京津冀推進“3億人參與冰雪運動”的政策研判、現(xiàn)實困境及應然選擇

呂 嬋 闞軍常 葉海波

(哈爾濱體育學院，黑龍江 哈爾濱 150006)

2015年1月14日，習近平總書記在會見國際奧協(xié)主席艾哈邁德親王時指出，北京舉辦冬奧會將帶動中國3億多人參與冰雪運動，這將是對國際奧林匹克運動發(fā)展的巨大貢獻。自此“3億人參與冰雪運動”作為推動我國冰雪運動發(fā)展的一個重大目標被正式提出，亦成為2022年北京冬奧會36項承諾中最為引人關注的一項軟實力壯舉。中國體育的跨越式前行，注定要補齊“夏強冬弱”的短板。冰雪運動的普及與發(fā)展，不只在于夯實項目發(fā)展的群眾基礎，更攸關健身方式的養(yǎng)成與國民體質的提升，[1]必將成為一項惠及民生的長遠工程。總體而言，北京冬奧會和京津冀一體化戰(zhàn)略背景下，為實現(xiàn)“3億人參與冰雪運動”迎來了前所未有的現(xiàn)實基礎與政策支撐，以“3億人參與冰雪運動”為目標,必將擴大地域覆蓋與人口增長[2]，對于建設健康中國和體育強國具有重要意義[3]。那么如何借助政策紅利培育冰雪運動文化和人口，拉動冰雪體育產業(yè)發(fā)展，發(fā)揮“雙奧”品牌疊加效益，助推全民健身與全民健康深度融合，將成為體育強國夢的關鍵一步。

1 “3億人參與冰雪運動”的內涵解析

1.1 “3億人參與冰雪運動”的價值內涵

“3億人參與冰雪運動”目標的實現(xiàn)離不開冰雪運動本身的可持續(xù)發(fā)展，應充分發(fā)揮冬奧紅利和政策紅利帶動我國大眾冰雪運動發(fā)展，以京津冀協(xié)同發(fā)展為引領，協(xié)調區(qū)域間冰雪運動均衡發(fā)展，培育具有民族特色的冰雪運動文化，帶動冰雪人口穩(wěn)步增長，補齊“夏強冬弱”的短板，助推體育強國夢的實現(xiàn)才是其內在的價值內涵。具體而言，“3億人參與冰雪運動”的價值內涵體現(xiàn)在以下方面：其一，通過大范圍、多人群推動和普及冰雪運動，引領體育健身休閑新方式，將冰雪運動融入生活，提高全民族體質和健康水平，打造真正惠及民生的體育工程，成為實現(xiàn)健康中國戰(zhàn)略的有效手段。其二，在中國4億青少年中推廣和普及冰雪運動，將有利于我國冰雪運動的可持續(xù)發(fā)展。“3億人”的核心群體即是青少年，青少年具有極強的帶動性，將形成以家庭為單位的冰雪運動習慣。因此，無論是在奧林匹克精神遺產、奧林匹克組織遺產還是奧林匹克文化遺產方面，這都將成為打造北京“雙奧”品牌的關鍵環(huán)節(jié)。其三，“3億人參與冰雪運動”有利于實現(xiàn)冬夏項目和競技體育與群眾體育間的均衡發(fā)展，推動校園冰雪運動的開展，加快冰雪體育消費升級，帶動冰雪體育產業(yè)高質量發(fā)展，成為推動體育強國建設的有力支撐。

1.2 “3億人參與冰雪運動”的人群界定

對于擁有14億多人口的大國而言，“3億人”在體量上占據(jù)了我國人口的近1/4，可謂一個龐大的數(shù)字。由此需要進一步明確“3億人”背后的人群范圍，對參與人群進行合理界定與規(guī)劃，有針對性地完成國家既定目標。近年來，伴隨國家“北冰南展西擴東進”戰(zhàn)略的推進和北京冬奧會的成功申辦，華中、華南、華北、西北和西南地區(qū)大眾參與冰雪運動的熱情不斷高漲。但整體而言尚處于“娛冰、娛雪”的體驗式和觀賞式發(fā)展階段。針對我國冰雪運動發(fā)展的現(xiàn)實基礎及參與人群特征，“3億人”的界定應盡量向外延展，擴大涵蓋范圍，以培育冰雪運動文化為基準，包括直接參與人群和間接參與人群兩大部分。其中，直接參與人群包括冰雪運動競技專業(yè)領域相關人群(運動員、教練員、裁判員等)、大眾冰雪運動直接參與人群(業(yè)余運動員、高校冰雪項目隊員、冰雪項目社會體育指導員、冰雪運動發(fā)燒友、青少年冰雪運動參與人群和初級體驗人群)。間接參與人群則指由冰雪運動直接參與人群帶動的間接體驗和觀賞人群，以及與冰雪運動發(fā)展直接相關的社會組織、企業(yè)、行政機構和高校等領域相關工作人員等。

