我國公共體育服務政策分析
——基于政策工具視角

李 媛 游貴兵

(淮北師范大學 體育學院，淮北 235000)

“十三五”期間，我國公共體育服務體系秉持“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，人民體育參與的獲得感、公平感和幸福感得到了有力保障，人民在實現(xiàn)美好生活的向往上邁出了堅實的一步。“十四五”時期，面對錯綜復雜的國內外形勢，在“國內大循環(huán)為主體，國內國際雙循環(huán)相互促進”的新發(fā)展格局下，我國公共體育服務應繼續(xù)強化質量管理，完善體系建設，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要。近年來，我國為促進公共體育服務的發(fā)展，滿足人民公共體育服務的需求，出臺了一系列相關政策來保障公共體育服務順利運行。政策工具作為政策分析強有力的導向儀，是政府推行新時代公共體育服務政策的助推器，是實現(xiàn)公共服務高質量發(fā)展目標的動力機。如何科學有效地利用政策工具，將決定我國公共體育服務的未來發(fā)展前景。因此，通過政策工具視角來探析我國公共體育服務政策，明確其政策工具選擇特征及其效用，并提出相關優(yōu)化策略，對促進我國公共體育服務的可持續(xù)發(fā)展具有重大意義。

1 研究設計及文本的選擇

1.1 研究思路與設計

政策工具研究起源于20世紀50年代中期，它借助于工具的視角和方法將公共政策理解為由一系列政策工具構成的有機體[1]，受到西方公共管理學及政策科學研究的影響，政策工具的研究得到迅速的發(fā)展，并成為公共政策領域研究的焦點話題。學術界在政策工具領域最豐碩的收獲莫過于對政策工具分類的研究，但針對政策工具的分類，并沒有形成統(tǒng)一的觀點。其中由Roy Rotherwell和Zegveld[2]依照政策不同的著力面，將其劃分為環(huán)境型工具、供給型工具和需求型工具三類的分類方式最具代表性。而我國最早關于政策工具的研究于20世紀80年代便開始，但在體育領域通過政策工具的視角對體育相關政策的研究則出現(xiàn)在2012年以后，劉春華[3]等通過構建基本政策工具及體育強國價值判斷二維分析框架的方式，對《體育法》政策文本進行量化分析。郝大偉[4]等基于11份國家層面的體育產業(yè)政策文件，對其政策工具的選擇與使用情況進行分析。蘆勝男[5]等構建了基本政策工具、政策效用主體層次和政策影響力的三維分析框架，對2014-2019年的37份國家層面的體育消費政策進行分析。

綜上所述，國內學者對體育政策工具的研究愈發(fā)深入，對不同類型政策工具的使用更加多元化，分析框架的構建更加系統(tǒng)化，對于優(yōu)化體育公共政策體系具有重要的意義?；诒疚牡难芯恐黝}，研究認為公共體育服務政策工具是政府為解決公共體育服務政策問題，達成預定的公共體育服務政策目標、執(zhí)行政策方案，所采取的方法和手段。因此，選用何種類別的政策工具，其內部工具的合理搭配，將決定未來我國公共體育服務政策體系的發(fā)展。鑒于此，研究基于政策工具視角，選取2000年以后國家層面頒布的23份有關公共體育服務的政策文本為研究對象，運用內容分析法，借助Nvivo12.0軟件對其進行編碼處理，以政策工具的環(huán)境型、供給型和需求型政策工具為X軸，以公共體育服務供給主體的政府主體、市場主體及社會主體為Y軸，構建二維分析框架，探究我國公共體育服務政策文本中政策工具的選擇及組合情況，對于加強我國公共體育服務發(fā)展，完善體育公共政策體系具有重要意義。

1.2 政策文本的選擇

研究針對國家層面頒布的關于公共體育服務的政策文本進行研究，同時發(fā)現(xiàn)國內關于公共體育服務的相關研究主要是在2000年左右發(fā)展服務型政府提出后才得到關注的，因此研究對所有政策文本的選取遵循以下基本原則：1)權威性原則。選定的政策文本發(fā)文單位為中共中央、國務院等國家層面的單位。2)完整性原則。政策文本的頒布時間跨度為2000年至2021年。3)相關性原則。政策文件的主要內容必須與公共體育服務密切相關，文件內容能夠直接推動公共體育服務的發(fā)展。4)代表性原則。政策文本樣式的選擇主要包括意見、條例、通知、辦法等政策文件。

