油氣行業(yè)支持政策延續(xù) “雙碳”政策推動綠色轉(zhuǎn)型
——2021年中國油氣行業(yè)政策綜述

張鵬程，燕菲，陳建榮，陳嘉茹

( 中國石油集團經(jīng)濟技術研究院）

2021年是中國歷史上具有里程碑意義的一年，中國共產(chǎn)黨迎來百年華誕，中共十九屆六中全會通過中國共產(chǎn)黨第三個歷史決議，第一個百年奮斗目標勝利實現(xiàn)，國家治理能力不斷提升，著力打造有為政府和有效市場。黨中央多次強調(diào)保障能源安全，對油氣保供提出更高要求。國家碳達峰、碳中和（簡稱“雙碳”）政策密集出臺，油氣行業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型勢在必行。

1 繼續(xù)支持油氣行業(yè)提升安全保障能力，把能源的飯碗端在自己手里

2021年是“十四五”開局之年，面對嚴峻多變的國際形勢，黨和國家對油氣行業(yè)給予厚望，要求油氣行業(yè)持續(xù)提升油氣勘探開發(fā)力度，承擔起保障油氣核心需求的重任。財政部、國家發(fā)改委、國家稅務總局等部委持續(xù)優(yōu)化財稅環(huán)境，延續(xù)對油氣行業(yè)的支持政策；深入推進能源價格改革，明確天然氣管輸定價機制；完善地質(zhì)勘查及成品油市場監(jiān)管，規(guī)范油氣行業(yè)市場秩序。

1.1 提升國內(nèi)油氣保障能力

2021年3月，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》）首次提出油氣核心需求依靠自保，部署了加快深海、深層和非常規(guī)油氣資源利用，夯實國內(nèi)產(chǎn)量基礎，保持原油和天然氣穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)，拓展油氣進口來源，維護戰(zhàn)略通道和關鍵節(jié)點安全等重點任務。

國家能源局在4月公布的《2021年能源工作指導意見》中提出，推動油氣增儲上產(chǎn)，確?？碧介_發(fā)投資力度不減，進一步提升能源儲運能力，推進天然氣主干管網(wǎng)建設和互聯(lián)互通，推進“百億方”級儲氣庫群建設，抓好2021年油氣產(chǎn)供儲銷體系重大工程建設，設定2021年石油產(chǎn)量目標為1.96億噸左右，天然氣產(chǎn)量2025億立方米左右，同比均保持增長。

10月，習近平總書記在勝利油田考察時強調(diào)，解決油氣核心需求是我們面臨的重要任務。要加大勘探開發(fā)力度，夯實國內(nèi)產(chǎn)量基礎，提高自我保障能力。要集中資源攻克關鍵核心技術，加快清潔高效開發(fā)利用，提升能源供給質(zhì)量、利用效率和減碳水平。習總書記指出，石油能源建設對我們國家意義重大，中國作為制造業(yè)大國，要發(fā)展實體經(jīng)濟，能源的飯碗必須端在自己手里[1]。

12月，中央經(jīng)濟工作會議要求，正確認識和把握初級產(chǎn)品供給保障，堅持以人民為中心的發(fā)展理念，增強國內(nèi)資源生產(chǎn)保障能力，加快油氣先進開采技術開發(fā)應用；確保能源供應，大企業(yè)特別是國有企業(yè)要帶頭保供穩(wěn)價；深入推動能源革命，加快建設能源強國[2]。此次中央經(jīng)濟工作會議對能源行業(yè)著墨頗多，既強調(diào)了近期油氣作為初級產(chǎn)品保供穩(wěn)價的重要性，也指明了建設能源強國的遠期目標。中國油氣企業(yè)應不負黨和國家的深切關心和殷殷期待，落實國家能源安全新戰(zhàn)略，堅持常抓不懈，持續(xù)提升投資力度，加快油氣勘探開發(fā)和儲運體系建設，增強能源安全保障能力，開啟建設能源強國新征程。

