城市“對標熱”

馬亮

“對標工作法”，越來越多地成為地方主政者的“口頭禪”。盡管提法不一，但是城市對標正成為城市競爭的新形式。

最典型的是山東，全省16個城市都曾提出要對標先進和比學趕超，其中青島相當用心，當?shù)卣粌H曾提出全面對標深圳，“凡是深圳能做到的，青島都要做到！”，且分批次選派青年干部赴深圳各大企業(yè)掛職學習三個月，一直延續(xù)至今。

可以說，城市對標已經(jīng)進入了“卷時代”，而各城市都是誰跟誰在對標？應該如何對標？又都在對標什么內(nèi)容？

以全國地級及以上城市為樣本，根據(jù)公開報道和資料統(tǒng)計，目前全國有39個城市明確提出對標城市。

最早是2012年河北一些城市在進行對標，當年唐山市和邯鄲市都提出對標天津市。近些年來對標的城市數(shù)量在逐年增多，特別是2018年以來山東省16個城市都開展對標，使對標城市的數(shù)量大幅提升。2020年初新冠肺炎疫情爆發(fā)，城市對標的新增趨勢有所放緩， 2021年暫時沒有新增對標城市。

數(shù)據(jù)顯示，榜樣城市（即被對標城市）數(shù)量排名靠前的城市包括上海和深圳（被對標7次），徐州（5次），天津、蘇州、杭州、成都（4次），以及青島、寧波、廣州、南通、嘉興（3次）。這其中既有人盡皆知的一線城市，也有一些被“小兄弟”推崇的區(qū)域中心城市，以及被同類城市追趕的特色城市。

在所有對標城市中，24個城市都各自對標一個榜樣城市，屬于“用情專一”的對標城市。但是，也有不少城市同時對標多個城市，這可能“貪多嚼不爛”或使對標“迷航”，甚至使對標因為失準而失去意義。

排名第一的是煙臺市，確定了最多的榜樣城市，包括了首批所有14個沿海開放城市。這些城市在沿海一字排開，唯一的共性特征是都靠海，但是在其他方面可能千差萬別，使對標很難真正實質性開展，也使城市在對標中迷失方向。其他城市雖然也選擇了多個對標城市，但是數(shù)量都不超過5個。

同時值得注意的是，有些城市因為市領導的調(diào)整而改變了對標城市。比如，淄博2018年對標佛山、寧波、無錫，2020年對標深圳。濟南之前提出向廣東經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)學習，但是疫情以來則提出做好北京的“護城河”。威海在2017年提出對標青島，2019年提出對標蘇州，而2020年則提出對標上海。

一方面，這說明城市對標能否成為“一把手”工程，決定了對標能否得到重視和一以貫之;另一方面，也說明城市對標和其他政策一樣，存在“人走茶涼”的問題，與主政者的關注和重視有很大關系。

從對標城市與榜樣城市的地理分布來看，對標城市主要分布在京津冀和環(huán)渤海區(qū)域，并零星點綴在華北和中部省份。山東省所有16個城市都進行對標，河北省有6個城市，江蘇省有3個城市，四川省、湖北省和遼寧省各有2個城市。

與之相對應，榜樣城市主要分布在東部沿海省份，僅有少數(shù)是點綴在內(nèi)陸地區(qū)。在榜樣城市的分布方面，江蘇省有7個城市，浙江省有6個城市，廣東省有5個城市，山東省有4個城市，安徽省、河南省各有2個城市。

對標城市要“學真經(jīng)”“真學經(jīng)”，將榜樣城市的成功密碼和發(fā)展精髓為我所用。

根據(jù)對標城市和榜樣城市的對應關系可以看到，北方城市“一路向南”對標南方城市，而內(nèi)陸城市對標沿海城市。當然，也有一些城市對標西部內(nèi)陸城市。

從對標城市與榜樣城市之間的地理距離來看，在對標城市中，多數(shù)城市都選擇省外城市進行對標（88%），還有10%的選擇省內(nèi)城市進行對標，僅有上海對標了3個國際城市。

根據(jù)分析可以得知，城市對標的對象選取同城市定位有關，即城市期望成為全球城市還是國內(nèi)中心城市、區(qū)域中心城市。

從地理分布來看，地理距離和區(qū)位在城市對標方面至關重要。地理距離會影響城際學習，因為城市之間會存在鄰近效應與同儕效應。一般來說，地級市會學習本省的省會城市，也會學習其他省份的地級市。

與此同時，隨著城市群和區(qū)域一體化進程加快，同區(qū)域內(nèi)的兄弟城市之間也在開展越來越多的對標。

另外，城市往往會選擇相鄰或相近的城市進行學習，它們在許多方面都共享相似特征，存在較強的政策可復制性。

當然，城市也可能很少會選擇鄰近的城市相互學習，這同內(nèi)部歧視和外部污名化有關。同時，量級相當?shù)某鞘幸膊粫舜诉x取作為對標城市。

此外，省內(nèi)城市處于同一個資源池，市領導競爭同一個晉升機會，存在明顯的利益沖突，也會影響相互之間的合作。以深圳和廣州為例，兩者就存在微妙而耐人尋味的互動過程。