2 京津冀助推“3億人參與冰雪運動”的政策研判

2.1 北京市推動冰雪運動發(fā)展的政策研判

北京作為2022年冬奧會的主辦地，得天獨厚的地理位置和資源稟賦，高效的政府執(zhí)政能力，使其成為三地中政策文件出臺最多(截止2020年，已有相關文件14項)，執(zhí)行效益最好的城市。通過資料收集和實地調研發(fā)現(xiàn)，北京的政策文件主要集中在冰雪體育產業(yè)、校園冰雪運動、群眾冰雪運動和冰雪運動發(fā)展規(guī)劃等相關領域，涵蓋范圍最廣，內容制定較全面(如表1)。目前，北京市政策文件的執(zhí)行落地情況較好，在全國范圍內具有引領和示范作用，尤其在冰雪運動進校園方面，基本實現(xiàn)了政府購買服務的市場化運作目標，企業(yè)、學校和政府三方協(xié)同聯(lián)動效果良好。在經(jīng)費保障方面明確提出，將冰雪運動的發(fā)展資金納入預算管理，這極大地增加了政策的執(zhí)行力，有效提高了冰雪運動人口數(shù)量，培育了冰雪運動文化，推動了校園冰雪運動發(fā)展。北京市還推廣“以冰雪為伴，與快樂同行”為口號的冰雪運動普及活動，通過奧林匹克教育示范學校、北京市冰雪運動特色學校的建設發(fā)展，充分發(fā)揮北京市青少年校外冰雪活動中心的作用，引導鼓勵全市基礎教育階段學生參與冰雪運動。同時，豐富多樣的群眾冰雪活動，滿足了人們日益增長的多元化體育消費需求，弘揚了具有民族特色的中華冰雪體育文化。例如：以“全民健身迎冬奧、快樂冰雪圓夢想”為主題展開的北京市民快樂冰雪季”已經(jīng)成功舉辦六屆。群眾冰雪活動極大地助推了“3億人參與冰雪運動”目標的實現(xiàn)。

表1 北京市助推“3億人參與冰雪運動”發(fā)展的相關政策規(guī)劃

然而，在冰雪運動實踐發(fā)展過程中卻也越發(fā)凸顯出相關領域政府政策導向的缺失與失靈。政府制定政策的優(yōu)勢在于彌補“市場失靈”，促進冰雪運動實現(xiàn)超常規(guī)發(fā)展，提高區(qū)域的國際和國內競爭力。然而，卻也容易造成政府的“尋租”行為和對市場反應的有限控制，政府與企業(yè)之間聯(lián)系的脫節(jié)，造成對市場信息獲取的不全面、不及時，使其在決策時不能做出正確抉擇[4]。目前，北京市尚缺少對商業(yè)和大眾冰雪體育賽事發(fā)展監(jiān)管的相關政策，國家簡政放權改革背景下，體育賽事審批權的放寬更加需要配套保障措施的完善，在此領域北京市尚未形成行之有效的政策文件。