1.2 進一步減稅降費，支持油氣安全保障能力提升

2021年，國家進一步優(yōu)化和落實減稅降費政策，確保政策實施效果落地，鼓勵企業(yè)加強科技攻關，對油氣行業(yè)的支持力度持續(xù)提升。

加大對制造業(yè)科技創(chuàng)新的支持力度。2021年3月31日，財政部、國家稅務總局聯(lián)合發(fā)布《關于進一步完善研發(fā)費用稅前加計扣除政策的公告》，將制造業(yè)企業(yè)研發(fā)費用加計扣除比例由75%提高至100%，對先進制造業(yè)企業(yè)按月全額退還增值稅增量留抵稅額，進一步減輕制造企業(yè)稅收負擔。

減免進口環(huán)節(jié)稅收。財政部、海關總署、稅務總局發(fā)布《關于“十四五”期間能源資源勘探開發(fā)利用進口稅收政策的通知》（財關稅〔2021〕17號），明確對特定的油氣勘探開發(fā)作業(yè)中外合作項目、海上油氣勘探開發(fā)項目、海上油氣管道應急救援項目、煤層氣勘探開發(fā)項目所需要的儀器和設備，免征進口關稅和進口環(huán)節(jié)增值稅，并繼續(xù)按一定比例返還天然氣進口環(huán)節(jié)增值稅。這有利于增強中國勘探開發(fā)能力和油氣應急保障水平，促進天然氣資源進口，更好地保障國家能源安全。

延續(xù)現(xiàn)有優(yōu)惠政策。2020年4月，財政部、稅務總局、國家發(fā)展改革委發(fā)布《關于延續(xù)西部大開發(fā)企業(yè)所得稅政策的公告》（財政部、稅務總局、國家發(fā)展改革委公告2020年第23號），自2021年1月1日起至2030年12月31日，對設在西部地區(qū)的鼓勵類產(chǎn)業(yè)企業(yè)繼續(xù)減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅[3]。在國家發(fā)改委發(fā)布的《西部地區(qū)鼓勵類產(chǎn)業(yè)目錄（2020年本）》中，進一步鼓勵西部地區(qū)更好地發(fā)揮特色優(yōu)勢，增加能源資源、節(jié)能環(huán)保、資源綜合利用等產(chǎn)業(yè)條目。2021年3月，財政部、稅務總局發(fā)布了《關于延長部分稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行期限的公告》，明確頁巖氣資源稅減征30%稅收優(yōu)惠政策于2021年3月31日到期后，執(zhí)行期限延長至2023年12月31日。優(yōu)惠政策的延續(xù)將對油氣企業(yè)加大西部地區(qū)資源開發(fā)、提升非常規(guī)天然氣產(chǎn)量、保障油氣供應安全起到促進作用。

1.3 持續(xù)深化油氣領域價格市場化改革

持續(xù)推進天然氣價格改革。2021年5月，國家發(fā)改委發(fā)布《關于“十四五”時期深化價格機制改革行動方案的通知》（發(fā)改價格〔2021〕689號），明確在“十四五”時期穩(wěn)步推進石油天然氣價格改革，按照“管住中間、放開兩頭”的改革方向，根據(jù)天然氣管網(wǎng)等基礎設施獨立運營及勘探開發(fā)、供氣、銷售主體多元化進程，穩(wěn)步推進天然氣門站價格市場化改革。6月，國家發(fā)改委印發(fā)《天然氣管道運輸價格管理辦法（暫行）》和《天然氣管道運輸定價成本監(jiān)審辦法（暫行）》（發(fā)改價格規(guī)〔2021〕818號），明確按照“準許成本加合理收益”的原則制定跨省天然氣管道運輸價格，將跨省天然氣管道劃入西北、西南、東北及中東部4個價區(qū)，分區(qū)核定運價率，實行“一區(qū)一價”；將統(tǒng)籌考慮國家戰(zhàn)略要求、行業(yè)發(fā)展需要、用戶承受能力等因素，對準許收益率實行動態(tài)調(diào)整，通過加強網(wǎng)絡型自然壟斷環(huán)節(jié)價格成本監(jiān)管，保障市場健康有序發(fā)展。

