有效提升首都“菜籃子”自給率

趙莉 韓久根 邱 倩

[摘要] 農(nóng)產(chǎn)品保價穩(wěn)供對城市安全運行和民生保障具有“壓艙石”作用。近年來，隨著城市化進程的加快，農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域產(chǎn)銷不平衡問題越來越突出，尤其是北京等超大城市作為各類農(nóng)產(chǎn)品的主銷區(qū)，產(chǎn)銷不平衡呈現(xiàn)出進一步加劇態(tài)勢，北京市委、市政府明確提出提升全市蔬菜自給率的目標要求。破解首都蔬菜自給率難題，重點在于解決種植成本劣勢、組織化專業(yè)化不足、政策支持不連續(xù)不充分等制約因素。從理念更新、組織優(yōu)化、科技賦能、政策供給4個方面入手，降低過度依賴通過超常規(guī)手段解決應急保供等問題，保證首都“菜籃子”自給率。

[關(guān)鍵詞] 蔬菜自給率;? 首都“菜籃子”;? 農(nóng)產(chǎn)品;? 保價穩(wěn)供

[中圖分類號] D616; F327? ? ? ?[文獻標識碼] A? ? ? ?[文章編號] 0529-1445（2022）03-0070-04

2022年中央一號文件《中共中央國務院關(guān)于做好二〇二二年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》強調(diào)保障“菜籃子”產(chǎn)品供給，明確提出要加大力度落實“菜籃子”市長負責制;穩(wěn)定大中城市常年菜地保有量，大力推進北方設施蔬菜、南菜北運基地建設，提高蔬菜應急保供能力。農(nóng)產(chǎn)品保價穩(wěn)供對城市安全運行和民生保障具有“壓艙石”作用。近年來，隨著城市化進程的加快，農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域產(chǎn)銷不平衡問題越來越突出，尤其是北京等超大城市作為各類農(nóng)產(chǎn)品的主銷區(qū)，產(chǎn)銷不平衡呈現(xiàn)出進一步加劇態(tài)勢，北京市委、市政府明確提出，到2025年，全市“蔬菜自給率達到20%以上”的目標要求。1有效提升蔬菜自給率，成為新時代首都超大城市治理的必解難題。

首都“菜籃子”供給呈現(xiàn)先升后降發(fā)展軌跡

自1988年實施“菜籃子”工程以來，首都蔬菜自給率呈現(xiàn)出先升后降的倒V形發(fā)展軌跡，自2002年達到峰值（約74%）之后，連續(xù)17年下降，至2019年自給率僅為10%左右。

供給側(cè)的本地蔬菜產(chǎn)量減少，與蔬菜播種面積下降直接相關(guān)。2002年北京市蔬菜播種面積為172.5萬畝，產(chǎn)量為507.4萬噸，而到2019年，播種面積已降至46.7萬畝，僅為2002年的27%，產(chǎn)量亦降為111.4萬噸，是2002年的21.9%。蔬菜播種面積快速下降主要有兩大原因，一是由于城市迅速發(fā)展變化中的各種因素，不少蔬菜用地被占用。2002—2018年間共人工造林610萬畝，除利用荒山荒地外，也調(diào)整了部分農(nóng)用地。隨著城市化進程的持續(xù)加快，2002—2018年間北京城市建成區(qū)面積擴張了425.6平方公里，約63.84萬畝。2二是部分菜農(nóng)“棄菜務工”導致菜地的實際種植面積縮小。雖然與大田農(nóng)業(yè)相比，菜農(nóng)的收入相對較高，但與二、三產(chǎn)業(yè)勞動者的收入相比，菜農(nóng)的收入水平還是偏低。2019年，北京市法人單位從業(yè)人員的平均工資中，農(nóng)林牧漁業(yè)為55138元/人，仍低于建筑業(yè)的95651元/人和服務業(yè)的187334元/人。這種收入結(jié)構(gòu)，導致一些菜農(nóng)把菜地撂荒閑置去從事收入更高的行業(yè)。1

需求側(cè)的蔬菜消費需求遞增，則源于人口增長及居民膳食結(jié)構(gòu)改善。與2002—2019年間蔬菜產(chǎn)量的逐年下滑相反，同期北京市常住人口增長量高達766.9萬人。人口的增長必然帶來蔬菜需求量的提高。與此同時，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展、生活質(zhì)量改善，首都居民的膳食結(jié)構(gòu)也在不斷調(diào)整，對蔬菜的需求呈現(xiàn)出增量提質(zhì)的特點。2020年北京全市居民蔬菜及菜制品人均消費量為122.7公斤，較2017年增長了33.5%。據(jù)新發(fā)地市場的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2019年新發(fā)地市場的蔬菜年交易量為787.2萬噸，每天的交易量超過2萬噸。為了滿足日益擴大的產(chǎn)銷缺口，不同季節(jié)從不同省份采購大量蔬菜已經(jīng)成為北京保障蔬菜供應穩(wěn)定的一種慣性和常態(tài)，首都超大城市的蔬菜供給存在一定的脆弱性。

