工業(yè)用地“退二進(jìn)三”的義烏市發(fā)展路徑探索

盛鈞雷，黃彩霞，譚劍，蔡煜明

（1.浙江漢宇設(shè)計(jì)有限公司；2.中國(guó)電建集團(tuán)華東勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司）

1 引言

“退二進(jìn)三”是一個(gè)涉及政策、利益分配、工程技術(shù)等多方面的復(fù)雜過程，而不同城市由于所處的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段差異，使得發(fā)展路徑具有多樣性特征?；仡檱?guó)內(nèi)外城市工業(yè)用地“退二進(jìn)三”相關(guān)研究，可以發(fā)現(xiàn)，多是圍繞工業(yè)用地置換所涉及的更新政策與方式、機(jī)制與主體以及保護(hù)利用等[1-2]，自20世紀(jì)60年代開始，多數(shù)歐美國(guó)家經(jīng)濟(jì)重心逐漸由第二產(chǎn)業(yè)向第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變，較早開啟了老舊工業(yè)用地更新改造的探索。在實(shí)踐探索中也有較多經(jīng)驗(yàn)，如美國(guó)紐約蘇荷區(qū)的更新主要是通過藝術(shù)家率先主導(dǎo)而后吸引資本，最后政府出臺(tái)相關(guān)政策以支撐自下而上的更新模式[3-4]。此外，還有以巴爾的摩內(nèi)港為例，先由政府出資進(jìn)行相關(guān)公共屬性強(qiáng)的用地建設(shè)，并通過協(xié)調(diào)各方利益主體，從宏觀動(dòng)態(tài)把控引導(dǎo)資本進(jìn)入，政府主導(dǎo)的自上而下的更新模式[5]。

國(guó)內(nèi)城市在工業(yè)用地更新方式上分為三種。

①政府征收土地，再通過招拍掛的方式進(jìn)行出讓。

②企業(yè)補(bǔ)交土地出讓金等以更變用地性質(zhì)。

③文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)與工業(yè)遺產(chǎn)的保護(hù)和再利用[6-7]。如廣州自2000 年來，在不同政策的引導(dǎo)下，從對(duì)老區(qū)土地征收與用途臨時(shí)變更到目前以“脫虛向?qū)崱钡钠髽I(yè)引進(jìn)與產(chǎn)業(yè)保障[8]；先以企業(yè)補(bǔ)交地價(jià)為主，而后政府收回先前出讓的工業(yè)用地，并通過土地收儲(chǔ)與“招拍掛”的形式出讓，目前以文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)引入的更新模式為主[9]。

位于浙江省中部的義烏市自改革開放以來，社會(huì)經(jīng)濟(jì)和城市發(fā)展取得了顯著成就，逐漸從中小城發(fā)展為世界級(jí)的小商品集散中心[10]，而工業(yè)是其重要推手。然而隨著義烏城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，一些原先位于城郊的工廠逐漸被納入中心城區(qū)，并占據(jù)了較好的城市區(qū)位，但未能繼續(xù)帶來較為良好的經(jīng)濟(jì)效益，或是有限的土地制約了企業(yè)自身的發(fā)展。在此情況之下，部分工業(yè)企業(yè)為追求自身利益而選擇自發(fā)“進(jìn)三”，造成了政企利益分配、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等多方面問題。因此，如何推進(jìn)工業(yè)用地“退二進(jìn)三”，解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展與用地現(xiàn)狀的矛盾，協(xié)調(diào)各方利益，構(gòu)建健康有序的產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系，是現(xiàn)今義烏工業(yè)發(fā)展面臨的一大難題。因此，研究在梳理國(guó)內(nèi)外相關(guān)工業(yè)土地更新的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，扎根義烏市現(xiàn)狀，探索“退二進(jìn)三”發(fā)展的可行路徑，以期為地方實(shí)踐工作提供科學(xué)合理的指導(dǎo)。