依據(jù)以上四項原則，通過中共中央國務院、國家體育總局、國家衛(wèi)生健康委員會等官方網(wǎng)站進行檢索，經過與專家討論與篩選，最終遴選出23份公共體育服務相關政策文本作為研究樣本(見表1)。

表1 2002—2021年我國公共體育服務政策一覽表

2 構建基于政策工具的公共體育服務政策分析框架

2.1 X維度：公共體育服務政策工具維度

上世紀五十年代，美國專家拉斯韋爾提出了“政策科學”的概念，自此，政策研究成為學術界關注的焦點話題，研究領域從最初的政策文本分析擴展到政策工具的制定、分類等方面。本研究基于我國公共體育服務政策的本體性特征，并與公共服務相關的具體執(zhí)行問題相吻合，借助Zegveld和Rothwell建立的政策工具分類方法，將政策工具劃分為供給型、需求型、環(huán)境型三類，作為二維框架中的X軸。其中，供給型和需求型政策工具對公共體育服務的發(fā)展起到持續(xù)的推動和拉動的作用，環(huán)境型政策工具表現(xiàn)為間接的影響作用[6]，具體表現(xiàn)為：

供給型政策工具包括人才培養(yǎng)(提供公共體育服務的指導人員或開展相關人才培訓和課程)、咨詢服務(即通過信息平臺等方式直接提供信息宣傳服務)、資金投入(提供公共體育服務發(fā)展的資金)、科技支持(政府提供相關科研資助等)、場地設施建設(即政府為公共體育服務提供器材和設施)。

需求型政策工具主要包括政府采購(政府通過采購的方式，推動市場及社會參與公共體育服務)、服務外包(政府通過委托的方式，與市場、社會等單位進行合作研發(fā)針對公共體育服務發(fā)展的活動項目)、海外交流(即承辦國際體育比賽，進行國際交流等)、貿易管制(即設立公共體育服務相關進出口的各項管制措施，從而拉動公共體育服務發(fā)展)。

環(huán)境型政策工具主要包括目標規(guī)劃(即政府期望公共體育服務能夠實現(xiàn)的目標和遠景規(guī)劃)、法規(guī)與管制(政府制定的一系列公共體育服務的規(guī)章制度、標準等)、策略性措施(即為推進公共體育服務的計劃、開展，對相關供給主體采取的措施和手段)、稅收優(yōu)惠(即對公共體育場地設施等進行財政扶持和稅務優(yōu)惠)。

2.2 Y維度：公共體育服務供給主體維度

劉次琴[7]認為我國公共體育服務的發(fā)展離不開政府、市場、社會等多元供給主體的共同參與，同樣公共體育服務政策制定必然受到多元供給主體的影響，因此在制定公共體育服務政策分析框架時，公共體育服務的多元供給主體也是本文研究的重要內容。研究將政府主體、市場主體、社會主體作為公共體育服務政策分析的Y維度。其中政府供給主體是指提供公共體育產品和服務的各級體育行政部門等，政府供給主要形式是相關的法律法規(guī)制定、市場機制的設立、提供基礎公共體育服務。市場供給主體是指以營利為目的的利益集團或組織等，市場供給主要形式是承包場地設施的建設、承辦相關運動比賽等。社會供給主體是指不以營利為目的、提供某種公共服務的體育志愿社團、體育行業(yè)協(xié)會等，社會供給主要形式是承接政府購買公共體育服務等。通過對公共體育服務供給主體進行分析，充分探究我國公共體育服務供給形式，厘清我國公共體育服務各供給主體的作用及功能。