制約蔬菜自給率提升的主要因素

2021年3月31日，中共北京市委、北京市人民政府印發(fā)《關(guān)于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的實施方案》，明確提出了提升蔬菜自給率的目標。當前首都蔬菜自給率的提高還面臨著諸多因素制約。

本地蔬菜種植成本劣勢。雖然外埠蔬菜經(jīng)長途運輸所需物流成本明顯高于本地蔬菜，但是北京種植蔬菜所需的人工成本、土地成本、水電費等又遠遠高于外埠，尤其在人工成本已占蔬菜總成本約70%的情況下，北京種植蔬菜的成本劣勢就更為凸顯。近些年來，盡管北京大量種植勞動力來自外地務工人員，但勞動成本并未有所降低。因為外地務工人員多是舉家遷移，他們到北京務工的生活成本，包括隨遷家屬子女的各項生活費用，都要計入生產(chǎn)成本，這與在當?shù)貏展r住房以及居住所用水電費等都不用單列計入生產(chǎn)成本的成本構(gòu)成明顯不同，因此，其所提出的工資要求也遠遠大于在京外務工的水平。不僅如此，新冠肺炎疫情期間，外地人員流動大幅受限，進一步加劇了北京蔬菜種植業(yè)的供給劣勢。

組織化規(guī)?；瘜I(yè)化嚴重不足。生產(chǎn)分散化。由于集體經(jīng)濟組織、專業(yè)化合作社等未能發(fā)揮有效作用，當前北京市多數(shù)蔬菜種植依然以家庭小規(guī)模生產(chǎn)、分散經(jīng)營為主。土地碎片化。由于集中流轉(zhuǎn)土地的成本高，北京市大部分耕地經(jīng)營權(quán)分散在農(nóng)戶個人手中，不利于開展大規(guī)模集中種植，也不利于優(yōu)化調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，更難以形成規(guī)模效益。菜農(nóng)老齡化。當前一線生產(chǎn)者多為留守老人，年齡偏大，從事蔬菜種植的意愿逐漸減弱，種植蔬菜缺乏帶頭人和專業(yè)化力量。空間布局待優(yōu)化。在全市范圍內(nèi)，還沒有系統(tǒng)性地根據(jù)耕地資源、區(qū)位環(huán)境、區(qū)域特色等對蔬菜種植進行整體規(guī)劃、統(tǒng)籌布局，導致各區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊蔬菜種植各自為戰(zhàn)，隨意性、分散性、低效性特征明顯。產(chǎn)銷對接缺統(tǒng)籌。農(nóng)企對接、農(nóng)超對接、社區(qū)便利店等模式雖然推廣多年，但仍局限于少數(shù)種植大戶、農(nóng)業(yè)合作社，對散戶的支持力度遠遠不夠。上述因素導致，普通種植戶難以掌握先進的生產(chǎn)技術(shù)、栽培技巧和套種模式，對市場變化不敏感，經(jīng)營管理粗放，存在一窩蜂跟團種現(xiàn)象，蔬菜品種單一、質(zhì)量參差不齊，無法滿足首都市場高品質(zhì)、多元化的蔬菜需求。

政策支持不系統(tǒng)不連續(xù)。一方面是蔬菜種植補貼政策不系統(tǒng)。近年來，北京市出臺了很多支持蔬菜產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持政策，但許多補貼政策并不貫通。補貼對象不一。有針對實際生產(chǎn)者、合作社、園區(qū)的專項菜田補貼、綠防補貼、地膜回收補貼，有僅針對規(guī)?；a(chǎn)主體的有機肥替代化肥補貼。補貼方式不同。菜田補貼是直接按照種植面積每畝補貼600元，綠防、有機肥替代補貼是在購買指定產(chǎn)品時減免費用，而農(nóng)藥包裝回收補貼是兌換成農(nóng)資產(chǎn)品。各種補貼的方式、對象、途徑名目較多，政策執(zhí)行的條件限制也比較多，難以實現(xiàn)支農(nóng)資金的整合效應。另一方面是高效設施支持政策不連續(xù)。例如大棚房亂象整改后，眾多農(nóng)業(yè)設施、園區(qū)，在生產(chǎn)配套、規(guī)劃發(fā)展等方面的服務沒有及時跟進，對投資人的持續(xù)投入信心影響較大。與外埠種菜相比，首都農(nóng)業(yè)的要求多、限制多、管控多，導致龍頭企業(yè)、規(guī)?；N植戶對支持補貼政策把握不準。以設施農(nóng)業(yè)用地為例，2021年，北京市發(fā)布了《關(guān)于加強和規(guī)范設施農(nóng)業(yè)用地管理的通知》，但在“耕作層破壞”如何定標定性等問題上尚需細化;此外，溫室設施使用基本農(nóng)田的劃補要求將涉及更多的經(jīng)營主體，實施主體間的協(xié)調(diào)也面臨諸多困難。