2.2 河北省推動冰雪運動發(fā)展的政策研判

河北省作為冬奧會雪上項目主賽場，截止2020年底，先后出臺了相關政策文件10項，數(shù)量上僅次于北京市。2019年河北省建立了聯(lián)席會議制度，全面推動河北省冰雪運動的發(fā)展。如《關于加快冰雪運動發(fā)展的意見》推進落實方案中，關于加快推進冰雪場館設施建設方面，明確提出以“兩核三帶”總體布局為引領，打造張家口、承德兩個核心區(qū)，建設京津張、乘秦唐、太行山脈三條冰雪旅游休閑帶，各市、縣依據(jù)氣候、地貌等資源條件建設冰上場館設施和嬉雪場地，構建分布廣泛的冰雪場館設施服務網(wǎng)點，落實方案具有可操作性。同時，張家口市宣化區(qū)第二中學成為我國第一所冰雪特色學校，通過冰雪運動進校園的落實，提升了河北省冰雪競技水平，增強了冰雪競技運動的后備人才儲備，成為河北省青少年成就冬奧夢想的搖籃。總體來說，河北省冰雪運動相關政策呈現(xiàn)的主要特征有：第一，整體保持與國家政策的高度一致和有效銜接，能夠根據(jù)國家層面的政策要求，制定和出臺相關文件。第二，所有政策緊緊圍繞承辦和參與冬奧會的現(xiàn)實需求以及實現(xiàn)“3億人參與冰雪運動”目標的需要。第三，河北省冰雪運動政策內容相對全面，政策目標明確，政策主、客體和政策環(huán)境互動良好。第四，河北省政策受到當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平的限制，宏觀指引性較好，政府與企業(yè)、學校聯(lián)動性差，造成政策落地性和實施效益不佳。

通過實地調研發(fā)現(xiàn)，河北省冰雪運動政策方面最大阻力是市場和學校范圍執(zhí)行效力差，政策落地難，尚未形成政府、市場、高校和社會組織四方協(xié)同聯(lián)動機制，缺少互通互聯(lián)平臺，呈現(xiàn)出冰雪運動進校園難、青少年到校外參與難的“兩難”境地。整體而言，河北省青少年冰雪運動人口增長緩慢，大眾滑雪人口數(shù)量增長較快，出現(xiàn)項目、產業(yè)發(fā)展和參與人群不均衡等顯著問題，政策時序性和指導性較差。

表2 河北省助推“3億人參與冰雪運動”發(fā)展的相關政策規(guī)劃

2.3 天津市推動冰雪運動發(fā)展的政策研判

由于天津市不是冬奧會舉辦地，冰雪運動政策較少，到目前為止，共出臺7項，數(shù)量上處于落后，而且政策制定的連貫性和落地性較差，尚未發(fā)揮優(yōu)化資源配置，引領冰雪運動發(fā)展的政策優(yōu)勢。從實地調研情況來看，天津市冰雪運動發(fā)展整體情況落后于北京市和河北省。目前，天津市冰雪運動由天津體育局下設的水上和冰雪運動中心負責，全面負責天津市的冰雪運動發(fā)展，人員編制較少，造成實際工作中往往處于被動地位。2019年，天津市才提出冰雪運動進校園活動和冰雪“七進”活動，無論是在冰雪運動的政策執(zhí)行力，還是政策制定的廣度和深度方面均處于落后地位。與此同時，由于天津市主要以冰上運動為主，冰上俱樂部與政府缺少有效溝通，造成財政補貼不能有效落實，青少年冰雪運動人口較少，企業(yè)運營尚停留在捆綁商業(yè)模式的初級階段。政府管理部門尚未形成聯(lián)席會議制度，導致各自為政，積極性和預判性不足的問題較明顯。而該地區(qū)“3億人參與冰雪運動”目標實現(xiàn)的外在障礙則是自然環(huán)境制約,冰雪場館匱乏,項目認同感較低,專業(yè)人才緊缺以及賽事活動影響力較小[5]?？傮w而言，政策不能有效反映市場需求，指導性和動態(tài)性不足，尚未有效助推“3億人參與冰雪運動”。

表3 天津市助推“3億人參與冰雪運動”發(fā)展的相關政策規(guī)劃

3 京津冀推進“3億人參與冰雪運動”的現(xiàn)實困境

3.1 缺少相關職能部門的聯(lián)動政策保障，不能滿足新業(yè)態(tài)的現(xiàn)實需求

目前，京津冀地區(qū)冰雪運動發(fā)展的相關政策多數(shù)由省、市政府、體育局及相關部門、發(fā)改委、省教育廳、旅游局等行政職能部門制定和推行，尚缺少相關具體職能保障部門的支持和保障。例如：北京市某企業(yè)建成并投入使用的冰雪氣模館作為一種新型冰雪場館建設模式，雖然得到了政府部門的支持，但由于在消防安全上未達到國家標準，遲遲得不到消防部門的驗收和許可，致使在舉行大型活動時，必須提前和消防部門報告審批，嚴重影響了場館的運營和賽事活動的舉辦，某種程度上限制了冰雪運動新業(yè)態(tài)的發(fā)展。天津和河北省在推動冰雪運動進校園時，均不同程度地存在缺少相關職能部門的政策保障，缺少安全保障政策，政府購買服務不能有效推進，造成學校和冰雪俱樂部無法達成共識，政府相關政策無法切實落地執(zhí)行。