2.3 二維分析框架的構建

通過對政策工具、公共體育服務供給主體分析發(fā)現(xiàn)，政策工具是達成公共體育服務的主要手段，公共體育服務供給主體是具體實施領域。以政策工具(X維度)為主要維度，公共體育服務供給主體為輔助維度，最終形成一個二維分析框架(見圖1)，這對探討我國公共體育服務政策的發(fā)展具有重要意義。

圖1 公共體育服務的二維分析框架

3 基于二維框架的公共體育服務政策分析

3.1 政策文本內容編碼情況

本研究在重復閱讀所選政策文本內容的基礎上，運用NVivo12.0軟件對選取的23份政策文本內容進行編碼分析。在進行編碼的過程中，為了避免政策條款歸類出現(xiàn)模糊不清的情況，遵循政策編碼的邏輯條理清晰性、全面系統(tǒng)性以及科學專業(yè)性的原則，對23份政策文本中的有關公共體育服務政策內容進行逐一編碼(部分示例見表2)。為確保編碼的客觀性及準確性，編碼前對2位編碼者進行培訓并采用單獨編碼的方式，選取Kappa系數(shù)對2位編碼者的編碼節(jié)點進行一致性檢驗，結果顯示兩組編碼節(jié)點的Kappa系數(shù)值均大于0.81(Kappa≥0.81，信度較高)，表明具有較高的編碼信度[8]。通過對公共體育服務相關政策文本進行編碼，能夠發(fā)現(xiàn)我國公共體育服務政策工具的選擇及組合情況。

表2 公共體育服務政策文本編碼示例

3.2 政策工具X維度分析

從政策工具維度出發(fā)，借助NVivo12.0軟件對選取的23份公共體育服務政策文本進行編碼處理，得出我國公共體育服務政策運用了供給型、需求型、環(huán)境型3種政策工具。其中供給型政策工具占比25.21%，環(huán)境政策工具占比66.64%，需求型政策工具僅占比8.15%，表明當下公共體育服務政策更加傾向于以環(huán)境型政策工具為主導，供給型和需求型政策工具為輔的政策工具使用模式，體現(xiàn)了政府在政策運用上的偏愛性。

表3 政策工具類型使用百分比

3.2.1 供給型政策工具弱勢，場地設施建設備受關注

政府作為推動公共體育服務發(fā)展的主導力量，應在供給側加大對我國公共體育服務的支持，并在政策方面有所體現(xiàn)[9]。但通過分析發(fā)現(xiàn)，供給型政策工具在我國公共體育服務政策中處于相對弱勢的地位。在內部工具中，場地設施建設占比34.6%，咨詢服務占比20.3%，科技支持占比16.4%，人才培養(yǎng)占比19.6%，資金投入僅占比9.1%。隨著社會大眾健身意識的提高，對于體育場地設施的需求也愈加提升，場地設施建設作為公共體育服務建設的基礎，決定了公共體育服務實際開展的高度，其建設的情況將直接影響到公共體育活動的開展，因此在政策上對場地設施建設方面有所偏重。咨詢服務和科技支持是保障公共體育服務全面開展的重點，通過構建體育信息智能服務平臺可以讓公眾獲得更多的場地及活動的開放信息，因此在政策上應得到一定的重視。公共體育專業(yè)人才是滿足現(xiàn)如今多樣化的公共體育服務需求，專業(yè)化的健身指導的重要保障，公共體育專業(yè)人才的培養(yǎng)情況決定了公共體育服務的質量，在政策上應引起重視。資金投入是推動公共體育服務發(fā)展的源動力，多層次的資金來源，充足的資金投入，是開展場地設施建設、專業(yè)人才培養(yǎng)等的催化劑，但在政策工具的運用上沒有很好的體現(xiàn)，公共體育服務的發(fā)展需要多樣化的資金來源，需構建多層次的資金投入，因此應在政策上給予一定的關注。