2 義烏市工業(yè)用地“退二進(jìn)三”的現(xiàn)狀與矛盾

2.1 義烏市“退二進(jìn)三”現(xiàn)狀

近年來，義烏市提出加快推進(jìn)第二產(chǎn)業(yè)退出城區(qū)，通過挖掘存量空間，促進(jìn)二次開發(fā)，促使企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)以及現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)土地節(jié)約和高效利用。截至2020年，義烏市完成回收低效用地超33hm2，老舊工業(yè)區(qū)空間更新超過93hm2，但仍存在大量的“工業(yè)用地不姓工”的現(xiàn)象，以及由此衍生的各類問題。同時(shí)，相較于國(guó)內(nèi)外相關(guān)城市，義烏對(duì)工業(yè)用地轉(zhuǎn)型提升的工作開展較晚，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足。

義烏市“退二進(jìn)三”的現(xiàn)狀特征可大致總結(jié)為“市場(chǎng)自發(fā)、違規(guī)粗獷、利益至上”，即目前義烏的工業(yè)企業(yè)對(duì)“退二進(jìn)三”具有較高的熱情，但這些高昂的熱情所帶來的更多是企業(yè)自發(fā)性地開展更新活動(dòng)，同時(shí)由于缺少政府的參與以及監(jiān)管，出現(xiàn)了許多違反法定規(guī)劃、存在安全隱患以及影響交通環(huán)境等問題。

2.2 義烏市“退二進(jìn)三”的現(xiàn)狀矛盾

梳理義烏市現(xiàn)狀矛盾，大致可以概括為四個(gè)方面：

①企業(yè)逐利自發(fā)“退二進(jìn)三”與上位規(guī)劃的矛盾；

②企業(yè)需求與周邊區(qū)域的矛盾；

③企業(yè)生命周期與用地年限的矛盾；

④政企在區(qū)位極差上的利益分配矛盾。

2.2.1 企業(yè)逐利自發(fā)“退二進(jìn)三”與上位規(guī)劃的矛盾

現(xiàn)狀部分工業(yè)企業(yè)廠房所處的城市區(qū)位較為良好，而在商業(yè)、辦公以及居住等方面的供需不平衡以及巨大利益驅(qū)動(dòng)之下，大量工業(yè)企業(yè)主自發(fā)選擇“退二進(jìn)三”。根據(jù)義烏市經(jīng)信局2020年對(duì)義烏中心城區(qū)8個(gè)街道、1730家企業(yè)的統(tǒng)計(jì)調(diào)查結(jié)果可知，僅義烏中心城區(qū)20.44km2的工業(yè)用地中，約有8.94km2的土地實(shí)際用途已發(fā)生轉(zhuǎn)變，且有82.02%的企業(yè)選擇以出租的形式換取回報(bào)而非自用。

在變更的各類用途中，又以非工業(yè)用途為主，占比為57.25%，包括居住、商業(yè)和寫字樓，導(dǎo)致這一現(xiàn)象的原因與不同用途的租金有關(guān)。以稠江街道為例，街道內(nèi)工業(yè)廠房、住宅、寫字樓、沿街商業(yè)等每月的租金分別是17.29 元/m2、33.54 元/m2、37.50 元/m2、68.00元/m2[11]。因此，在多倍于工業(yè)用途租金的情況下，大量企業(yè)選擇“進(jìn)三”以換取高額回報(bào)。