城市相互對標都對標些什么呢？根據(jù)統(tǒng)計，城市對標的議題相當多樣，但是對標的內(nèi)容以經(jīng)濟為主。

比如滄州市的對標主題包括經(jīng)濟總量、財政收入、固定資產(chǎn)投資、工業(yè)增加值、直接利用外資;陽泉市的對標主題包括思想觀念、工作作風、科技創(chuàng)新、招商引資、營商環(huán)境;大連市的對標主題包括科技創(chuàng)新、改革開放、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人才建設。城市對標既有具體的對標內(nèi)容，也有抽象的概括，這同城市對標能否做到精細化有關。

還有一些城市根據(jù)不同城市的特征，選擇對標不同城市。

比如，承德市分別對標揚州市的城市建設、文化休閑旅游業(yè)、園區(qū)建設和濰坊市的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化基地建設。南京市在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新方面對標深圳，在社會治理創(chuàng)新、加大惠民力度方面對標上海，在提升國際化程度方面對標廣州，而在城市精細管理和增強城市影響力方面對標杭州。

可以看到，這些城市的策略相當靈活，它們認識到先進城市并非各個方面都是先進的，而是選擇先進城市真正擅長的個別領域取長補短。當然，城市的成長和發(fā)展是全方位的系統(tǒng)過程，寄希望于將各個城市的“百家之長”集于一身也可能是不現(xiàn)實的。

從行動來看，對標城市一般會開展考察學習、干部掛職、培訓學習，提升領導干部的素養(yǎng)，使他們能夠有眼界和能力學習榜樣城市的各方面先進做法。

與此同時，對標城市還會開展對口合作、政策調(diào)整、績效考核，加強對標活動在全市的貫徹落實。比如，日照市提出“尋標對標達標創(chuàng)標”活動，建立對標臺賬表，對各個政府部門進行考核。

被對標的榜樣城市并非被動接受對標，它們有可能沾沾自喜，但是也有憂患意識。一些城市可能會和盤托出，但是也有城市會藏著掖著。對標城市為榜樣城市也帶來了合作空間和機遇，使它們能夠進行產(chǎn)業(yè)轉移和政策移植，并通過合作產(chǎn)業(yè)園等“飛地經(jīng)濟”來實現(xiàn)共贏發(fā)展。

針對城市對標的主要特征，應在如下方面明確城市對標實踐的改進方向，持續(xù)推進城市對標發(fā)揮應有的作用。

首先，城市對標是高位推動的結果，離不開領導重視，也可能因為領導注意力的偏移而受到影響。因此，城市對標需要城市黨政“一把手”的高度重視和全程參與，使其上升為城市發(fā)展戰(zhàn)略，并通過各級領導干部的培訓學習、活動跟進和績效考核來強化貫徹落實，使對標任務落實到位，并發(fā)揮城市對標“練兵”“帶人”“成事”的作用。與此同時，城市對標離不開榜樣城市的傾囊而授與錯位互補發(fā)展，因此城市對標離不開榜樣城市的黨政主要領導干部的配合和支持。兩座城市負責人之間的關系在其中扮演至關重要的紐帶作用，否則城市對標就會淪為“單相思”。

其次，城市對標不能盲目進行，而是需要精準對標，選擇最合適的榜樣城市，并展開地毯式的全方位學習和趕超。城市對標不是一窩蜂地趕時髦，也不是效仿其他城市選擇同樣的榜樣城市?！疤}卜白菜各有所愛”，城市要選擇最適合自己的榜樣城市，將其作為對標的對象。比如，一些中小城市與其選擇人人向往而不可得的明星城市，得不到明星城市的垂青和重視，不如選擇小而美的特色城市，將其獨到之處收入囊中。

再次，城市對標是循證學習或基于證據(jù)的學習，而不是不加判斷地照抄照搬或盲目跟風。城市對標要避免東施效顰、邯鄲學步，明確理性學習與盲目跟風的區(qū)別。對標城市要“學真經(jīng)”“真學經(jīng)”，將榜樣城市的成功密碼和發(fā)展精髓為我所用。榜樣城市能夠取得成功，絕對有其過人之處。但是，這往往并非其在做什么，而是它們過去做了什么，它們現(xiàn)在思考什么，以及它們?yōu)槭裁催@樣做。城市對標切忌做表面文章，走馬觀花地進行“政策旅游”。

最后，城市對標要久久為功，避免朝令夕改和“翻咸魚”。否則，這既會導致城市對標難以奏效，也會使領導干部對城市對標失去信心。對標是競爭和趕超，更是對接和合作。因此，榜樣城市并非完全輸出，對標城市也不是完全輸入。城市對標有可能進一步強化中國國內(nèi)版的“雁行模型”，使先富帶動后富，推動共同富裕。這需要對標城市有足夠的耐心和恒心，也需要市領導能夠像接力賽一樣接續(xù)努力而不是改弦更張。

（作者系中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、敦煌文化學院研究員，中國人民大學公共管理學院教授）