3.2.2 環(huán)境型政策工具過度，策略性措施使用過溢

整體上看，環(huán)境型政策工具占比達66.64%，處于三大政策工具中的主體地位，作為間接持續(xù)影響公共體育服務發(fā)展的政策工具，存在使用過度的情況，說明政府為推動公共體育服務的發(fā)展對于環(huán)境型政策工具存在過度依賴性。在內部工具中，策略性措施占比73.1%，法規(guī)與管制占比17.6%，目標規(guī)劃占比7.7%，稅收優(yōu)惠占比1.6%，體現(xiàn)出內部工具使用并不協(xié)調。策略性措施具有明確的導向性，對其的高度使用，反映了政府加快推動公共體育服務發(fā)展、促進公共體育服務精準化供給的決心，為公共體育服務發(fā)展營造良好環(huán)境的急切性。但法規(guī)與管制政策工具及目標規(guī)劃政策工具的運用不足，體現(xiàn)出我國公共體育服務在具體實踐過程中可操作性較低，適配的政策支持缺乏等問題，不利于我國公共體育服務的可持續(xù)發(fā)展。稅收優(yōu)惠是我國公共體育服務事業(yè)發(fā)展的重要保障和有力推手，稅收優(yōu)惠政策工具使用的缺失將會降低市場及社會供給主體參與到公共體育服務事業(yè)發(fā)展的程度，進而影響到我國公共體育服務事業(yè)的良性發(fā)展。

3.2.3 需求型政策工具嚴重缺失，政府采購等使用不足

相對于其他兩種政策工具而言，需求型政策工具對于我國公共體育服務事業(yè)的發(fā)展表現(xiàn)的更加直接和快捷。但通過分析得出，需求型政策工具的使用嚴重缺失，僅占比8.15%。其內部工具中市場建設占比37.8%，應用最多，政府采購、海外交流分別占30.9%、22.6%，貿易管制僅占比8.7%。事實上，政府采購、海外交流及貿易管制等政策工具的使用對于公共體育服務的發(fā)展具有直觀的導向作用，是提高市場及社會供給主體參與公共體育服務事業(yè)，破除社會力量參與隔閡的重要手段。例如，通過政府采購及貿易管制能夠直接促進市場及社會力量的參與，優(yōu)化公共體育資源配置，提高公共體育服務供給效率和質量。同樣為促進我國成為“體育強國”，應加強公共體育服務的對外交流，提升國際化水平，加強與其他國家的交流與合作。但是，由于政府采購、海外交流和貿易管制等政策工具的匱乏和缺失，降低了公共體育服務政策的引領作用，因此在今后公共體育服務政策制定的過程中應加大對需求型政策工具的使用。

3.3 公共體育服務供給主體Y維度分析

從整體來看，我國公共體育服務政策涉及政府供給主體、市場供給主體和社會供給主體三個方面。但研究顯示，公共體育服務政策工具在不同供給主體維度的選擇和使用并不平衡，其中政府供給主體政策工具的應用頻率最高，占政策工具總體比重的67.93%，其次市場供給主體占比16.35%，社會供給主體占比15.72%，表現(xiàn)出當下我國公共體育服務多側重于政府供給主體參與的戰(zhàn)略意圖。

3.3.1 高度重視政府供給主體的參與

政府高度重視政府工具主體參與公共體育服務的發(fā)展主要體現(xiàn)在政策工具的高頻使用上。究其內因，政府具有提供公共體育服務的職責和職能，扮演著指導公共體育服務未來總體發(fā)展方向的角色。其中環(huán)境型政策工具的下位工具策略性措施的頻繁使用是政府供給主體政策工具占比高的主要原因，體現(xiàn)出當前政府希望通過政策加快政府供給主體參與公共體育服務發(fā)展的迫切性。而供給型政策工具的下位工具均被使用，其中場地設施建設是供給型政策工具主要應用的手段，符合當下政府包辦大型體育活動中心建設、資金投入等的現(xiàn)實情境。但在需求型政策工具的使用上，整體政策工具的應用缺失，其下位工具除政府采購及市場建設外，海外交流和貿易管制均未被使用，存在嚴重的不均衡現(xiàn)象。在政策工具的選擇上，政府供給主體表現(xiàn)出主體的地位，但其三種下位政策工具存在缺失及不均衡現(xiàn)象，這是未來我國公共體育服務政策制定需多加關注的地方。