2.2.2 企業(yè)需求與周邊區(qū)域的矛盾

企業(yè)基于自身利益的追求以及發(fā)展的需求，而對(duì)周邊用地產(chǎn)生了一定的外部影響。一部分企業(yè)追求利益改變了原有的建筑功能，而一部分企業(yè)則因自身發(fā)展所需，在原有土地或建筑上進(jìn)行改擴(kuò)建。這些舉動(dòng)在一定程度上影響了義烏城市整體空間格局，增加了相關(guān)設(shè)施的服務(wù)負(fù)擔(dān)。就城市格局而言，由于企業(yè)主擅自更改了建筑功能，在城市中零星地形成了工業(yè)與居住填充混雜的工業(yè)開發(fā)格局，并進(jìn)一步造成主城區(qū)內(nèi)工業(yè)區(qū)與四層半居住、商業(yè)文教區(qū)混雜分布，不僅破壞了原有的城市結(jié)構(gòu)，也使城市風(fēng)貌受到影響。這樣的用地使用格局使這些地塊內(nèi)以及周邊區(qū)域人口激增，進(jìn)而加重了交通擁擠情況以及相關(guān)公服設(shè)施、市政設(shè)施、綠地廣場(chǎng)等配套的服務(wù)壓力，也帶來了安全隱患以及環(huán)境沖突。

2.2.3 企業(yè)生命周期短與用地權(quán)屬年限的矛盾

根據(jù)《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第12 條規(guī)定，工業(yè)用地的出讓年限為50 年。相關(guān)研究表明，大多數(shù)工業(yè)企業(yè)的生命周期往往要短于工業(yè)用地的權(quán)屬年限，一方面是企業(yè)的生命周期與其所在行業(yè)、規(guī)模等方面有關(guān)，另一方面則是由于不少地方政府選擇直接以50 年的最高期限進(jìn)行工業(yè)用地出讓，而未能貼合企業(yè)生命周期，也使得企業(yè)面臨較大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

當(dāng)前，雖然義烏市工業(yè)用地的出讓價(jià)格相對(duì)較低，但較長(zhǎng)的出讓年限使一部分企業(yè)主在工廠制造業(yè)倒閉后選擇將土地轉(zhuǎn)賣他人，以減少自身?yè)p失，而一部分新任的土地所有者則在利益的驅(qū)使下選擇改變?cè)袕S房用途，以獲取巨額利潤(rùn)。此外，由于近年來義烏發(fā)展速度較快，一部分工業(yè)用地在拍賣后未過多久便因城市更新的需要，被政府征收，并使企業(yè)主在短期內(nèi)通過土地獲得數(shù)倍于出讓價(jià)的收益。以江灣某工業(yè)用地為例，其在2017年4月以1297萬(wàn)元的總價(jià)被成功拍賣，然而在5 個(gè)月之后政府則用2450 萬(wàn)元對(duì)土地以及相關(guān)建筑、設(shè)備進(jìn)行了征收與補(bǔ)償，收益率為88.90%。

2.2.4 政企在區(qū)位極差收益分配上的矛盾

大量企業(yè)雖在高額違法回報(bào)的誘惑下，自發(fā)性地推動(dòng)了工業(yè)用地的“退二進(jìn)三”，但這樣完全由市場(chǎng)主導(dǎo)的更新，使政府損失了大量由政府投資公服而帶來的區(qū)位極差收益，同時(shí)這類違法的自發(fā)更新也在一定程度上抑制了本地工業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展以及高品質(zhì)的商業(yè)、辦公樓開發(fā)等。因此，地方政府為“挽回”一部分區(qū)位極差收益，向相關(guān)企業(yè)收取收益金，并選取了部分地塊作為試點(diǎn)。但存在政府部門與企業(yè)在具體的收益金比例等問題上的較大分歧而未能有所進(jìn)展，如義烏市銅材有限公司（見圖1）。同時(shí)，由于不同工業(yè)地塊的“退二進(jìn)三”還涉及不同的企業(yè)，因此現(xiàn)狀多樣復(fù)雜的利益主體也加大了政府與企業(yè)有關(guān)收益金具體分配標(biāo)準(zhǔn)的商議與制定。

圖1 銅材大廈區(qū)位與街景示意圖

3 義烏市工業(yè)用地“退二進(jìn)三”的路徑思考

研究結(jié)合國(guó)內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合義烏的實(shí)際情況，提出響應(yīng)義烏市差異化更新需要的發(fā)展策略，包括政府征收土地再出讓、改變用地性質(zhì)，企業(yè)補(bǔ)交土地出讓金、臨時(shí)改變用地性質(zhì)，企業(yè)補(bǔ)交收益金以及土地置換。

