xiàng)目管理組織機(jī)構(gòu)安排和項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度安排。風(fēng)險(xiǎn)管理包括項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、評估和應(yīng)對策略等內(nèi)容。

2 編制方法

針對項(xiàng)目可行性研究邏輯框架中的問題，應(yīng)提出有針對性的解決辦法，包括區(qū)域公共服務(wù)供給與需求調(diào)研、定額估算法、類似項(xiàng)目借鑒等方法。

(1)區(qū)域公共服務(wù)供給與需求調(diào)研[11-12]。收集當(dāng)?shù)毓┙o的數(shù)據(jù)，收集人口、特定服務(wù)人群的數(shù)據(jù)，通過人口(或特定人群數(shù)量)估計(jì)未來需求。走訪典型的類似項(xiàng)目，獲取需求和供給的第一手資料，以提高對項(xiàng)目預(yù)判的感性認(rèn)識(shí)。項(xiàng)目建設(shè)應(yīng)該滿足或部分滿足預(yù)測需求與現(xiàn)有供給的差額。

(2)建設(shè)規(guī)模估算方法。按照人均定額乘以需要滿足的人群數(shù)量。針對不同細(xì)分需求進(jìn)行分項(xiàng)估算，匯總得出項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模。例如：醫(yī)院建設(shè)，可根據(jù)需要滿足的床位數(shù)量和平均床位所占建筑面積得到項(xiàng)目的建筑面積。

(3)投資規(guī)模估算方法。每分部分項(xiàng)工程按照建筑面積乘以單位面積造價(jià)定額(或經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù))，匯總得出項(xiàng)目整體投資規(guī)模。例如：一個(gè)項(xiàng)目可以分為基礎(chǔ)工程、主體工程、裝飾工程等，每分部工程可以參考造價(jià)定額進(jìn)行估算。

(4)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分析方法。積極吸取已建類似項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)針對本項(xiàng)目的特點(diǎn)和具體情況，對未來建設(shè)中可能出現(xiàn)的各類風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行系統(tǒng)識(shí)別，并對風(fēng)險(xiǎn)的影響進(jìn)行預(yù)估。針對各類風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)，制定有針對性的風(fēng)險(xiǎn)管理辦法。

3 案例——深圳某醫(yī)院直線加速器機(jī)房及配套用房建設(shè)項(xiàng)目可行性研究

深圳市某醫(yī)院是深圳市龍崗區(qū)最大的一所綜合性醫(yī)院，也是區(qū)屬最大的急救、醫(yī)療、教學(xué)、科研、康復(fù)和保健中心。放射治療是三甲評審的重要項(xiàng)目之一。為了滿足醫(yī)院“三甲”復(fù)評以及當(dāng)?shù)夭∪四[瘤放射治療需求，項(xiàng)目決定建設(shè)放療科直線加速器機(jī)房及配套用房。在深圳市加快推進(jìn)民生工程，提高人民生活福祉的背景下，該項(xiàng)目的建設(shè)很有必要。

3.1 區(qū)域公共服務(wù)供給與需求調(diào)研

深圳市某醫(yī)院為區(qū)屬中心醫(yī)院，主要服務(wù)于全區(qū)患者。從放射治療設(shè)備看，全區(qū)目前沒有醫(yī)用直線加速器。從需求角度看，全區(qū)目前常住人口397萬，為深圳市第二人口大區(qū)。深圳市龍崗區(qū)衛(wèi)生健康局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2013年至2017年龍崗區(qū)常住人口新發(fā)惡性腫瘤分別為2736例、3129例、3506例、3708例和3869例。區(qū)域惡性腫瘤的發(fā)病人數(shù)逐漸增加，并且有年輕化的趨勢，這需要不斷提高腫瘤醫(yī)治的服務(wù)和能力。

根據(jù)醫(yī)用加速器國際配置標(biāo)準(zhǔn)，每100萬人口需配置2～4臺(tái)加速器，目前歐美等發(fā)達(dá)地區(qū)已達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的3倍。我國臺(tái)灣地區(qū)2300萬人口規(guī)模與深圳相類似，配置了160臺(tái)直線加速器和3臺(tái)質(zhì)子治療機(jī)。然而，深圳市作為特大型國際化城市，正在開展放療的直線加速器數(shù)量僅有12臺(tái)，放射治療資源極度缺乏。