3.2 體教融合不足，冰雪體育人才培養(yǎng)和保障政策缺失

冰雪運動進校園的推進過程中，學校是主陣地，學校體育是發(fā)揮體育育人功能，促使學生全面發(fā)展的重要一環(huán)，是為學生終生體育鍛煉習慣夯實基礎的起點，也是競技體育后備人才的培養(yǎng)渠道之一[6]。實現(xiàn)“3億人參與冰雪運動”的核心在青少年群體，政策制定和落實上體育系統(tǒng)和教育系統(tǒng)的脫節(jié)，造成家長參與度和積極性不高，直接影響青少年參與冰雪運動的熱情。目前，雖然北京市青少年參與冰雪運動的熱情較高，冰球U系列賽事發(fā)展良好，但此部分群體多以未來出國求學為參與目標，沒有形成健全良性的人才培養(yǎng)體系和輸送渠道，造成高端冰雪人才培養(yǎng)斷檔現(xiàn)象嚴重。河北省和天津市體教分離現(xiàn)象更為嚴重，教育系統(tǒng)扶持政策的嚴重缺失制約青少年冰雪人口的增長和冰雪文化的形成。同時，政府缺乏對冰雪俱樂部在人才培養(yǎng)方面的保障政策，造成俱樂部培養(yǎng)多年的冰雪人才流失嚴重，項目協(xié)會注冊政策的不健全也不利于冰雪人才培養(yǎng)體系的建立。

3.3 冰雪運動社會體育組織不健全，整合利益相關者的體制機制尚未建立

目前，我國體育改革步入深水區(qū)，強調體育治理體系現(xiàn)代化，國家實行“放管服”改革，政府行政管理部門與項目協(xié)會脫鉤勢在必行。當政府簡政放權后，社會組織必然要承擔起部分職責。然而，目前我國社會體育組織發(fā)展尚處于初期階段，長期依賴于行政部門的管理與支持使其獨立性較差。同時，社會體育組織的外部環(huán)境和內部體制機制尚不健全，缺少與市場、政府之間的協(xié)同聯(lián)動機制，無法獨立承擔起大眾冰雪運動發(fā)展和單項冰雪體育項目發(fā)展的重任。主要原因在于制度供給不足和社會體育組織參與不足導致的政策效率低下[7]，各利益相關者間無法得到有效協(xié)調。同時，由于冰雪運動發(fā)展長期嚴重滯后于夏季項目，冰雪社會體育組織發(fā)展更加緩慢，冰雪項目協(xié)會在數(shù)量上嚴重不足，在質量上效能發(fā)揮不佳，缺乏行業(yè)規(guī)范和政策保障，尚未形成多元主體參與的發(fā)展格局，嚴重影響冰雪競技體育和群眾體育發(fā)展，直接限制了“3億人參與冰雪運動”目標的實現(xiàn)。

4 京津冀助推“3億人參與冰雪運動”的應然選擇

4.1 建立長效部級聯(lián)席會議制度，加強剛性政策的保障效力

基于冰雪體育運動涵蓋門類的多元化需求，應加強建立多部門協(xié)同的長效部級聯(lián)席會議制度，提高政策文件制定的協(xié)同性、針對性、連續(xù)性和導向性。尤其加強教育部門和體育部門的溝通與合作，將校園冰雪運動發(fā)展納入教育體制內進行普及與推廣。拓寬政府從市場、社會組織和相關部門獲得信息的渠道，避免信息傳遞過程中的不完全、不對等現(xiàn)象，保證信息的完整性和充分性，不斷強化政策制定的有效性。在保證政策文件指引性的同時，針對不同利益集團的訴求，加強剛性文件的制定和落實，引導相關保障和職能部門參與文件的制定和執(zhí)行，避免行政部門之間的隱性壁壘，溝通障礙，協(xié)同阻滯等問題，真正發(fā)揮國家宏觀調控和政策效益的優(yōu)勢，保證政策落地的有效性。