整頓和規(guī)范成品油市場秩序。2021年5月，財政部、海關總署、稅務總局在《關于對部分成品油征收進口環(huán)節(jié)消費稅的公告》中規(guī)定，對混合芳烴、輕循環(huán)油和稀釋瀝青等進口產(chǎn)品視同石腦油或燃料油征收進口環(huán)節(jié)消費稅，堵住了進口端的逃稅漏洞。2021年，江蘇、貴州、河南等省份先后開展成品油市場專項整治行動[4，5]，整治非法經(jīng)營，打擊成品油偷漏稅行為，這將有助于優(yōu)化營商環(huán)境，建立公平的市場秩序。

加強地質(zhì)勘查活動監(jiān)管。2021年6月，自然資源部出臺《地質(zhì)勘查活動監(jiān)督管理辦法（試行）》，這是從地質(zhì)勘探資質(zhì)審批到事中事后全過程監(jiān)管的首個制度性文件，為規(guī)范地質(zhì)勘查行業(yè)秩序，促進行業(yè)健康發(fā)展提供了有力保障。

2 構(gòu)建“雙碳”目標政策體系，加快油氣行業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型

自2020年9月國家主席習近平在第75屆聯(lián)合國大會上向全世界做出“二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和”的鄭重承諾以來，中央有關部門抓緊研究出臺相關政策措施，積極推動碳達峰、碳中和這一經(jīng)濟社會系統(tǒng)性變革。2021年國家出臺多份“雙碳”相關文件（見表1）。2021年，中國在完善碳達峰和碳中和政策體系、推動全國碳排放權交易市場（簡稱全國碳市場）建設、落實能耗總量和強度雙控制度、嚴控高耗能高排放項目盲目發(fā)展、推動重點行業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型等方面取得了顯著成效。

表1 2021年“雙碳”目標相關政策匯總

2.1 碳達峰碳中和“1+N”政策體系初步建立

2021年3月5日，碳達峰、碳中和目標首次被寫入政府工作報告，提出要扎實做好碳達峰、碳中和各項工作，制定2030年前碳排放達峰行動方案，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)，并寫入《規(guī)劃綱要》。3月15日，中央財經(jīng)領導小組第九次會議把碳達峰、碳中和納入生態(tài)文明建設整體布局。

10月，“1+N”政策體系中的兩個核心文件發(fā)布，為油氣行業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展指明了方向。《關于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》和《2030年前碳達峰行動方案》提出2060年中國非化石能源消費所占比重達80%以上及“十五五”期間石油需求達峰的目標，要求加快推進頁巖氣、煤層氣、致密油氣等非常規(guī)油氣資源規(guī)?；_發(fā)，有序引導天然氣消費，優(yōu)化利用結(jié)構(gòu)，大力推動天然氣與多種能源融合發(fā)展，嚴控新增煉油能力，推進油氣市場化改革，加快完善能源統(tǒng)一市場。這兩個文件為有關部門和單位制定能源、工業(yè)、城鄉(xiāng)建設、交通運輸、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等領域和行業(yè)的碳達峰實施方案，以及各地區(qū)制定本地區(qū)的碳達峰行動方案明確了目標任務。

12月，國務院國資委編制印發(fā)《關于推進中央企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展做好碳達峰碳中和工作的指導意見》，要求把碳達峰、碳中和納入國資央企發(fā)展全局，提出到“十四五”末，央企萬元產(chǎn)值綜合能耗下降15%，萬元產(chǎn)值二氧化碳排放下降18%，可再生能源發(fā)電裝機比重達到50%以上，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)營收比重不低于30%等目標，從推動綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展、建立綠色低碳循環(huán)產(chǎn)業(yè)體系、構(gòu)建清潔低碳安全高效能源體系、強化綠色低碳技術科技攻關和創(chuàng)新應用、建立完善碳排放管理機制5個方面做了詳細部署，切實發(fā)揮央企在推進國家“雙碳”工作中的示范引領作用。