始終錨定“菜籃子”自給率的目標不松勁

提高蔬菜自給率，應加大力度，降低過度依賴通過超常規(guī)手段解決應急保供等問題，牢牢把握超大城市安全運行的主動權(quán)。

牢固樹立蔬菜保供的底線意識。提高蔬菜自給率，事關(guān)首都發(fā)展穩(wěn)定和安全，事關(guān)首都鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程，事關(guān)能否不斷滿足首都群眾對優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的需求，要切實增強安全意識和底線思維，有效解決應急保供問題。針對超大城市的蔬菜供應問題，各地研究出臺一系列有力措施加強供給，北京市也已經(jīng)提出在“十四五”期間蔬菜自給率達到20%。根據(jù)北京市實際情況，20%的蔬菜自給率只是一條底線，我們還要處理好堅持基本供給依靠大流通與保持適度優(yōu)質(zhì)自給比例這一互補關(guān)系。在菜田保護政策方面，劃定基本菜田，實施嚴格保護制度，如因發(fā)展需要占用基本菜田的，必須實施占補平衡。強化大興、延慶、平谷等蔬菜生產(chǎn)重點區(qū)鎮(zhèn)村的功能，在這些重點區(qū)鎮(zhèn)明確劃定相應的菜田保護區(qū)。在區(qū)域特色劃分方面，可加快布局優(yōu)勢單品生產(chǎn)基地和產(chǎn)業(yè)園區(qū)，打造專業(yè)蔬菜鎮(zhèn)、蔬菜村。同時，規(guī)劃設計若干特色片區(qū)，引導各涉農(nóng)區(qū)差異化錯位發(fā)展、優(yōu)勢互補，逐步形成協(xié)同聯(lián)動的生產(chǎn)供給格局。

大力提升蔬菜種植銷售的組織化水平。充分發(fā)揮各類產(chǎn)業(yè)組織的主體作用。壓實基層黨支部在推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興中的主體責任，加大黨支部領(lǐng)辦蔬菜專業(yè)合作社的工作力度和扶持力度。充分發(fā)揮龍頭企業(yè)的市場協(xié)調(diào)作用。推動各涉農(nóng)區(qū)農(nóng)商龍頭企業(yè)加快向平臺企業(yè)轉(zhuǎn)型，整合區(qū)域關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)資源，牽頭打造有市場號召力、占有率的區(qū)域蔬菜公用品牌和優(yōu)勢子品牌。建立首都蔬菜自給保供聯(lián)盟。健全政府統(tǒng)籌、產(chǎn)地組織、市場投放、平戰(zhàn)結(jié)合的保供機制。本地優(yōu)質(zhì)蔬菜在直供消費終端的同時，與七大批發(fā)市場建立應急保供時的合作機制，以發(fā)揮批發(fā)市場應急單品有效補充作用。綜合施策，保障優(yōu)質(zhì)自給蔬菜直達市民的“菜籃子”。從產(chǎn)品類型、供貨渠道、保障效率等方面入手，在訂制配送、冷鏈物流、社區(qū)直達等方面綜合發(fā)力，打造特需直供的保障體系，為本地優(yōu)質(zhì)供給創(chuàng)造可達便利和需求黏性。組建農(nóng)業(yè)、商務、經(jīng)信、文旅、市場監(jiān)管等跨部門協(xié)作機制，細分生鮮、凈菜等市場需求，銜接生產(chǎn)、加工等市場環(huán)節(jié)，匹配精品采摘、體驗消費等關(guān)聯(lián)業(yè)態(tài)，形成鏈條完整、環(huán)節(jié)標準、品控可靠、拉動有力的整體態(tài)勢。