4.2 創(chuàng)新體教融合模式，建立和完善冰雪體育人才培養(yǎng)機制

體育從誕生之日起，就是教育的重要組成部分，本來不存在回歸教育的問題, 但由于我國特定時期的需要, 人為將競技體育從教育的大系統(tǒng)中剝離出來, 從而形成了我國特殊競技體育人才培養(yǎng)模式[8]，同時也造成了我國大眾體育發(fā)展的嚴重滯后。目前，京津冀地區(qū)青少年冰雪體育運動發(fā)展存在人員注冊難，俱樂部利益得不到保障，人才培養(yǎng)體系和渠道不暢通等現(xiàn)實問題。因此，我們應該創(chuàng)新體教融合模式，讓體育回歸教育的本源，從政府體育部門和教育部門協(xié)同出臺冰雪體育人才培養(yǎng)和保障政策，打破體育在教育系統(tǒng)的政策阻滯和隱性壁壘，將冰雪體育發(fā)展融入升學政策體系中，切實推進冰雪運動進校園。同時加強各級各類校級聯(lián)賽體系的建立，制定“小——中——大”聯(lián)賽運作和保障政策，以冰雪體育賽事為核心，打通人才輸送渠道，完善冰雪體育人才培養(yǎng)體制和機制。創(chuàng)新運動等級認證政策，打破運動員等級認證的壁壘，實行運動技能等級認證與運動員等級認證掛鉤，將運動技能等級測試賽、校際聯(lián)賽和高水平的群眾性比賽納入運動等級認證范圍。

4.3 明確政府角色定位，培育冰雪運動社會體育組織

“3億人參與冰雪運動”的核心在于大眾冰雪運動的發(fā)展，大眾冰雪運動很大程度上屬于公共體育服務范疇，需要不斷提高政府提供公共體育服務的生產與管理能力。其中應充分推進政府與市場、社會組織的協(xié)同發(fā)展，利用合作博弈理論和新公共服務理論明確三者在推動大眾冰雪運動發(fā)展中的角色定位，充分發(fā)揮冰雪運動社會體育組織的橋梁作用，有效推動政府政策落地，輔助推進政策工具創(chuàng)新，明確冰雪運動發(fā)展的行業(yè)訴求，將社會和市場的有效需求反饋至政府，推動政府聯(lián)合社會體育組織建立和完善行業(yè)發(fā)展扶持政策。從冰雪運動長遠發(fā)展來講，政府應逐步退出市場，將安排者角色比重加大，弱化生產者和提供者角色，通過明確扶持政策、建立行業(yè)標準和加大監(jiān)管力度等措施，培育冰雪體育市場和冰雪運動社會體育組織，優(yōu)化冰雪運動發(fā)展的外部環(huán)境和競爭機制。鼓勵政府采用項目制、憑單制的資助方式扶持和培育冰雪體育社會組織，提高其承接冰雪體育服務的能力，進而形成冰雪體育服務多元主體供給市場。同時，強化冰雪運動社會組織骨干人才培養(yǎng)扶持政策，重點扶持各類冰雪運動俱樂部及其他的骨干人才培養(yǎng)，以知識、技術、技能培訓為主，提升管理能力，不斷提升冰雪運動發(fā)展的軟實力。

5 結語

“3億人參與冰雪運動”是我國步入中國特色社會主義新時代這個重大歷史時間節(jié)點的標志性宏觀愿景。這個目標的實現(xiàn)不僅有利于冰雪運動的長遠發(fā)展，而且將成為實現(xiàn)體育強國夢的助推劑。而京津冀一體化作為國家重要的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和2022年冬奧會之間的耦合反應，也將區(qū)域冰雪運動的整體發(fā)展緊密聯(lián)系在一起。那么如何結合北京首都的新功能定位，發(fā)揮其輻射帶動作用，形成區(qū)域協(xié)同聯(lián)動發(fā)展格局，促進冰雪運動均衡一體化發(fā)展，將成為推動“3億人參與冰雪運動”有效落地的重要舉措。京津冀地區(qū)應該取長補短，利用宏觀政策指引，加強微觀政策執(zhí)行效力，進而實現(xiàn)我國“3億人參與冰雪運動”的發(fā)展目標。