3.3.2 市場供給主體及社會供給主體重視程度不足

隨著公眾對公共體育服務需求的提升，多元供給主體參與公共體育服務的模式逐漸形成，但通過對公共體育服務政策進行分析，呈現(xiàn)出市場供給主體及社會供給主體參與重視程度不足的情況。市場供給主體是以公眾針對公共服務產品的不同偏好為依據(jù)，進而調整價格的方式來緩解和改善多元公共體育服務需求的矛盾。同樣社會供給主體以社會需求為導向，鼓勵社會公眾及非盈利組織參與社會服務，進而提供公共體育服務。但現(xiàn)有政策顯示，市場供給主體占比政策工具總體比重的16.35%，社會供給主體僅占比15.72%。表現(xiàn)出目前政府針對市場供給主體及社會供給主體參與公共體育服務的重視程度不足，主要與早期政府側重單一供給主體參與公共體育服務的相關政策有關，但這將影響公共體育服務事業(yè)的整體發(fā)展。

4 建議

4.1 完善公共體育服務政策工具結構，提升政策效用

通過整體分析，我國公共體育服務政策呈現(xiàn)出政府對環(huán)境型政策工具的過度使用，這將造成政策在實際推行的過程中出現(xiàn)可操作性較差的情況。因此為推動我國公共體育服務的發(fā)展，應適當降低環(huán)境型政策工具的使用頻率，增強政策的針對性及可操作性，明確具體的公共體育服務政策實施細則。同時完善內部工具搭配組合，減少策略性措施的應用，避免重復使用，提升稅收優(yōu)惠的使用強度，均衡內部要素，通過稅收優(yōu)惠等手段引入市場及社會主體的參與，以提升公共體育服務的發(fā)展活力[10]。

此外，適當加大供給型政策工具的應用力度，充分發(fā)揮其對公共體育服務發(fā)展的推動作用。從內部政策工具來分析，政府在完善場地設施建設的基礎上，應加大科技支持和資金投入政策工具的使用頻率。一方面借助互聯(lián)網(wǎng)的作用，推出符合當?shù)貙嵡榈墓搀w育服務信息化模式，推動公共體育服務的科技化發(fā)展。另一方面建立公共體育服務發(fā)展專項資金，完善公共體育服務激勵制度，加大支持力度。

最后，應提升需求型政策工具的使用頻率。需求型政策工具的嚴重缺失將會降低其對公共體育服務發(fā)展的拉動作用，從內部工具的應用來看，在穩(wěn)定市場建設及政府采購政策工具應用的基礎上，提升海外交流和貿易管制政策工具的使用。因此應加強海外交流政策支持力度，提升我國公共體育服務的國際化水平。同時建立完善貿易管制制度，通過相關管制措施，實現(xiàn)公共體育服務的可持續(xù)發(fā)展。

4.2 促進政策工具維度與公共體育服務供給主體維度的有效銜接

目前我國公共體育服務相關政策多傾向政府供給主體參與公共體育服務發(fā)展，但未來多元主體合作供給模式是公共體育服務發(fā)展的趨勢，市場供給主體及社會供給主體的參與程度都決定了我國公共體育服務發(fā)展的方向。因此未來我國公共體育服務政策的制定需綜合考慮三種供給主體的均衡參與，協(xié)調三種供給主體內部政策工具的應用。

首先，政府應加快制定和出臺促進市場供給主體及社會供給主體參與公共體育服務的相關政策文件。加強供給型政策工具及需求型政策工具的應用，提高政府向企業(yè)或非盈利組織購買公共體育服務，并加大相應的專項資金投入，提供所需的場地設施，利用互聯(lián)網(wǎng)等平臺，加大公共體育服務宣傳力度，吸引市場供給主體及社會供給主體參與到公共體育服務建設之中。

其次，提高政策工具結構適配性，根據(jù)不同的供給主體，調節(jié)環(huán)境型、供給型及需求型政策工具在三種不同供給主體的應用，填補下位政策工具使用上的空白，增強政策工具與公共體育服務供給主體的契合度。提高供給型、需求型政策工具的應用，發(fā)揮其推動和牽引作用，實現(xiàn)我國公共體育服務整體協(xié)調發(fā)展。