扭住發(fā)展高質(zhì)高效蔬菜精準發(fā)力。一方面，瞄準高效設施農(nóng)業(yè)，開展新一輪設施農(nóng)業(yè)提升工程，增加單體設施面積，堅決退出一批低效、荒廢、改變用途的生產(chǎn)設施，不再納入蔬菜生產(chǎn)和政策補貼范疇，調(diào)整規(guī)范其設施用地屬性為基本農(nóng)田;布局新建一批植物工廠級的高效設施農(nóng)業(yè)，充分滿足高端設施蔬菜集約生產(chǎn)、品種研發(fā)、育繁推一體化及精深加工的用地規(guī)模和建設條件。另一方面，加快農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新轉(zhuǎn)化應用，加強制度設計，充分動員在京涉農(nóng)高校、科研院所、企業(yè)研發(fā)機構(gòu)等科研資源，采取揭榜掛帥等形式強力推動優(yōu)質(zhì)蔬菜研發(fā)成果走向中試、小規(guī)模生產(chǎn)和量產(chǎn)，尤其是要在品種更新、功能蔬菜開發(fā)、蔬菜營養(yǎng)保健等方面加快攻堅突破，轉(zhuǎn)化孵化出一批具有首都特色的蔬菜新品。

提高政策供給精準度。首先，做好政策頂層設計。在貫徹落實政策法規(guī)及規(guī)劃條件的前提下，圍繞蔬菜產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特征和需求，創(chuàng)設更具導向性、操作性、前瞻性的政策。在規(guī)自、財政、農(nóng)業(yè)、經(jīng)信、交通、科技、金融等領(lǐng)域，圍繞菜地劃定和保護、設施用地及建設條件、農(nóng)業(yè)獎補、農(nóng)產(chǎn)品加工、物流通行權(quán)限、科技轉(zhuǎn)化應用、農(nóng)產(chǎn)品價格保險等方面加大政策供給，構(gòu)建權(quán)責利相協(xié)調(diào)的政策環(huán)境，讓農(nóng)民堅守農(nóng)業(yè)，讓農(nóng)業(yè)有奔頭。其次，改善政策投放方式。圍繞提高蔬菜供給的目標，加大基礎(chǔ)設施、配套設施建設的直投支持力度，降低大田粗放生產(chǎn)的補貼力度，引導蔬菜生產(chǎn)單位的組織形式和資源投放。在確保政策性資金使用用途可控和績效可考的情況下，支持面向企業(yè)、合作社的專項撥款調(diào)整為產(chǎn)業(yè)配套投資，納入股權(quán)投資構(gòu)成和分紅收益。提高菜田補貼標準，建立綠葉菜專項補貼，堅持“不撒芝麻鹽”原則，讓補貼政策真正惠及符合培育支持方向的蔬菜生產(chǎn)者。推出淡季綠葉菜成本價格保險，保費采取“財政補大頭、農(nóng)民出零頭”的方式。細化各類獎補的投放領(lǐng)域和兌現(xiàn)時序。

加大政策實施和問效力度。做好政策跨領(lǐng)域銜接。當前，最易觸發(fā)政策紅線和企業(yè)敏感神經(jīng)的就是用地政策。要進一步提高對設施農(nóng)業(yè)、都市農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等業(yè)態(tài)基本發(fā)展條件的認識，正視產(chǎn)品升級和業(yè)態(tài)創(chuàng)新的市場需求，對于真正用于農(nóng)產(chǎn)品鮮切加工、農(nóng)事體驗等項目的用地需求應給予務實、管用的產(chǎn)業(yè)配套政策支持，在不違反土地用途的前提下，增強其落地發(fā)展、大膽增資的信心，保護其生產(chǎn)積極性。為實現(xiàn)“十四五”期間首都蔬菜自給率達到20%的目標，亟須立足全市區(qū)域功能定位和蔬菜需求細化為逐年提升的硬指標。從全市層面要量化出蔬菜種植的面積、噸數(shù)、月產(chǎn)量等，針對相關(guān)區(qū)鎮(zhèn)村和企業(yè)規(guī)定區(qū)域指標、組產(chǎn)計劃。各類獎補支持政策的執(zhí)行實施要通過考核其產(chǎn)量、質(zhì)量、產(chǎn)值、收入、市場占有率、成果轉(zhuǎn)化率等，以期達到真正落實到位的目標。

（本文是首都高端智庫2020年重大項目“首都農(nóng)產(chǎn)品應急保障供應研究”階段性成果）

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（作者簡介：趙莉，北京市委黨校（北京行政學院）高端智庫教授;韓久根，北京市委黨校（北京行政學院）副校長;邱倩，北京市委黨校（北京行政學院）高端智庫講師）

責任編輯 / 王曉霞