若按照國際標(biāo)準(zhǔn)配置，僅考慮目前常住人口需求，龍崗區(qū)就應(yīng)配置6臺(tái)直線加速器。按照深圳市醫(yī)療資源的統(tǒng)籌安排，最后決定在該區(qū)配置2臺(tái)直線加速器。

在建設(shè)直線加速器的同時(shí)，還應(yīng)考慮放療床位的設(shè)置。到2025年，預(yù)估腫瘤放療科總住院人數(shù)1378人次，平均住院日14.25d，病床開放天數(shù)365d，病床使用率95%。需要配置的放療床位數(shù)：1378×14.25/365/95%=56(張)。

3.2 項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模估算

按2間直線加速器機(jī)房(擬一用一備，備用機(jī)房內(nèi)部不裝修)建設(shè)，為遠(yuǎn)期發(fā)展預(yù)留空間，待業(yè)務(wù)需求增長到一定水平后再裝修備用機(jī)房并購置另一臺(tái)直線加速器。

(1)住院用房。住院用房需求參照《龍崗區(qū)公立醫(yī)院建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)提升指引》(深龍發(fā)改〔2019〕172號)進(jìn)行測算。醫(yī)院編制床位1075張，醫(yī)院7項(xiàng)基本設(shè)施用房床均建筑面積指標(biāo)為125m2/張，其中住院部所占比例為37%～41%，該項(xiàng)目擬增設(shè)20張放療科病床，并需增加建筑面積925～1025m2。

(2)設(shè)備及診療用房。參考《綜合醫(yī)院建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》(GB51039—2014)，2間直線加速器機(jī)房(擬一用一備，備用機(jī)房內(nèi)部不裝修)、1間CT模擬定位機(jī)房、1間MRI模擬定位機(jī)房(不含內(nèi)部裝修)及相關(guān)配套用房，建筑面積需求為3175m2。

(3)其他功能用房及人員配置。該項(xiàng)目建設(shè)不新增員工人數(shù)，因?yàn)楝F(xiàn)有腫瘤內(nèi)科、放療學(xué)科人員齊備，項(xiàng)目建成后人員配置從現(xiàn)有醫(yī)護(hù)團(tuán)隊(duì)中進(jìn)行調(diào)配。

整體建設(shè)規(guī)模：住院+放射治療用房=(925～1025)+3175=4100～4200(m2)。

綜上分析，該項(xiàng)目的總建筑面積需求為4100～4200m2。為了保證用房空間充足，項(xiàng)目總建筑面積應(yīng)為4200m2。

3.3 投資規(guī)模

該項(xiàng)目投資估算的匯總見表1。

表1 投資估算匯總表

3.4 風(fēng)險(xiǎn)管理

參考類似已建項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)并根據(jù)該項(xiàng)目具體特點(diǎn)制定風(fēng)險(xiǎn)管理策略。該項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)毗鄰居民住宅區(qū)，民眾不知情而對加速器輻射的恐慌會(huì)導(dǎo)致滋擾施工等，這有可能成為項(xiàng)目建設(shè)的最主要風(fēng)險(xiǎn)。因此，在項(xiàng)目可行性研究階段采取了項(xiàng)目建設(shè)公示、定期公告以及走訪居民等風(fēng)險(xiǎn)管理措施。

4 結(jié)語

政府投資建設(shè)項(xiàng)目其資金來源于政府資金，目的是完善城市基礎(chǔ)設(shè)施，滿足公共需求，提高人民福祉。為了集約使用政府資金，發(fā)揮政府投資建設(shè)項(xiàng)目的功效，需要在項(xiàng)目前期決策階段有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)乃悸放c邏輯。本研究提出了“為什么建”“建什么”“如何建”的決策邏輯框架，以及針對關(guān)鍵決策問題的應(yīng)對方法，并結(jié)合深圳市某醫(yī)院直線加速器機(jī)房及配套用房建設(shè)項(xiàng)目案例的可行性研究加以說明，旨在提高我國政府投資建設(shè)項(xiàng)目可行性研究水平。