3.1 政府征收土地再出讓

政府征收土地再出讓是指由政府以貨幣的方式收購(gòu)工業(yè)企業(yè)所在的土地以及所有的地上建筑物資產(chǎn)，而后由政府進(jìn)行土地收儲(chǔ)，待相關(guān)過程完成后再通過招標(biāo)、拍賣或掛牌等形式進(jìn)行土地出讓。這一方式將主要應(yīng)用于由政府所主導(dǎo)的再開發(fā)地塊，或者是商品住宅等經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)開發(fā)、城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)的地塊。

結(jié)合現(xiàn)狀矛盾可知，目前的工業(yè)用地出讓年限基本為50a，但相關(guān)企業(yè)生命周期整體較短。因此，政府在對(duì)相關(guān)用地進(jìn)行出讓時(shí)，需考慮企業(yè)發(fā)展階段，進(jìn)而針對(duì)其出讓年限可設(shè)立得更具“彈性”，盡管新引進(jìn)的企業(yè)多屬于新型產(chǎn)業(yè)，但為避免類似情況的發(fā)生，通過將出讓年限進(jìn)一步細(xì)化，做到更具針對(duì)性，而非50a為限的“一刀切”，建立全生命周期的管理與分界點(diǎn)考核的制度。同時(shí)，針對(duì)部分重點(diǎn)地塊，可學(xué)習(xí)廣州在建設(shè)Value Park中所使用的類似政策，即通過設(shè)置一定的企業(yè)準(zhǔn)入門檻，以提升相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時(shí)避免投機(jī)者入局。

此外，可以在土地出讓前，明確對(duì)不同區(qū)位條件的地塊發(fā)展定位，以更好地確定準(zhǔn)入產(chǎn)業(yè)，統(tǒng)籌考慮地塊及其周邊區(qū)域的相關(guān)服務(wù)設(shè)施。因此，針對(duì)不同發(fā)展定位的地塊，可結(jié)合其規(guī)劃愿景以及周邊區(qū)域的現(xiàn)狀和未來社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，允許一定比例相容、兼容的土地與建筑用途的在同一空間上組合使用，產(chǎn)生“1+1>2”的新效益與綜合功能。例如，工業(yè)和辦公混合形成研發(fā)、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)功能，倉(cāng)儲(chǔ)與商業(yè)、展銷混合形成綜合性物流功能等。同時(shí)，也可以對(duì)區(qū)域進(jìn)行配套“織補(bǔ)”，引入公共服務(wù)配套設(shè)施以及開敞空間，完善社區(qū)功能配套，例如，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)學(xué)校、公園廣場(chǎng)、綠地小游園等。

3.2 改變用地性質(zhì)，企業(yè)補(bǔ)交土地出讓金

改變用地性質(zhì)、企業(yè)補(bǔ)交土地出讓金主要針對(duì)那些未由政府所主導(dǎo)的再開發(fā)項(xiàng)目或者未在規(guī)劃中設(shè)為商品住宅、城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的地塊，可在滿足義烏市域總體規(guī)劃、對(duì)應(yīng)的控制性詳細(xì)規(guī)劃以及新引入的第三產(chǎn)業(yè)符合城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展和服務(wù)業(yè)發(fā)展相關(guān)要求的條件下，企業(yè)通過向政府交納一定比例或額度的土地出讓金，實(shí)現(xiàn)對(duì)現(xiàn)狀用地的功能變更。