2022年，黨中央及國家相關部委將陸續(xù)出臺分領域、分行業(yè)的碳達峰和碳中和指導意見或行動方案，謀劃科技、金融、價格、財稅、土地、政府采購、標準、監(jiān)督考核等保障方案，基本形成碳達峰、碳中和“1+N”政策體系，為中國穩(wěn)妥推進“雙碳”工作提供完善的政策保障。

2.2 全國碳排放權交易市場正式啟動

2021年上半年，由生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《碳排放權交易管理辦法（試行）》《碳排放權登記管理規(guī)則（試行）》《碳排放權交易管理規(guī)則（試行）》和《碳排放權結(jié)算管理規(guī)則（試行）》等配套文件相繼實施，明確了碳排放權交易的標準和流程，為全國碳排放權交易市場的啟動做好了制度準備。7月16日，全國碳排放權交易市場正式啟動線上交易。首批納入2162家發(fā)電行業(yè)重點排放單位，覆蓋約45億噸二氧化碳排放量，成為全球規(guī)模最大的碳排放權交易市場[6]。10月26日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《關于做好全國碳排放權交易市場第一個履約周期碳排放配額清繳工作的通知》，將國家核證自愿減排量（CCER）作為碳排放權的補充形式正式納入全國碳市場，這將更有助于調(diào)動全社會參與碳減排活動的積極性。

全國碳市場的建立是中國積極應對氣候變化、推動能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的又一里程碑，為中國實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標增添了重要的政策工具。未來，中國碳市場將持續(xù)擴容，石化、化工等高排放行業(yè)也將納入其中，預計控排企業(yè)將從初期的2000多家逐步增長至1萬家以上，碳排放配額將達到100億噸[7]。國家將不斷完善市場機制，通過改進配額分配方法、引入抵消機制等政策措施引導市場預期，穩(wěn)步縮減免費配額總量，提升履約監(jiān)管力度，并逐步推出碳期貨、碳期權等交易品種，不斷完善碳排放權交易市場體系，吸引更多資本進入，促進合理碳排放價格的形成，為碳減排企業(yè)提供有效的價格激勵信號。

2.3 完善能耗“雙控”制度，嚴控“兩高”項目盲目發(fā)展

《規(guī)劃綱要》中提出，完善能源消費總量和強度“雙控”制度，堅決遏制高耗能、高排放項目盲目發(fā)展。這是中國做好碳達峰、碳中和工作的當務之急和重中之重。隨后，中共中央、國務院下發(fā)《關于堅決遏制“兩高”項目盲目發(fā)展的通知》，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關于加強高耗能、高排放建設項目生態(tài)環(huán)境源頭防控的指導意見》，推進“兩高”項目排查整治，嚴控盲目發(fā)展，加強“兩高”行業(yè)減污降碳協(xié)同控制。以嚴控“兩高”項目為抓手，防止能耗過快增長，倒逼地方企業(yè)轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)，以更高的環(huán)保和能耗標準促進產(chǎn)業(yè)升級和落后產(chǎn)能淘汰。

2021年9月，國家發(fā)改委印發(fā)《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》，繼續(xù)將能耗強度降低作為約束性指標，對各省能耗強度降低實行基本目標和激勵目標雙目標管理，國家預留少量能耗指標，統(tǒng)籌支持國家重大項目建設、可再生能源發(fā)展等；增強能源消費總量管理彈性，推行用能指標市場化交易；健全能耗雙控預算、節(jié)能審查和考核等管理制度。為解決實際執(zhí)行中暴露的問題，更加科學有效地推進雙控工作，12月召開的中央經(jīng)濟工作會議提出，“要科學考核，新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制，創(chuàng)造條件盡早實現(xiàn)能耗‘雙控’向碳排放總量和強度‘雙控’轉(zhuǎn)變，加快形成減污降碳的激勵約束機制”，明確了制度的進一步完善方向，使“雙控”制度從制約區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的“緊箍咒”變?yōu)楦哔|(zhì)量發(fā)展的“指揮棒”，體現(xiàn)“雙控”制度遏制粗放式發(fā)展、促進動能轉(zhuǎn)變的政策初衷。

2.4 強化重點行業(yè)節(jié)能降耗，加快實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級

2021年出臺的多份文件，例如《關于嚴格能效約束推動重點領域節(jié)能降碳的若干意見》《“十四五”全國清潔生產(chǎn)推行方案》《“十四五”循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》等，均對推動能源體系綠色低碳轉(zhuǎn)型，加快實施石化、化工等行業(yè)綠色化改造提出了明確要求。包括進一步放開石油、化工、電力、天然氣等 領域節(jié)能環(huán)保競爭性業(yè)務；推動企業(yè)循環(huán)式生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)循環(huán)式組合，促進廢物綜合利用、能量梯級利用；明確到2025年單位工業(yè)增加值二氧化碳排放降低18%，重點行業(yè)主要污染物排放強度降低10%，資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值達到5萬億元，綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值達到11萬億元等目標。

9月，中共中央、國務院發(fā)布《關于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見》，明確開展市場化環(huán)境權交易，發(fā)揮資源稅、環(huán)境保護稅等相關稅費以及土地、礦產(chǎn)、海洋等自然資源資產(chǎn)收益管理制度的調(diào)節(jié)作用，在2025年前形成市場化、多元化的生態(tài)保護補償格局。這將有助于通過市場化的方式引導資源合理流動，以交易杠桿推動企業(yè)加快開發(fā)和應用節(jié)能環(huán)保低碳技術、淘汰落后產(chǎn)能，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級。

10月出臺的《關于嚴格能效約束推動重點領域節(jié)能降碳的若干意見》進一步提出，推動能源、石化化工等重點行業(yè)加快改造升級存量項目，堅決淘汰落后產(chǎn)能，鼓勵國有企業(yè)、骨干企業(yè)開展節(jié)能降碳示范性改造，確定了煉油、乙烯等行業(yè)能效基準水平和標桿水平，為企業(yè)按標準“除舊立新”提供了依據(jù)。

未來，循環(huán)經(jīng)濟和節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)將迎來政策機遇期，既要加快技術創(chuàng)新，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，又要全面普及打造事關長遠的節(jié)約型社會理念和產(chǎn)業(yè)模式，以提升中國能源礦產(chǎn)資源保障能力，實現(xiàn)全產(chǎn)業(yè)鏈高水平自立自強。

3 2022年油氣政策展望

2021年，中國油氣行業(yè)相關政策圍繞油氣保供穩(wěn)價、市場公平、綠色低碳轉(zhuǎn)型持續(xù)發(fā)力，為中國深入推進能源革命，建設清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源構(gòu)建了日趨完善的政策體系。2022年，國家將延續(xù)上述既定政策主基調(diào)，一方面，以提升能源保障能力為根本出發(fā)點，對油氣行業(yè)保持支持力度，支持國內(nèi)油氣勘探開發(fā)，加強產(chǎn)供儲銷體系建設，同時繼續(xù)推進能源領域改革，完善能源價格形成機制，深化油氣礦權制度改革，加快礦權有序流轉(zhuǎn)，延續(xù)并強化相關財稅政策，深化“放管服”改革，優(yōu)化企業(yè)營商環(huán)境；另一方面，以加快發(fā)展動力轉(zhuǎn)變?yōu)槌霭l(fā)點，繼續(xù)完善碳達峰、碳中和“1+N”政策體系，逐步建立排污權、用能權等環(huán)境資源權的市場化交易機制和多元化的生態(tài)保護補償機制，完善能耗“雙控”制度，引導油氣行業(yè)開展節(jié)能減排改造，加速落后產(chǎn)能退出，堅定推進綠色低碳轉(zhuǎn)型。