同時(shí)，出臺(tái)頒布相關(guān)管理辦法來規(guī)定企業(yè)向政府一次性補(bǔ)交土地出讓金，進(jìn)而協(xié)調(diào)現(xiàn)狀政企在區(qū)位極差上收益分配形式的爭(zhēng)議，即企業(yè)補(bǔ)交土地出讓金分為兩種情形。①改變用地性質(zhì)，但不改變建筑主體結(jié)構(gòu)情形，對(duì)于現(xiàn)狀已作為第三產(chǎn)業(yè)用途使用的企業(yè)，企業(yè)開發(fā)強(qiáng)度不需要調(diào)整的地塊，允許根據(jù)現(xiàn)狀開發(fā)容量一次性補(bǔ)交出讓金。②改變用地性質(zhì)且進(jìn)行改擴(kuò)建情形：對(duì)于有第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的企業(yè)，可以依申請(qǐng)辦理“退二進(jìn)三”手續(xù)，申請(qǐng)人或單位需提供具體設(shè)計(jì)方案，方案中需包括容積率、建筑密度、建筑高度等主要技術(shù)指標(biāo)和廠區(qū)的規(guī)劃建筑方案，審批完成后一次性補(bǔ)交土地出讓金。

3.3 臨時(shí)改變用地性質(zhì)，企業(yè)補(bǔ)交土地收益金

臨時(shí)改變用地性質(zhì)，企業(yè)補(bǔ)交土地收益金主要針對(duì)位于《義烏市工業(yè)用地規(guī)劃分區(qū)管控方案》中允許改擴(kuò)建區(qū)或有條件改擴(kuò)建區(qū)范圍外，滿足義烏市域總體規(guī)劃、對(duì)應(yīng)的控制性詳細(xì)規(guī)劃以及新引入的第三產(chǎn)業(yè)符合城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展和服務(wù)業(yè)發(fā)展相關(guān)要求，但現(xiàn)狀已自發(fā)進(jìn)行“退二進(jìn)三”使用的企業(yè)。

考慮到義烏市城市有機(jī)更新工作的開展，臨時(shí)改變用地性質(zhì)企業(yè)需由相關(guān)部門頒布相關(guān)管理辦法，嚴(yán)格規(guī)定臨時(shí)改變用地性質(zhì)的有限年限、土地收益金額度及改變后允許的用途。

此外，針對(duì)部分有條件或具有較高歷史意義的工業(yè)廠房，可允許企業(yè)在不影響近期建設(shè)規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃，并能滿足交通、城市風(fēng)貌、消防安全等條件的情況下，由企業(yè)上報(bào)相關(guān)政府部門，依法進(jìn)行審批，在確認(rèn)滿足條件后可對(duì)廠房進(jìn)行適當(dāng)改建，以適應(yīng)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展而不用修改用地性質(zhì)。而這類企業(yè)同樣需要根據(jù)情況向政府交納一部分土地收益金。

3.4 土地置換

土地置換適用于工業(yè)畝產(chǎn)效益較高且屬于政府重點(diǎn)扶持鼓勵(lì)的產(chǎn)業(yè)，且不存在因自身原因造成的閑置、空閑建設(shè)土地的地塊。允許企業(yè)上報(bào)相關(guān)政府部門，再經(jīng)依法審批后，通過土地置換的方式，將企業(yè)搬遷至相應(yīng)的開發(fā)區(qū)或工業(yè)區(qū)，并通過協(xié)議出讓的方式獲取新建設(shè)地塊的用地使用權(quán)。

4 結(jié)語(yǔ)

研究在總結(jié)國(guó)內(nèi)外相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，著眼于義烏“退二進(jìn)三”現(xiàn)狀及其面臨的矛盾，結(jié)合實(shí)際情況提出政府征收、企業(yè)土地收益金補(bǔ)交、企業(yè)土地出讓金補(bǔ)交以及土地置換4 個(gè)點(diǎn)，以期為地方實(shí)踐提供科學(xué)指導(dǎo)。

然而，由于“退二進(jìn)三”是一項(xiàng)復(fù)雜工程，在其推進(jìn)過程中涉及政府各部門間的合作、相關(guān)部門監(jiān)管與評(píng)估、不同利益主體的參與和訴求表達(dá)等方面，因此仍需從更多元的角度、更寬的思路進(jìn)行分析和探討，以探索更優(yōu)的工作思路與可行路徑。